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我國財政存在一些長期未得到解決的，本文試圖從學角度對此做些解釋。

一、政府教育投入不足的解釋

政府教育投入充足不是指財政撥款提供的教育服務能完全滿足居民的教育需求。這種充足到為止沒有一個國家的政府能做到。政府教育投入是否充足可以從兩個方面去判斷：一是財政撥款能否基本保證與其經濟水平相稱的或政府自己制定的教育目標的實現，如普及九年義務教育；二是與經濟發展水平相近的國家或地區比較，財政支出的教育經費是否偏低。長期以來，我國規定應該免費的義務教育必須依靠收取學費（雜費）來維持，還有大量兒童因為交不起學費和書本費而失學。2003年我國財政性教育經費占GNP的比重為3.28%，遠遠低于1993年中共中央、國務院在《教育改革和發展綱要》提出的2000年財政性教育經費達到GNP4%的目標，也遠遠低于與我國具有可比性的印度2001年4.1%的水平。顯然，我國政府的教育投入是不足的。

為什么我國政府教育投入長期不足？我國的公共財政決策機制不完善是根本原因。長期以來，我國財政經費的分配是政府主導的。雖然近年來人大代表開始關注財政資金的分配，但由于財政部門提交給人大代表的預算草案非常簡略[1]，受信息、時間和其他因素的限制，人大不可能對預算草案做實質性的改變。財政預算的編制和調整事實上是由政府決定的。政府作為統治者，所做的一切都是使自己的效用最大化，由政府的效用函數所決定。在我國政府的效用函數中，財政支出是成本，政治穩定、經濟增長、官員們的經濟租金、居民的滿意度等為收益。政治穩定、經濟增長是各級政府的優先事項，也是官員升遷的主要考核，關乎主政官員的仕途。另外，用于經濟增長方面的支出能產生大量的經濟租金，為官員們提供了很多尋租機會。教育支出雖然對經濟發展有長期的促進作用，會增加居民的滿意度，但短期內對于政治穩定、經濟增長沒有顯著作用，所產生的經濟租金也遠遠小于經濟增長方面的支出。特別是，居民的滿意度對地方政府官員的升遷沒有很大，在地方政府的效用函數中作用很小。我國的教育財政責任主要由地方政府承擔，在政府主導的財政經費分配制度下，在地方主政官員為幾年一任且主要由上級決定升遷的政治結構中，對地方政府而言，同等數量的財政支出，教育支出產生的效用大大低于政治穩定、經濟增長等方面的支出。盡管增加教育投入能增進社會福利，但如林毅夫[2]所指出的，沒有人可以保證追求自身效用最大化的政府會有激勵去履行那些增進制度安排供給的政策，以達到使作為整體的社會財富的最大化。因此，居民無法對財政資金分配施加影響，政府效用函數偏離社會福利函數，是政府教育支出不足的制度根源。正如世界銀行的報告所指出的，雖然有些例外，缺乏有效的居民聲音一般會導致分配到教育部門的資源不足，而且貧窮居民更難享用到這不足的教育資源[3]。

二、教育財政嚴重失衡的解釋

教育財政嚴重失衡也是我國長期存在的問題。地區之間、城鄉之間、學校之間、學生之間的教育財政資源差距之大世界少見。

地區差距的直接原因是地方為主、分級負責的教育財政體制?；A教育經費長期由縣及以下政府和農民負擔，地區之間經濟發展水平巨大差距引起的地方財政能力和農民收入差距，在缺乏比較有效的財政轉移支付制度時，必然導致教育經費的巨大差異。

城鄉差距屬于地區差距，其直接原因一方面與地方負責的教育財政體制相關，因為教育的責任主要由縣、鄉負責，城市教育的責任主要由市、區負責，農村地區的縣、鄉與城市的市、區之間財力的巨大差異必然導致教育經費的差異。另一方面，我國政府在公共產品供給上對農村的歧視性政策，如不承擔農村學校建設的責任，也是造成教育資源城鄉差距的重要原因。

學校之間的差距包括不同地區學校之間的差距，也包括同一區域學校之間的差異。前者是上述地區差異、城鄉差異的表現。同一區域學校之間的差異在城市表現突出，即同一個城市、甚至同一個城區，辦學條件差異巨大的薄弱學校、一般學校、重點和示范學校并存。學校之間存在巨大差距的直接原因是政府長期實行的非均衡發展政策。從上世紀50年代開始的重點學校制度到目前的示范學校和一流大學建設，實際都是政府主動選擇的。重點學校制度在早期對提升我國的教育水平、特別是教育質量起了積極作用，但在教育發展有了相當基礎的今天，它所產生的教育不公平、特別是教育腐敗的負面效果已經遠遠大于其積極作用。重點學校制度之所以今天還能延續，是因為它能給重點學校和政府官員帶來很大利益，很大程度上是學校和政府官員尋租、設租的結果。

