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本文作者：李秋濤馮妍工作單位：吉林大學商學院

電力工業放松管制的經濟理論與起因

電力工業放松管制、引入競爭改革的主要動因不僅是技術進步，更是經濟理論包括管制理論創新的結果。為了解決自然壟斷產業配置效率和生產效率的矛盾，政府管制成為必然的選擇。政府管制是指代表公眾利益的政府依據一定的規則，對構成特定社會的個人和構成特定經濟的經濟主體活動進行限制的行為。政府管制理論設想通過政府的干預能夠實現帕累托改進或在存在約束條件的情況下達到次優的配置效果，從而對市場失敗產生某種糾正作用。斯蒂格勒（G.Stigler）運用經濟學的基本范疇和方法分析管制的產生，開創了管制經濟學，經過深入研究提出了管制失敗的問題。以布坎南（J.Buchanan）為代表的公共選擇學派認為，管制機構因為私人利益抑制市場經營活動，而那些受益的私人愿意為管制機構的服務提供補償，這樣的政府是被私人既得利益集團俘虜的政府，以此為基本觀點的管制理論稱為管制的俘虜理論。管制失敗問題的提出并沒有立即得到應有的重視，人們相信已經提出的管制失敗問題是個別的，是可以通過其他方法和理論完善的。這種思路導致激勵性管制理論的研究，進而形成了以考慮信息約束條件為特征的新管制經濟學。拉豐和泰羅爾提出了最完整的新管制經濟學：在得到效率的同時必須留給企業信息租金，而信息租金會帶來社會成本。因此，雖然管制可以阻止企業獲得壟斷利潤，但是必須付出效率的代價。為了得到最好的管制政策，政府必須要盡可能地利用企業的私有信息，實現企業的自我選擇。完善管制的努力導致了博弈論和信息經濟學的引入，但是先進理論與方法的引入不但沒有解決管制中存在的問題，反而得出了相反的結論，管制并不好于市場。經濟學家李德查爾德把無管制即市場競爭與其他四種自然壟斷治理方式在五個方面進行了比較，得出了除防止壟斷之外市場競爭體制最好的結論。在此基礎上，主張在可能使用市場競爭的環節應該盡可能地引入競爭機制，而不是維持壟斷或者管制。20世紀70年代以來，以美國、日本、英國等國家為代表，一場以放松管制為特點的制度變革幾乎波及所有曾經被政府嚴格管理的壟斷產業。對電力產業管制認識的轉變，直接起因于長期的管制實踐。20世紀60年代以來，很多實證研究表明，政府對電力產業的嚴格管制會產生企業內部的無效率，而且這種企業內部無效率在既實行價格管制又實行進入管制時更為嚴重。X效率理論由哈維•來賓斯坦于1996年提出來的。X效率實際上是指一種與組織或動機有關的效率。因為該理論關注的是某種低效率產生的原因，所以也稱為X-無效率。理論認為企業組織的管理效率在很大程度上取決于企業經濟活動的外部環境，如果外部環境充滿競爭，企業內部就會感受到外部壓力，促使企業自覺提高效率和降低成本。而在壟斷市場上，企業缺乏外部競爭壓力，企業內部就會產生低效率。受管制的自然壟斷產業中，企業利潤主要不是來自成本的節省而是來自運用壟斷力量提高價格的能力，管制帶來的X非效率會扼殺生產效率。電力企業由于具有專業的經營知識，因而擁有政府未知的有關電力需求與發電成本的信息，成為雙方“信息不對稱”。道德風險是指交易合同達成后，從事經濟活動一方在最大限度地增進自身效用時做出不利于另一方的行動。道德風險來源于信息不對稱。傳統的電力壟斷是因為政府依據電力產業具有公認的自然壟斷性，特許政府的企業或政府授權的企業獨家經營形成的，是建立在政府政策和管制保護基礎上的壟斷，而不是某一電力企業由于本身的自然壟斷性，在一定規模上，實現了最大生產效率和經濟效益，逐漸在市場上形成的壟斷，它缺乏競爭對手，也無需通過改進產品或服務質量、降低產品或服務成本和價格的方式來維持壟斷地位。政府管制俘虜理論認為管制者本身也是個人利益最大化者，利益集團能夠通過影響管制者而影響管制決策。立法者和執法者都被產業所俘虜。政府管制俘虜理論揭示出了管制中存在的尋租與創租情形。與此同時，美國能源信息管理機構認為，有三個方面的原因促成電力工業市場化改革。第一個原因是電力生產技術進步特別是發電技術的進步。新型發電機組同過去的燃煤機組相比更清潔、成本更低。第二個原因是立法和管制條例。第三個原因是電價在地區間的不平衡。從世界范圍來看，除上述原因外，資金短缺也是一個重要原因。但我們認為，電力工業放松管制引入競爭的真正原因是制度安排。將傳統縱向一體化的電力生產過程分為發、輸、配和售四個相對獨立的環節后，經濟學家和政府發現自然壟斷屬性只存在于輸電和配電兩個環節，而發電和售電環節是可競爭的。這種對傳統生產過程認識的深化在政策上直接導致了世界電力工業放松管制和引入競爭的潮流。所謂電力工業的市場化準確地說并不是指整體電力工業完全采用市場化方式運作，而只是將其中的兩個環節從傳統的自然壟斷定義中隔離出來，進行引入市場競爭機制的改革。

