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論文關鍵詞：一國兩制；特別區域自治；制度構架

論文摘要：我國從建國以來走出了一條符合自己國情的中國特色社會主義政治發展道路，其中特別區域自治制度對于中國的統一有著十分重要的理論和實踐意義。本文在介紹特別區域自治制度的含義及歷史淵源的基礎上，著力分析了將特別區域自治制度納入中國特色政治發展道路制度架構的重要性和必要性，詳盡闡明了其意義，并針對我國的現狀提出了研究特別區域自治制度理論的建議。

從1949年建國至今，雖歷經艱辛，但中國走出了一條符合自己國情的中國特色社會主義政治發展道路，這條道路是中國共產黨與中國人民長期奮斗的重大理論和實踐成果，反映了中國的時代特點，順應了世界政治發展的潮流，體現了中國特色社會主義事業的發展要求。尤其是實行改革開放以來，政治體制改革不斷得到深化，民主制度日益進步和發展，相應的關于中國特色社會主義政治發展道路的理論也逐步豐富和完善。在剛剛閉幕的中國共產黨十七大上，中國特色社會主義發展道路被概括為：“堅持馬克思列寧主義思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想和科學發展觀在發展社會主義民主政治中的指導地位，確保中國政治發展方向；堅持實行人民代表大會制、共產黨領導的多黨合作和政治協商制、民族區域自治制，充分發揮中國政治制度的優勢和作用；堅持中國共產黨領導和發揮參政黨作用相結合，形成推動中國特色社會主義政治發展的強大力量；堅持運用選舉民主和協商民主兩種重要的社會主義民主形式，不斷擴大社會各界的有序政治參與；堅持加強社會主義民主法制建設，切實保障人民民主權利的實現。”從以上的概括可以看到，中國特色社會主義政治發展道路的制度架構被定義為“人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度”。不難看出，以這個制度構架來考量我國現實的政治版圖，有一個明顯的空白，就是香港、澳門目前實行的特別行政區自治制度。香港、澳門特別行政區實行的“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，顯然不屬于“民族區域自治和基層群眾自治”的范疇，而是一種典型的特別區域自治制度。

特別區域自治制度在我國已經是現實存在，這是不可否認的事實，而且，從我國的政治發展前景看，未來很可能還會有新的特別自治區出現，特別區域自治制度相應地就有其長期存在的必然性和獨特價值。因此，研究總結符合中國國情的特別區域自治制度，將其納入中國特色政治發展道路的制度架構，具有重要的理論和現實意義。

一、特別區域自治制度的含義及歷史淵源

特別區域自治制度是指一個國家的領土中，由國家最高權力機構授權或承認某一個特別區域享有高度自治權，實行特別的政治、經濟制度，這樣的區域一般被稱為“特別自治區”。特別自治區在當今世界并不算罕見，如印度尼西亞的日惹特別自治區，其政治體制獨立于國家。印度尼西亞是共和制國家，但日惹特別自治區卻變相實行君主制，日惹蘇丹哈孟古·布沃諾十世自1946年繼位以來一直兼任日惹特別自治區行政首長。喀麥隆的巴蒙王國也存在類似情形，喀麥隆是共和制國家，但根據傳統及其同中央政府達成的協議，巴蒙王國實行高度自治，國王管理內部事務。

一個國家的領土內部之所以會出現獨立于中央政權的特別自治區，都有其獨特的歷史或文化上的淵源。位于希臘東北部馬其頓省的阿蘇斯神權共和國是世界上僅存的真正的僧侶政治領地，它有自己的海關、港口、律法和特殊簽證，因為希臘政府承認它是宗教圣地，給予它最大限度的自治權力。

