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關鍵詞:法官任用機制；干部理念；司法理念

內容提要:當下，兩種理念在演進、發展中微妙互動著，呈現出既各行其道又競爭互動的格局，使中國形成了一種任用標準國際化與任用程序本土化的獨特的、二律背反的法官任用模式。對此，也許一種現代式的專業化與政治化兼顧且協調化的中國式理念與機制值得追尋，當然，其具體內容當有待通過實踐來探索。

挑選與任命法官無疑是現代國家司法政治中最引人關注的事件之一，過程時常精彩激烈乃至戲劇化。對正在持續司法改革的中國來說，法官任用機制無疑尤為值得關注。對此，本文擬從任用理念角度展開分析。筆者認為，透過現象看本質，可以發現中國法官任用機制實際上為兩大因素—黨政干部選拔理念和司法職業遴選理念所型塑著。中國法官任用制度的構建與運作一直處于兩種理念的雙重作用與綜合影響下。對此，筆者擬通過以下分析闡述。

一、任用理念的源起

（一）黨政干部選撥理念的源起

“黨政干部選拔理念”（以下簡稱“干部理念”），是指根據“黨管干部”的原則，在黨組織（以下簡稱“組織”）的統一領導下，采用統一的標準和程序選任各類干部，并根據黨的需要統一分配至各崗位的人事任用觀念。[1]在我國，“黨管干部”的原則是逐漸形成的。中共成立初期，側重于領導制度的建設，干部管理體制的建設只是初步的。后來，為適應對敵斗爭需要，中共中央決定統一管理干部，[2]“黨管干部”的原則開始形成與制度化。在戰爭年代，黨統一管理干部的體制避免了干部使用的分散狀態和本位主義，使黨能夠統一調配力量，“加強有決定意義的戰線和部門”{1}。

1949年后，共產黨全面掌握國家政權，黨員廣泛任職于各級國家機構，“黨管干部”原則自然推及“政的干部”，“干部理念”亦當然成為國家機關人事工作的基本政策。1953年11月，中共中央下發了《關于加強干部管理工作的決定》，把干部劃分為：軍隊、文教、計劃和工業、財政和貿易、交通和運輸、農林和水利、派、政法、黨群等九大類{3}除軍隊干部外，其余各類干部都采用了統一的選任方式。在執政黨看來，各類干部作為政策的執行者，只是分工不同。官方話語中，國家機構里只有“干部”，“黨政干部”成了國家公職人員標準而統一的稱謂。

在1949-1979年間，法官都采用行政干部的選任方式進行任用，官方未作區別。由于在基本理念上把法院視為與軍、警一樣的專政“刀把子”，司法機關用人選人上重視“紅”而輕視“專”，大批具有良好法律功底的“舊法人員”被清洗，一大批政治素質過硬的干部取而代之{4}。相應，法院不成其為純粹專業機構，而作為執行黨的路線、方針、政策的辦事機構，法官角色等同于其他黨政干部。法院里沒了“法官”，只有“審判員”從事審判工作的“干部”。

（二）司法職業遴選理念的源起

所謂“司法職業遴選理念”（以下簡稱“司法理念”），是指明確認知法官是“以行使國家審判權為專門職業，并具備獨特的職業意識、職業技能和職業地位”的專門性群體，并且由此出發選拔專業人士充實法官隊伍的理念{8}。中國古代基層政權歷來實行行政與司法合一的制度，行政吞并司法，司法理念是不折不扣的舶來品。按照司法特性來選拔法官的理念，在清末法制改革時首次提及，清王朝在頒布中國歷史上首部《法院編制法》時提到“至考用法官，尤關重要”。