學生之間的差距既產生于上述幾個方面，也產生于居民家庭財富和收入之間的巨大差異。我國居民財富和收入差距之大位居世界前列。富裕家庭子女可以上條件非常好的私立學校，可以通過支付大額擇校費上公立重點學?；蚴痉秾W校，甚至可以出國留學。同時，大量少年兒童由于支付不起學費、書本費和其他學校收費，又得不到必要的經濟資助而失學。我國的義務教育法、教育法等法律明確規定政府要資助貧困學生就學，但立法后近20年還沒有建立起有效的貧困學生資助制度。直接原因是各級政府互相推諉，無人承擔責任[4]。

我國教育財政的巨大差異長期存在的根本原因還是公共選擇機制不完善。如果居民的意見能對政府的形成和官員的任用有決定性的影響，落后地區、農村地區、弱勢人群的眾多人口所產生的力量，將會改變我國的教育財政體制、改變對農村居民的歧視性政策、改變重點學校制度、改變對資助貧困學生的推諉狀況，最重要的是將會大大改變政府的效用函數，教育資源的分配將是另外一種狀況。

三、學校亂收費久禁不止的解釋

雖然有人有不同觀點，但筆者認為學校亂收費是事實。學校亂收費的事實可以從近幾年居民價格投訴中教育收費年年位居前列可以得到佐證。目前幾乎沒有人能確切知道學校有多少收費項目，以及什么項目是合理收費什么項目是不合理收費，這從另一方面說明學校亂收費是事實。

學校亂收費問題在上世紀90年代初開始突出。筆者見到的中央政府關于制止亂收費的文件是1991年原國家教育委員會的《關于堅決制止中小學亂收費的規定》。此后各級政府幾乎年年發文制止學校亂收費，但13年過去了，學校亂收費問題不但沒有解決，反而越來越嚴重。

對于學校亂收費有很多解釋，如政府撥款不足、政府和其他有權部門的攤派、合理收費的界限不清、學校違反國家法規政策等等。政府撥款不足是學校亂收費的重要原因，對政府撥款不足我們已經做了解釋。那么政府和其他有權部門的攤派、合理收費界限不清、以及學校違反國家法規政策等現象為什么能長期存在？筆者認為一個非常重要的原因是我國學校的治理結構存在缺陷。

學校治理結構是有法律或實際效力的學校利益相關人的權利與利益的分配和保障結構。學校的直接利益相關人主要有學生及家長、學校所在社區居民、教職工、校長、政府（上代表社會）或其他出資人、校友等，其中學生與家長、教職工、政府是學校最核心的利益相關者。我國目前還沒有學校法，只是在義務教育法、教育法、高等教育法、教師法等法律中有一些條款涉及到各利益相關人的權利和利益問題，沒有系統的學校治理結構的規定。我國現行的公立學校本質上是政府建立的一個公共服務機構，雖然法律規定有些學?？梢匀〉梅ㄈ速Y格，但其經濟責任，如學校債務最終是由政府承擔的。在我國現行的學校治理結構中，校長（或書記，下同）是學校的最高決策者。校長由政府任免，校長代表政府管校，政府與校長構成典型的委托關系。這種委托關系加上學校依賴政府的財政資金，較好的維護了政府在學校的利益。校長在學校的運行中主要依靠教職工，在目前的薪酬制度下校長本人的收入與教職工收入直接相關，在校長的任免過程中，政府有時會征詢教職工的意見，因此教職工在一定程度上制約了校長的權力，校長的利益與教職工密切相關。校長為了自身的利益，必然會自覺維護教職工的利益。當然，在政府的利益與教職工的利益發生沖突時，校長會根據自身利益的最大化進行權衡取舍。與政府和教職工不同，學生及家長的利益在學校的治理結構中沒有保護機制。

學生及家長與公立學校的關系從本原意義上是納稅人與政府的關系，在法律和現實中是公共服務消費者與公共服務生產者之間的關系。在中小學階段，作為公共服務消費者的學生及家長，在接受公立學校的教育服務時，只能到政府指定的學校去，沒有選擇余地，公立學校事實上是特定行政區域內生產公共教育服務的壟斷者。雖然學生及家長可以選擇到民辦學校或區域外的公立學校就學，但要付出很大的代價。在公立學校的治理結構中，學生及家長對校長的任免、教職工的聘用和薪酬沒有影響，在學校的決策中沒有發言權。面對居于壟斷地位且無法對其施加影響的學校，學生及家長的利益難以得到保障。