在我國，特別行政區是指在中華人民共和國版圖內，根據本國憲法和法律的規定專門設立的具有特殊的法律地位，實行特別的社會、政治、經濟制度，直轄于中央人民政府的行政區域。目前，我國承認的特別自治區有香港和澳門。依照《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》的規定，香港、澳門特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。這個特別區域自治制度是基于“一國兩制”(Onecountry，Twosystems)偉大的理論構想，在承認香港、澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離之部分的前提下，在這兩個地區不實行我國憲法所規定的社會主義制度和政策，也不是完全實行資本主義制度。以香港為例，香港特別行政區的制度安排不采用“三權分立”制度，也不實行人民代表大會制度，而是從中國政治發展和香港實際情況出發，在體制和組織運作方面適當保留了香港已有制度的某些做法，它兼顧到各個階級、階層的利益，同香港的社會經濟制度相適應，既有利于保證祖國的統一，也利于保持香港的繁榮穩定。這樣的制度設計，從根本上是出于對港澳兩地歷史與現狀的尊重、對港澳同胞政治生活與經濟生活愿望的尊重。

二、將特別區域自治制度納入中國特色政治發展道路制度架構的意義

1、特別區域自治制度現實存在并將長期存在

自回歸大陸，實施“一國兩制”以來，香港連續12年成為全球最自由的經濟體系，2004年躋身世界城市競爭力排名第二。GDP增長率逐年上升，2004年至2006年年均增長7.6％，人均GDP也增至2.72萬元。香港2004、2005、2006年經濟增長率分別為8.6％、7.3％、6.8％。香港、澳門回歸祖國以來的事實證明，特別區域自治制度在兩地的實施是可行的、也是成功的。同志在十七大報告中指出，香港、澳門回歸祖國以來的實踐說明“一國兩制”的構想是完全正確的，具有強大生命力，按照“一國兩制”實現祖國和平統一符合中華民族根本利益。因此，香港、澳門特別行政區的自治模式將會繼續存在，《香港特別行政區基本法》第五條也明確規定“香港特別行政區保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。根據我國《憲法》和特別行政區基本法的規定，至少在我們可以預見的未來，特別區域自治制度的實行將在香港、澳門得以持續，雖然隨著時間的推移，一些具體的制度會被不斷修訂，但兩地作為特別自治區的地位不會改變。

將特別區域自治制度納入中國特色政治發展道路的制度架構，從實踐的角度看，是對香港、澳門回歸前后至今一系列政治探索和實踐的肯定，同時也是對香港、澳門同胞未來政治生活的制度承諾；從理論上看，是對“一國兩制”偉大構想的理論肯定(即承認“一國兩制”是中國政治和法律體制的重大突破)和制度落實，從根本上確認了鄧小平提出的“一國兩制”學說對建設具有中國特色社會主義理論的重大貢獻，是對馬克思主義國家結構制度理論作出的新探索，同時也是對中國特色政治發展道路理論的重大發展。

2、特別區域自治制度是解決臺灣問題的必然選擇

鄧小平的“一國兩制”構想，一開始就是為解決臺灣問題而提出來的。1979年1月，鄧小平訪問美國時首次表示“只要臺灣回歸祖國，我們將尊重那里的現實和現行制度”，1982年1月11日，他在一次談話中說：“臺灣回歸祖國、實現和平統一的‘九條方針’是以名義提出來的，實際上就是‘一個國家，兩種制度’。”這是鄧小平首次提出“一個國家，兩種制度”的概念。隨后他又提出，國家統一后“臺灣可作為特別行政區，享有高度的自治權，并可保留軍隊，中央政府不干預臺灣地方事務”，“臺灣現行社會、經濟制度不變，生活方式不變，同外國的經濟、文化關系不變，私人財產、房屋、土地、企業所有權、合法繼承權和外國投資不受侵犯”等等，凡此已經奠定了“臺灣特別自治區”的基本構架。

國家第三代領導集體針對臺灣問題所面臨的國內外形勢的變化，在全面繼承和深入貫徹“和平統一，一國兩制”基本方針的基礎上，創造性地提出了解決臺灣問題的一系列具有鮮明時代特色的重要論斷和主張。1995年提出發展兩岸關系，推進祖國統一進程的八大主張，進一步肯定了“一國兩制”是解決臺灣問題的可行之路。同志在十七大報告中強調，解決臺灣問題、實現祖國完全統一，是全體中華兒女的共同心愿，我們將遵循“和平統一、一國兩制”的方針發展兩岸關系。