1979年改革開放之后，中國的政治、經濟、社會形勢都發生大變化。

首先，中國社會的治理模式告別革命，走向常態化。先是常規的行政治理方式，后是在1990年代后期興起的政治治理方式逐漸發揮重要作用。行政尤其是政治的治理方式要求區分國家活動的不同方式，尤其要求型塑一種適當分離的司法與政治關系模式。相應，相對獨立化、專業化的司法機構開始出現。1978年12月召開的十一屆三中全會上，中共中央針對民主與法制問題指出：“檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相”[7];1987年《中國共產黨第十三次全國代表大會報告》中指出要實行黨政分開，要“劃組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關、群眾團體、企事業單位和其他各種社會組織之間的關系，做到各司其職，并且逐步走向制度化”。

與此同時，黨和最高司法機關均對司法隊伍職業化提出了新要求。1979年6月，時任最高法院院長江華在第五屆全國人民代表大會第二次會議上所作的《最高人民法院工作報告》即提出，“要選派善于學習、思想解放、實事求是、敢于堅持真理、修正錯誤、富于斗爭精神的優秀干部到人民法院的領導崗位上來，配備政治思想較強、司法業務能力較高的干部擔任審判工作。

其次，隨著中國的政治、社會、經濟生活步入常態，各類民事、經濟糾紛大量涌現，[16]除了糾紛數量大幅上升外，糾紛類型也日益復雜，為了應對糾紛形態的復雜化，法院系統于1979年下半年起開始逐步建立專門的經濟審判組織。截至1983年底，最高人民法院、各高級人民法院、中級人民法院（除個別邊遠地區外）和87％的基層法院都已建立了經濟審判庭。[17]而隨著我國海上運輸事業和對外經濟貿易的迅速發展，海事案件和海商案件日益增多，為了應對這一情況，最高人民法院根據1984年11月第六屆全國人大常委會第八次會議的決定，最高人民法院決定在廣州、上海、青島、天津、大連5個沿海港口城市分別設立海事法院，審理國內與涉外的第一審海事案件和海商案件。

二、兩種理念主導下的法官任用

在當下中國，法官任用的干部理念與司法理念在演進、發展中微妙互動著，時間、空間和情境的變化都影響和制約著兩種理念的互動模式，致使其出現既各行其道又競爭互動的格局，并深刻影響到任用機制。[21]

首先，二者各行其道，在任用對象、任用標準或任用環節上各有其適用場域。

在任用對象方面，任用業務型普通法官（即一線辦案、不擔任行政職務的法官）時，司法理念已經逐步占據了主導地位，這鮮明體現在普通法官的司法職業準入機制的建立和完善上，尤其是對學歷和資格考試的要求不斷提升。如審判長選任，則更是以學歷高低、考試成績、能力優劣為基本選拔標準。

然而，在具有領導職務的法官任用方面，干部理念依然發揮其支配性作用。尤其是一院之長的任命，雖然法律上已對初任法官資格設定了較高標準，但院長、副院長任職時依然不要求其必須通過司法資格考試，甚至對其是否應具備法律專業知識都不作明確規定。究其原因，在于領導職位的法官的任用思路仍主要依據干部理念來實施，而不看重司法職業的需要。

在任用標準方面，兩種理念也各有其適用場域。司法理念標準表現為專業性要求，干部理念則往往表現為政治性要求。如，欲進入司法機關從事司法工作者必須經歷“雙重考驗”—既需要通過司法考試，而且還需要通過公務員考試，甚至要先當上公務員才能當上法官。這與法治發達國家通常把司法職業資格考試與文官資格考試合二為一的慣例迥異。

在任用環節上，兩者也有各自的場域。普通法官的實質性任用環節基本上在法院內部，但進入法院則常實行逢進必考的做法，由省級人民法院與省人事組織部門組織實施。領導型法官的關鍵性任用環節通常是法院之外的組織決策環節。作為一把手的院長，如中、高級人民法院院長，由于在黨內職位和級別較高，實質性的任用權力掌握在上級組織手中。至于副院長則還常由同級組織定奪。

