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城鎮職工基本養老保險制度經歷了由個人不繳費、企業全額繳費的傳統養老保險制度到企業、個人、國家三方負擔的新型城鎮職工基本養老保險制度的轉變，國家財政責任也經歷了政府全額資助到財政兜底的轉變。但是在轉軌過程中，巨額轉制成本難以消減，加重了政府，尤其是中央政府的財政負擔。因此，明確轉制成本消減中的政府責任是非常必要且迫切的。

一、城鎮職工基本養老保險制度政府財政責任模式的轉變

從我國城鎮職工基本養老保險制度與社會經濟環境的發展來看，可以劃分為傳統養老保險制度時期與新型城鎮職工基本養老保險制度時期。我國城鎮職工養老保險制度建立的標志是政務院于1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》的實施。1978年頒布的《關于工人退休、退職的暫行辦法》，確定企業退休、退職費由企業行政支付。傳統養老保險制度時期企業職工養老保險的特點是采用國家企業模式，養老金由國家和企業承擔，個人不需要繳納養老保險費，具有顯著的國家包辦、企業負責、覆蓋范圍小等特征。因此，傳統養老保險制度政府財政責任采取政府全額資助模式。1991年，《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》改變了傳統養老保險完全由國家、企業包下來的辦法，實行國家、企業、個人三方共同負擔，職工個人也要繳納一定的費用。1995年國務院《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》明確在全國范圍內實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式。2005年的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，將個人賬戶規模由個人工資的11%降低到8%，統籌賬戶規模則逐步提高到20%。隨著制度模式的轉變，政府為養老保險承擔了大量的財政補貼。在職工養老保險制度運行中，政府承擔財政責任的模式既不是在繳費環節為參保者繳費，也不是在給付環節為退休者支付養老金，政府財政責任是一種不明確的隱性的財政支持模式，即財政兜底模式。而究其原因，政府對城鎮職工基本養老保險的補貼來源于轉制成本。

二、政府承擔城鎮職工基本養老保險轉制成本的可行性分析

（一）轉制成本的形成。轉制成本是指由于城鎮職工養老保險制度的籌資模式由傳統的現收現付制轉軌到統賬結合的部分積累制的過程中產生的，針對新制度實施前就參加工作或退休職工的養老保險隱性債務的顯性化。統賬結合制度的確立，使得企業和職工個人繳納的部分養老保險費進入個人賬戶，而在傳統的現收現付制模式下已經退休的“老人”和改制前已經參加工作的“中人”沒有設立個人賬戶，新制度中只規定了對于“老人”的養老金和“中人”的過渡性養老金進行社會統籌，但對于這部分資金的償還問題并沒有明確的規定，結果導致養老保險制度轉制前參加工作的職工，在原有現收現付制模式下積累的退休養老金權益無法在新的部分積累制養老保險制度中找到相對應的資金來源，由此便產生了城鎮職工養老保險的轉制成本。（二）國家財政承擔轉制成本消減責任的能力分析。我國養老保險轉制成本主要是指從舊制度遺留下來的“老人”和“中人”養老金的隱性債務的顯性化，其規模比較明確，政府對其進行調整的空間比較小，主要應該運用財政補償的方式來解決。政府財政償還轉制成本的能力可以在兩個層面進行分析。第一層面，財政實力。財政實力的增強能夠為償還轉制成本提供堅實的財政基礎。另外，盡管轉制成本的規模比較大，但可以將其分散到幾十年的時間里予以償還，因此并不會給政府財政帶來短期內過大的支付壓力。1999-2016年城鎮職工基本養老保險財政補貼占財政收支的比例呈現同一趨勢。2015年及以前穩定在3%以下，2016年上升至3.47%，可見轉制成本的年償還額占財政支出的比例很小。關鍵在于設計并落實一個合理的、制度化的償還方案。第二層面，財政支出結構。雖然財政收入逐漸增長，但是近年來我國財政收支本身尚有不少矛盾與問題需要解決。在這樣的情況下，只有加強財政支出結構的調整力度，才能在補助養老保險基金以償還轉制成本的同時不會增加財政的運行風險。申曙光和彭浩然（2009）認為，即便是在最近的幾年時間里，政府也可以通過調整財政支出結構每年拿出7%左右的資金為養老保險基金提供支持。①

三、政府消減職工養老保險轉制成本的對策建議

（一）明確政府責任，逐步提高政府財政對養老保險的補助支出首先，明確政府對轉制成本的責任。政府責任的模糊化造成個人賬戶被擠占，財政補貼隨著人口老齡化加速變得更加盲目和被動。因此，我國城鎮職工養老保險制度目前的改革方向首先應該是明確政府承擔轉制成本的責任，以及提出消化轉制成本的建議和設想。我國可以借鑒智利的成功經驗，在科學合理地計算轉制成本規模的基礎上，通過發放認購債券的形式，將政府的隱性債務顯性化。真正地實現個人賬戶和統籌賬戶分賬管理，確保個人賬戶不再被挪用。對于被擠占的個人賬戶基金，政府應該承擔對其的償還責任。其次，逐漸提高養老保險補助支出占財政支出的比重。大部分學者估算的我國養老保險轉制成本規模為3萬億元左右，如果按照20年或30年等分，償還養老保險轉制成本每年需籌資大約1000~1500億元就能滿足。因此，在未來一段時間只要能保證從6%不斷增長至10%左右的財政支出作為養老保險補助支出，加之其他途徑的籌資，如變現或劃撥國有資產、發售社會福利彩票等，用來清償養老保險轉制成本難度不大。（二）擴大覆蓋面，提高參保率。非公有制企業參保率不高，導致我國整體城鎮職工參保率低。1999-2016年間雖然城鎮職工基本養老保險參保率由42.4%上升至67.2%，但總體來說仍然處于一個較低的水平。因此，我國城鎮職工基本養老保險制度具有通過擴大覆蓋面、提高參保率來增加養老保險基金收入的空間。政府可以通過各種優惠政策以及制定相關法律法規，吸引更多的非公有制企業、個體工商戶以及靈活就業人員參加城鎮職工基本養老保險，這既解決了這些人員養老的后顧之憂，同時還可以籌集到相當一部分養老保險基金，提高國家償付轉制成本的能力，平衡養老金的財政收支。（三）提高退休年齡，減輕養老金支付壓力。退休年齡的調整直接影響養老保險退休職工與在職職工的比例，從養老保險費的收入和支出兩方面影響制度財務運行狀況。從養老保險收入方面來看，若提高退休年齡，則意味著在職職工繳費年限增長，養老基金收入增加。從養老金支付方面來看，提高退休年齡，則老年人領取養老金的年限將縮短，養老金的支付壓力減輕，有利于減少隱性債務的規模。無論是從我國人口的預期壽命來看，還是從減輕養老基金支付壓力，解決轉制成本的角度來講，我國目前的退休政策都應該做出相應的調整，并且我國已經具備逐步提高法定退休年齡的客觀條件。因此必須根據我國就業實際情況，人口老齡化速度等因素，客觀合理地制定提高法定退休年齡政策，有規劃有步驟地提高法定退休年齡，緩解養老保險支付壓力。

參考文獻：

[1]賈康,張曉,王敏,段學仲.關于中國養老金隱性債務的研究[J].財貿經濟,2007(9).

[2]黃晗.城鎮企業職工養老保險制度政府財政責任模式轉變及成因[J].江西財經大學學報,2016(5):74-80.

作者:張玉茹 鄒紅梅 單位:四川大學公共管理學院