要實現和平統一，必然要部分甚至大部分地承認臺灣地區的政治現狀，盡管臺灣與香港的現實狀況存在許多本質的不同，但特別區域自治仍然應該成為其必然的選擇。當前，“臺獨”分裂勢力加緊進行分裂活動，嚴重危害兩岸關系和平發展，臺海危機漸行漸近。設想即使最終我們不得不通過武力解決“臺獨”，但在收復臺灣以后，特別區域自治制度依然是最好的選擇。臺灣回歸祖國以后，根據我們對臺灣民眾主流政治意愿的了解，完全推行大陸地區的社會主義制度顯然是不太可行的，最可能實行的還是類似香港的特別行政區自治模式。2001年春天，臺灣幾家主流媒體先后在臺灣島內做了民意調查，贊成臺灣實行“一國兩制”的人數急速增加，其中《聯合報》民調顯示，有高達33％的民眾認為“一國兩制”符合雙方人民利益，是臺灣回歸祖國可行的模式。縱觀從建國以來至今中國民主制度的建立和發展歷史，中國民主化進程的演進本身就是以基層自治作為起步的，比如現在搞的鄉村一級的村民自治，即農村基層群眾性自治制度，也稱村民自治制度，就是在中國共產黨領導下，在人民民主專政的社會主義國家政權領導下，按農村居住區組織起來的，由廣大農民群眾管理自身事務的新型基層社會政治制度。嚴格意義上的農村基層群眾性自治組織，產生于十一屆三中全會以后。1998年11月4日，九屆全國人大常委會五次會議通過《村民委員會組織法》。至此，基層群眾自治的制度安排基本確定，并呈現出強大的生命力。如果我們把眼光放開闊一點，那么可以認為臺灣的民主模式就是省級民主自治，如果我們把臺灣的民主實踐當作是中國民主化進程的一部分，保證臺灣地區繼續實行區域民主自治，也就對中國特色政治發展道路的一種探索和完善。

3、特別區域自治制度為中國未來政治制度演進預留空間

可以想見，在今后數十年中，隨著中華民族的和平崛起和世界政治格局的變化，中國未來民主政治制度的演進或許會有某些變數，比如由單一制國家向聯邦制國家轉變的可能性，因為“一國兩制”作為一種政治籌劃和制度設計，已經將中國自秦漢以來一向實行的單一制國家結構形式和世界上一些國家實行的復合制國家結構形式適度地結合了起來，從特別行政區實行高度自治來說，“一國兩制”又不完全等同于單一制國家，而是具有聯邦制的特點，在某些方面甚至超過了聯邦制；或者中華民族大家庭進一步擴大的可能性等等。如果確認特別區域自治制度為我國重要的政治制度，將其納入中國特色政治發展道路的制度構架，可以為國家未來的政治發展預留制度空間，使我們的政治制度構架能適應更多的可能性。

基于這樣的認識，筆者認為，把特別區域自治制度納入中國特色政治發展道路的制度架構，不僅具有現實的必要性，而且從未來著眼將大大提高中國特色政治發展道路的包容力，拓寬國家未來發展空間，擴大中華民族統一陣營，形成開放包容的政治制度格局。

三、關于特別區域自治制度理論研究的建議

特別區域自治制度的穩定和發展需要先進的理論作指導，目前我國關于特別區域自治制度還缺乏系統的理論研究，進行這方面的研究需要對現有經驗進行總結，吸納國際上其他國家的實踐與理論成果，形成中國特色特別區域自治制度的理論體系。其重點在以下三個方面。

1、特別區域自治制度的法理解釋

特別區域自治制度實施的基礎是其法理的合理性和科學性，其中關鍵是《憲法》的認可。《憲法》作為一國的根本大法，理應涵蓋一切子法，包括《特別行政區基本法》；同時，《憲法》作為一國的最高法，具有至高無上的權威，任何法律都不能違背《憲法》的基本精神，與《憲法》相抵觸。我國《憲法》第三十一條規定：“國家在必要時設立特別行政區，在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”，這就為特別區域自治制度提供了基本法律依據。但是，《憲法》中其它一些條款，如《憲法》序言中居于重要位置的“四個堅持”、以及隨后章節中地方各級人民代表大會、社會主義公有制、計劃生育政策等一些內容，并未適用于香港和澳門，與《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》中的對應內容也存在抵觸。因此，從長遠來看，如果承認特別區域自治制度將長期存在，可能需要修改《憲法》以利基本法立足，否則《憲法》的權威性將受到質疑，各自特別行政區基本法也難以長久立足。