具體到學校收亂費久禁不止，最重要的原因有兩個，一是舉辦學校的政府實際不想禁止，二是決定學校收費的治理結構不當。教育法規定，學校要“遵照國家有關規定收取費用并公開收費項目”。學校亂收費，包括兩個方面的問題，一是學校收取了國家（政府）沒有規定且學生及家長不愿意交納的費用，二是超過國家規定的標準收費。其中第一方面的問題更為普遍和嚴重。

舉辦學校的政府實際上不想禁止亂收費，是因為該級政府沒有為學校提供必要的資金，如果真要禁止亂收費，一些學校就無法維持正常的運轉，這是政府不愿意看到的。因此學校亂收費在很大程度上是政府默認的。西安學院向2004年錄取的每一新生收取3萬元的“捐款”，就是典型事例。西安音樂學院院長為收費辯解道：“現在一直要求學校擴招，但經費一點也不增加，你說這個學校應該怎么辦？”，“除了教職員工的工資外，每年陜西省給西安音樂學院的經費是300萬元?！痹撛旱囊晃桓痹洪L指出，政府300萬元的撥款只夠半年的水電費。不算基建投入,學院每年最少需要8000萬元才能過日子[5]。中小學這種情況更為普遍。雖然中央政府年年發出制止學校亂收費的文件，地方政府也以發文件的形式執行中央政府的文件，但這在很大程度上是應付輿論和公眾的一種姿態，屬于格斯頓所的“象征性公共政策”[6]。即使上級政府采取行動查處學校亂收費，也往往由教育行政部門主導，而教育部門對學校亂收費承擔領導責任，查學校亂收費相當于查自己，當然不愿意查，也不會有很大效果。

決定學校收費的治理結構不當，是指長期以來學校做出除國家規定以外的收費決策，或者提高國家規定的收費標準時，學生及家長沒有知情權和決策權。教育法等有關法律對學校收取國家規定以外的費用如何決策沒有明確的規定，現實中普遍由校長決策。在學生及家長對其沒有制約能力的情況下，校長為了學校運轉和教職工及個人的利益，自然傾向多收費。如果在學校的治理結構中安排學生及家長的權利保障機制，比如在學校（不是政府）做出涉及包括向學生收費等與學生利益相關的事項的決策時，必須征得學生或家長的同意，結果將會大大不同。學生及家長評估收費決策時，會比較收費的成本和利益，做出有利于自己的選擇。如果學生及家長覺得某些項目值得交費，將會同意學校收費。由學生及家長同意的收費，就不能看成是亂收費。這樣，學校收費只有兩類，一類是國家規定的收費，一類是學生及家長同意的收費，亂收費就在源頭上得到了制止。因此，治理學校亂收費的治本之策是學校治理結構的改革。美國、加拿大、英國、澳大利亞等國的公立學校改革中，通過學校治理結構的調整，建立家長有很大決策權的學校管理委員會（SchoolCouncil）作為學校的最高決策機構，據此保護學生及家長的利益，已經取得了顯著效果[7]。

總之，我國長期存在的一些教育財政問題不能僅僅從經濟學或管理學角度去解釋，用公共選擇、政府和學校治理的政治經濟學去分析可能會得到更好的理解和解釋。

注釋

[1]高杉.財政報告不列細目不利于監督.北京青年報,2004.2.19（4）.

[2]林毅夫.關于制度變遷的學：誘致性制度變遷與強制性制度變遷,載R.科斯等主編.財產權利與制度變遷—產權學派與新制度經濟學.上海三聯書店、上海人民出版社.1994.(396-397).

[3]WorldBank.WorldDevelopmentReport2004:MakingServiceforPoorPeople.Oxford：ACopublicationoftheWorldBankandOxfordUniversityPress，2003.(114-115).

[4]袁連生等.義務貧困兒童資助制度,載茅于軾主編.公正透明—中國政府體制改革之路.出版社，2004.（52-55）

[5]孫春龍.西安學院3億元收費黑洞.了望東方周刊，2004.（36）.

[6]拉雷.N.格斯頓.公共政策的制定—程序與原理.重慶出版社，2001.(67-70).

[7]King,Swanson,andSweetland.SchoolFinance:AchievingHighStandardswithEquityandEfficiency.Boston:PearsonEducation.Inc.，2003.(432-448)