我國電力工業的改革及改革中存在的問題

各國電力工業放松管制，電力市場改革大體經歷了三個階段：探索階段、問題階段和成熟階段。探索階段是指1990年前后英國、美國、澳大利亞、阿根廷等國最先在電力工業領域打破壟斷、引入競爭，開始了電力工業市場化改革，許多國家紛紛效仿，各國都在本國探索市場化改革方式。英國于1998年2月發表《電力市場民營化》白皮書，建立了第一個真正意義上的電力市場，對發電側采取強制競爭、集中交易的模式；美國各州通過開放電網、引入獨立發電商，在批發和零售兩個層面建立競爭性的電力市場；許多發展中國家也開始本國的電力工業市場化改革。問題階段是指2000年前后，經過一段時期的改革，一些國家電力市場化中的問題逐步暴露出來，使許多國家對電力市場改革的目的和實現方式產生了懷疑。英國電力庫出現了交易成本增加、電價升高，交易主體利益分配不均的問題。巴西由于1999年的貨幣貶值、2001年的電力危機等一系列問題導致失敗。經過上述兩個階段，各國對電力市場改革的思路和方案進行了調整，客觀地審視電力市場規律和電力工業自身特點，在電力交易規則和交易模式等方面開始趨于規范，電力市場建設趨于成熟。在吸收和借鑒國際電力產業改革經驗的基礎上，1997年，我國正式成立國家電力公司，與電力工業部雙軌運行。1998年3月，電力工業部正式撤銷，同時各級電力行政管理職能移交同級經貿委。1998年，國務院批轉國家經貿委、國家計委《關于停止執行買用電權等有關規定的意見》，這標志著長達20年的電力短缺局面基本結束。1998年國家提出“廠網分開，建立發電側開放電力市場”的改革目標，確定上海、浙江、山東和遼寧、吉林、黑龍江六省（直轄市）為發電側市場試點。2000年發電側電力市場相繼投入運行，這標志著我國電力市場化改革邁出了歷史性的一步。2002年是我國電力體制改革走向深化的關鍵一年，國務院《關于印發電力體制改革方案的通知》（國發[2002]5號），對我國新一輪電力體制改革進行了整體部署，明確了電力市場化改革的方向，提出了建立政府監管下的開放競爭、全面發展的電力市場體系。在文件指導下，完成了“廠網分開”改革，組建了國家電網公司、中國南方電網公司、五大發電集團公司和四大輔業集團，打破了垂直一體化的行業結構，為電力市場建設奠定了體制基礎。國家電力監管委員會2003年的《關于區域電力市場建設的指導意見》、《電力市場運營基本規則（試行）》、《電力市場監管辦法（試行）》和《電力市場技術支持系統功能規范（試行）》等一系列有關區域電力市場建設的指導性文件，有效推進了區域電力市場建設。此次改革不斷借鑒國外電力市場改革的先進經驗，不斷在國內實施改革試點，努力探索適合中國電力工業發展的市場化道路。雖然改革取得了明顯的成效，但改革不徹底和改革目標不明確，不可避免的造成改革后出現了新的問題。1.電力投資體制和規劃問題。目前我國的電源建設項目仍然實行先建廠后定價的管理模式，管制部門依據電源項目的可行性分析報告批準項目的建設，項目建成后物價部門再批準電價，這種模式造成了“一廠一價”等違背同質同價市場經濟規律的現狀。同時，電力供應的充裕度問題雖然在電力市場改革初期進行過廣泛的討論，但并未得到有效解決。電力系通實時平衡的特點決定了系統容量要有一定的充裕度，只有這樣才能保證電力系統運行的安全性和可靠性。2.電力市場建設和新規則不統一。目前我國電力市場組織結構不完善，還不能完全適應我國的基本國情。一次能源分布和區域經濟發展的區域性不平衡是我國的基本國情。能源在全國范圍內的優化配置是我國能源發展戰略的關鍵之一，在全國范圍內進行發電資源優化配置必然要求實現區域市場的開放，區域電力市場開放的基礎是區域電力市場之間核心規則的協調統一。目前的區域電力市場建設核心規則還沒有得到統一。3.電價機制問題。新的電價管理辦法仍然保留了一些計劃經濟和政府干預的作法，電價形成機制和電價結構兩大問題依舊存在，電價管理機構與電價監管機構之間在電價監管權、價格制定權方面存在著不協調。在輸配電價方面，我國電價構成中，上網電價占77%，輸配電價只占23%，而國外許多國家的輸配電價大部分有獨立的價值形式，輸配電價在價格構成中一般占到50%左右。這也是多年來投資方只熱衷于建電廠而不是建電網的主要原因。4.電力工業節能環保問題。國家“十一五”發展規劃綱要明確提出了建設資源節約型、環境友好型社會的戰略方針，并明確規定了“十一五”期間單位GDP能源消耗降低20%，主要污染物排放降低10%的目標。我國是世界上少數以煤為主的能源消耗大國，煤炭占能源消費總量的比例高達70%左右，而煤炭消耗中一半以上又用于發電。可見，電力工業是實現節能減排目標中重要的一環。5.市場組織結構問題。中國電力市場改革處于初級階段，雖然實施了“廠網分開”，在發電側形成了競爭性市場，但電力產業鏈中的其他環節還是一體化的經營模式。在這種模式下。電網經營企業在市場體系中占據優勢地位，相對于發電企業，容易產生一定的信息不對稱。整體看來，市場的內外部環境不夠公平、透明。6.市場風險防范體系有待于建立。電力工業市場化改革引入了競爭機制，使得電力工業體系發生重大變化，電力市場中不確定因素增加。不確定性必將導致風險，風險有可能帶來損失。因此，必須對風險因素加以識別，建立長期有效的市場風險防范體系，規范市場風險管理制度。