其次，二者常常競爭互動。司法理念與干部理念在型塑法官任用制度的過程中，互相作用、互相影響，呈現出相異與相混的博弈樣態。在相混方面，突出表現為：現有助審員任用的準入機制所要求的教育背景、學歷知識、考試資格和實踐經驗等基本上都體現域外法治先進國家法官任用模式，但干部理念并未從助審員任用機制上完全隱退。由于法官被歸入整齊劃一的公務員管理序列，而我國各部門的公務員都有行政編制的限定，因此要當上助審員必須首先能分配到行政編制內的名額，取得公務員身份；而那些以事業編制身份招聘到法院的人員，即使滿足了職業準入的要素，但只要進入不了行政編制，拿不到公務員身份，還是當不上法官。兩種理念的影響在助審員任命的條件和程序中均有體現。

在相異方面，微觀運作中兩種理念往往相互沖突，也有妥協。如基層人民法院副院長的任用，由于在干部管理權限上地方組織及其組織部門是主管方，可能出現地方組織依據干部理念，根據自己的需要而提名政工干部到人民法院任職，但遭到作為協管方的中級人民法院以不符合法官法要求而反對的情形。過往，如果地方組織堅持其意見不退讓，甚至搞“先斬后奏”、“木已成舟”，中級人民法院也奈何不得。由于任用權限歸于地方上的權力結構，兩種理念之間的博弈多半以干部理念的勝出而告終。

最后，二者的關系模式一直處于演進發展之中。這主要表現在兩點。一是從整體上看，隨著時代的發展，干部理念對法官任用的影響力已經下降。法官任用標準不再是一元化的政治忠誠或領導有方，而是轉向多元化的考量與策略，人選的司法職業素質被更多地納入了評估范疇—由組織直接選用的法院院長中，“三無干部”[25]比例大大降低可資證明。而司法理念這個因素在法官任用過程中則從過去無足輕重甚至可以忽略不計的弱勢話語地位逐漸上升到強勢話語地位，以司法職業特性來統領任用之理念在很多環節上都獲得正當性支持與合法性認可—地市級組織在基層法院院長任用問題上對中級人民法院黨組的賦權即是明證。

具體而言，司法理念在法官任用標準和任用程序上均有越來越多的體現。在標準方面，無論文本上還是行動中，皆越來越強調知識專業化和人員職業性；法官準入資格逐漸具有了一種普適性意義，任職標準開始獨立于一般公務員；大多數法官（主要是普通型法官）任用時，職業化因素已經占據主導地位或成為主要標準之一，司法理念的制度化使得法院終于可以理直氣壯地將不適格人員拒之門外。

在任用程序方面，傳統的政治性任用色彩被淡化，組織部門在決定法院領導干部人選時，開始更注意聽取來自司法機關和專業人士的意見；出現了有中國特色的淡化政治色彩的任用方式，表現為司法機關自身決策權的增加，如外部組織部門對于中層干部以下的法官職位任用進行放權，基本不再實質性過問，而僅是備案與形式審批而已。

三、二律背反：法官任用的中國圖景及其可能方向

在筆者看來，兩種理念作用下的當代中國法官任用制度呈現出非常鮮明的中國圖景：任用標準國際化與任用程序本土化這一獨特、二律背反的模式。具體說來，表現在以下方面：

在任用標準上，雖然呈現混合性，既有西式標準，也有中式特點；既有傳統色彩，也有現代觀念。但整體上就絕大多數辦案法官的任用而言，專業標準起著第一位的作用。如2002年開始實施的“三合一”司法考試，便典型地借鑒了國外司法職業募選機制，尤其在形式上幾乎就是日本司法考試制度的翻版。又如在實務中，雖然無論是哪一級別的法官任職，“政（治）評價”是必不可少的一道工作程序（初進法院更必搞“政審”）。

由此，我們不難發現由中國法官任用的中國圖景甚至可以說中國問題：一個二律背反式的悖論—在當下我們在努力讓法官更加專業化、職業化從而實現向國際通行做法靠攏時，卻選擇了一條非國際化的、離國際通行做法更遠的本土化方法與進路—－內容與形式之間出現了背離。個中原因，耐人尋味。