修改《憲法》的目的及基本要義是為特別自治區謀求一種公平的、合法的存在方式。理論上，“一國兩制”是由兩個基本概念組成的，它們的關系不是簡單的并列，而是有主有次。“一國”是兩制的前提，“一國”也是兩制的基礎。沒有對“一國”的認同，“兩制”的實行就無從談起；從現實格局來看，香港、澳門的自治模式卻是“兩制”實而“一國”虛，港澳地區對于中央的權利和義務是不均衡的。如果實行“一國兩制”導致不同區域的國民待遇相差懸殊，則是人為制造了一個特權區域，更嚴重的是以法律的形式將這種分野合法化、永久化、固定化，違背了最起碼的憲法原則，侵犯了大陸公民的憲法權利，這樣做從長期來看所能解決的問題也許還沒有帶來的問題多，為此，需要探索中央與特別自治區的規范化分權：要維護中央權威，克服地方制度差異性引發的消極后采，處理好地方制度多樣性與國家整合的關系：要科學合理地劃分中央與地方的權限，克服中央權力或地方權力過重的現象；要建立和完善有關制度和相應機制，使中央與地方關系走上法制化、規范化的軌道，形成合理、公平的多邊游戲規則，并將其上升到普適性的憲法意義。

2、特別區域自治的行政體制

在國家層面上，特別區域自治制度涉及國家結構制度的問題。現代國家的國家結構制度主要有單一制和聯邦制兩大類。單一制是指國家由若干個不具有獨立性的行政單位或自治單位組成，各組成單位都是國家不可分割的一部分的國家結構制度。我國《憲法》明確規定，中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。這一規定表明我國是多民族的單一制國家，這一選擇取決于歷史和民族的因素，我國自秦始皇以來一直都是統一的中央集權制國家，雖也曾有過分裂割據的狀況，但持續的時間相對比較短暫，國家統一的局面一直居于主導地位。但目前我國的單一制從總體上看，是具有中國特色的單一制國家結構制度，這就是在歷史發展過程中，形成了帶有復合因素的單一制，這種國家結構制度獨具特色，它以中央與地方關系的三種實踐模式為內容：中央與普通地方行政區關系模式、中央與民族自治地方關系模式以及中央與特別行政區關系模式。雖然形成了獨具特色的帶有復合因素的單一制國家結構制度，但這樣的國家結構制度對特別區域自治制度的兼容仍然相對較為困難，因為中國特別行政區制度既有別于國內其他地方政治制度，又不同于國外分權單一制和聯邦制的地方政治制度，它的區域既具備了地方區域的地位又享有聯邦制成員國某些權力，在一定程度上體現了聯邦制特征。聯邦制是指國家由兩個或兩個以上具有某種獨立性的成員單位(邦、州、共和國等)組成的聯盟國家或國家聯盟的國家結構制度，在聯邦制下除了有聯邦的憲法外，各成員國還有自己的憲法，除設有聯邦立法機關、政府和司法系統外，各成員國還有自己的立法機關、政府和司法系統；公民既有聯邦的國籍，又有成員國的國籍。如果想要維持香港、澳門、臺灣長期的自治地位，中國將傾向于轉變成為一個聯邦制國家，如果這樣也許就有必要借鑒一些聯邦制國家的政治實踐成果，比如大陸地區另立基本法，與香港、澳門、臺灣基本法平行，使之都兼容于國家憲法，那也就向聯邦制邁進了一步。