我國電力市場建設的目標

中國電力市場建設必須在長期目標的指引下，明確階段性目標，逐步推進，既要考慮短期電力平衡，又要考慮長期吸引投資，保護環境，保證電力工業的可持續發展，保證電力工業的可持續發展。根據現有的經濟學理論和世界各國的實踐經驗，中國電力市場建設的目標可以歸納為以下幾個方面。（1）可持續發展目標。我國的土地、淡水、能源、礦產資源和環境狀況對經濟發展已構成嚴重制約。同時，我國人均用電量和世界平均水平相比還有較大差距。因此加快建設資源節約型、環境友好型社會必須堅持節約發展、清潔發展、安全發展，實行可持續發展。（2）競爭性目標。電力市場化改革的基本取向是市場化，即通過引入競爭機制，打破原有壟斷體制，從而使電力行業提高效率、降低成本，并為保護消費者利益、改善社會福利提供產業組織保障，真正發揮市場機制對配置電力資源的基礎性作用。因此，在電力市場的建設過程中也不能忽視競爭的重要性，最終目標就是建立起一個開放的、公平競爭的、高效的電力市場。（3）資源合理配置目標。我國國土面積廣闊，一次能源資源和電力需求分布極不均衡，最大范圍優化資源配置，降低能源利用成本和提高能源綜合利用效率是電力市場建設和電力工業發展的重要任務。實現資源合理配置的目標也是積極落實科學發展觀，實現電力工業可持續發展的最好體現。（4）能源安全目標。能源安全問題既是當前面臨的現實問題，也是影響長遠發展的戰略問題，關系到國家的長治久安和人民生活的安定富裕，已成為各國能源和經濟可持續發展的重要條件和必要前提。電力工業是國民經濟的基礎性產業，是各行各業的物質技術基礎，保障電力的安全穩定供應，是電力市場建設的基本要求。（5）節能和環境保護目標。我國發電能源主要依靠煤炭，燃料煤電廠排放的溫室氣體等有害排放物對環境具有較大的影響。因此，電力市場建設中必須考慮環保成本，電力市場設計應有利于節能環保發電技術的優先發展，有利于促進新能源和可再生能源發電，有利于促進節能減排。要實現電力市場建設目標，必須建立起穩定清晰的市場機制和管理框架，以基于長期邊際成本的價格信號引導投資在正確的時間、正確的地點、以正確的技術選擇進入競爭環節；以正確的價格發現、價格傳導和價格響應機制，傳達基于短期邊際成本的價格信號；同時對電網環節實行激勵性管制，通過更大范圍、更大數量的電力交易，促進能源資源的優化配置。