在區域層面上，特別區域自治制度涉及國家權力分配的問題。目前香港、澳門特別行政區享有高度的自治權，除國防、外交以及其他根據各自特別行政區基本法應當由中央人民政府處理的行政事務外，特別行政區有獨立的行政管理權、立法權、司法權和終審權、自行處理有關對外事務的權力。高度自治是“一國兩制”方針的最重要體現。“一國兩制”模式與聯邦制模式都是自治的形式，但顯然特別行政區享有的自治程度要大大高于聯邦制國家成員國所享有的。這種模式為人所詬病之處在于，中央政府由于權力分配的因素導致在政策上對特別行政區過于傾斜，例如：按照“一國兩制”的設計和《香港特別行政區基本法》的規定，中央政府對直轄的香港特區保持繁榮穩定負有重大責任；又如：2003年內地與香港簽署了《內地與香港關于更緊密經貿關系的安排》(CEPA)，此后又先后簽署三個補充協議。“據統計，CEPA已為香港創造出超過2.9萬個新職位，新增54億港元服務收益和55億港元資本投資額”等等。香港澳門盡享大陸市場和資源之利，也從中央獲取了國防、外交等公共服務，卻不對國家財政有所貢獻，更無需向大陸開放市場特別是勞動力市場，未免有些失之公平。這樣的分權格局在設計之初旨在繼續保持回歸后港澳的繁榮與穩定，“維持現狀”的意味十分濃厚，其實質是維持殖民地時期的基本利益格局不變，顯然乃是權宜之計，難以長期適用，更不可能作為一種普適性的模式加以推廣。因此，今后香港、澳門特別行政區與中央的權利義務關系，以及未來新的特別自治區的分權模式，都需要在實踐中不斷探索和演進。

3、特別區域自治的民主模式

在我國，包括民族自治區域在內，普遍實行的民主模式是人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國人民當家作主、參與管理國家事務和社會事務的根本政治制度。我國主要通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會實現當家作主的政治權利，相關的制度經過建國50余年的實踐已經基本完整和成熟，也得到我國廣大人民包括民族地區人民的認可。不過，這種民主模式是基于中國共產黨的領導和社會主義制度，難以適用于大陸以外的其他地區。香港、澳門特別行政區目前的民主模式主要體現在立法會制度和選舉團制度，具有非常強烈的區域個性色彩，而且以香港為例，其作為一個高度商業化的社會，不同團體間的訴求和利益不斷分化，使立法會制度和選舉團制度在各相關利益方的博弈下正處在不斷的修訂中，遠遠沒有成熟和完善，同樣也很難作為制度標準加以推行。比如，香港首屆行政長官由400名選舉團成員選出，其中香港地區全國人大代表和政協委員近200人；在第二屆特首選舉中，選舉團擴大到800名，其中工商、金融界200人，專業界200人，勞工、社會服務、宗教等界200人，立法會議員、區域性組織代表、香港地區全國人大代表和政協委員的代表200人；在第三屆特首選舉中，選舉委員會由800人組成，成員必須為香港永久性居民，負責選出行政長官。他們分別來自38個界別分組，代表不同行業、專業、勞工、社會服務團體及區域組織。800人的選舉委員會由以下3個部分組成：664名委員由35個界別分組選舉產生，40名委員由宗教界界別分組提名產生，96名當然委員(香港地區全國人民代表大會代表及立法會議員)。選舉團構成的變化體現了香港主要利益團體的博弈，也說明香港的民主制度尤其是選舉制度還在磨合和演進中，事實上《香港特別行政區基本法》第四十五條也承諾，行政長官的產生辦法應“最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產生的目標”。也許，我們最終都找不到一種能夠為所有特別自治區都適用的民主模式，香港、澳門、臺灣以及將來其他可能的特別自治區將各自實行最適合自己的民主模式，構成未來中國多姿多彩、生機勃勃的政治生態景象。

從“一國兩制”理論的提出到特別行政區域自治制度的實踐所經歷的時間放到歷史的長河中是極為短暫的。盡管從目前來看特別行政區域自治制度還存在著這樣那樣問題，但這一制度的實施所表現出來的中國共產黨的政治智慧和寬容，所帶來的一系列耀眼的成就是毋庸質疑的，它不僅成功地解決了香港和澳門的回歸問題，也給世界其他國家解決諸如此類的問題提供了一個極佳的范式。如果隨著香港和澳門特別區域自治制度不斷發展，無論從理論還是實踐上都能得到進一步地修正和演進，那么我們就有必要將特別行政區域自治制度納入中國政治發展道路制度構架，如果這樣特別行政自治區域制度也將會因此具有長久的生命力。