導(dǎo)語(yǔ)：區(qū)域組織的法律保障探索一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：周葉中張彪工作單位：武漢大學(xué)法學(xué)院

一國(guó)在發(fā)展過(guò)程中不可避免地會(huì)面臨包括區(qū)域發(fā)展不均衡、區(qū)域沖突等在內(nèi)的各種區(qū)域問(wèn)題。由于區(qū)域問(wèn)題涉及范圍廣泛，只有依靠區(qū)域間彼此協(xié)作才能加以解決。就區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制而言，存在著“私法模式”和“公法模式”兩種不同的選擇，前者以個(gè)人、企業(yè)[1]為區(qū)域關(guān)系主體，而后者的區(qū)域關(guān)系主體是政府。具體到區(qū)域發(fā)展的實(shí)踐領(lǐng)域，公法模式下的區(qū)域協(xié)調(diào)在效率上明顯優(yōu)于私法模式下的區(qū)域協(xié)調(diào)，因此也成為大多數(shù)國(guó)家解決區(qū)域問(wèn)題的首要選擇。

一、我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)組織的發(fā)展歷程

早在20世紀(jì)50年代，我國(guó)就已經(jīng)提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思想。在《論十大關(guān)系》中曾明確指出要協(xié)調(diào)沿海工業(yè)和內(nèi)地工業(yè)之間的關(guān)系，平衡全國(guó)工業(yè)布局。但直至改革開(kāi)放之后，國(guó)家才開(kāi)始在政策和制度安排上鼓勵(lì)區(qū)域聯(lián)合與協(xié)作，區(qū)域協(xié)調(diào)組織也由此發(fā)端，并經(jīng)歷了從無(wú)到有、由盛至衰轉(zhuǎn)而復(fù)興的發(fā)展過(guò)程。（一）區(qū)域協(xié)調(diào)組織起步階段（1979~1984年）改革開(kāi)放之初，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，地方發(fā)展積極性不高，企業(yè)發(fā)展活力有限。為打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所導(dǎo)致的地方割裂，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有學(xué)者提出了建立區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制的主張，并得到中央的認(rèn)可。1979年，中共中央提出“揚(yáng)長(zhǎng)避短、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、堅(jiān)持自愿、組織聯(lián)合”的區(qū)域聯(lián)合與協(xié)作十六字原促進(jìn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)組織健康發(fā)展的法律保障機(jī)制研究周葉中張彪摘要：區(qū)域協(xié)調(diào)組織是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要組織制度。自20世紀(jì)70年代到本世紀(jì)初，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)組織經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、由盛至衰轉(zhuǎn)而復(fù)興的發(fā)展過(guò)程。探究我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)組織發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，缺乏法律基礎(chǔ)、區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制不完善、政府權(quán)力約束不足是制約區(qū)域協(xié)調(diào)組織發(fā)展的關(guān)鍵所在。當(dāng)前我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)日益艱巨，迫切需要重建區(qū)域協(xié)調(diào)組織以協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。新形勢(shì)下區(qū)域協(xié)調(diào)組織應(yīng)當(dāng)以“地方政府合作關(guān)系法”作為建設(shè)的法律基礎(chǔ)，完善區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，并通過(guò)“地方政府合作關(guān)系法”規(guī)范橫向政府關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域發(fā)展過(guò)程中政府權(quán)力的有效約束。關(guān)鍵詞：區(qū)域發(fā)展區(qū)域協(xié)調(diào)組織法律保障中圖分類號(hào)：D921文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-0730（2012）04-0039-0839則方針，要求各地方政府加強(qiáng)彼此互動(dòng)，在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間進(jìn)行余缺物資的調(diào)劑和技術(shù)、資金協(xié)作。這十六字原則方針也成為區(qū)域合作步入制度化軌道的標(biāo)志。1980年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的暫行規(guī)定》，要求在經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用之下，加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)系，“打破地區(qū)封鎖、部門(mén)分割”，“走聯(lián)合之路，組織各種形式的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體”[2]。1981年，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古五省市（區(qū)）成立了我國(guó)第一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織———“華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)”?！叭A北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)”的成立，標(biāo)志著我國(guó)區(qū)域合作組織由國(guó)家政策層面正式進(jìn)入具體操作層面。在隨后的三年時(shí)間里，“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)（1983年）”、“東北經(jīng)濟(jì)區(qū)（1983年）”、“五省區(qū)六方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)（1984年）”等區(qū)域協(xié)調(diào)組織相繼成立，區(qū)域協(xié)調(diào)組織建設(shè)逐步興起。（二）區(qū)域協(xié)調(diào)組織全面發(fā)展階段（1984~1992年）1984年10月20日，中共中央十二屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中指出，要“按照揚(yáng)長(zhǎng)避短、形式多樣、互利互惠、共同發(fā)展的原則，大力促進(jìn)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)資金、設(shè)備、技術(shù)和人才的合理交流，發(fā)展各種經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，聯(lián)合舉辦各種經(jīng)濟(jì)事業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和地區(qū)布局的合理化”[3]。1986年，為鞏固區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)有成果，進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域合作，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問(wèn)題的規(guī)定》，對(duì)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的原則、目標(biāo)和管理方式、征稅辦法、協(xié)作領(lǐng)域、權(quán)責(zé)界限等作出更加明確的規(guī)定。1991年頒布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》中指出，要“繼續(xù)完善和發(fā)展區(qū)域合作，以省、區(qū)、市為基礎(chǔ)，以跨省、區(qū)、市的橫向聯(lián)合為補(bǔ)充，發(fā)展各具特色、分工合理的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)……鞏固、完善和發(fā)展區(qū)域合作組織和各種經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)”[4]。在現(xiàn)實(shí)發(fā)展的強(qiáng)烈需求和中央政策的大力支持之下，這一時(shí)期的區(qū)域合作逐步進(jìn)入高速發(fā)展階段，多領(lǐng)域、多層次、多形式的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制不斷涌現(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在這一期間，全國(guó)共成立各類區(qū)域協(xié)調(diào)組織100余個(gè)（參見(jiàn)表1）。這些區(qū)域協(xié)調(diào)組織，在合作層次上既包括“?。▍^(qū)）際間的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”、“省（區(qū)）毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”，也包括“?。▍^(qū)）內(nèi)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”、“城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)”；在結(jié)構(gòu)模式上既有緊密型組織體、也有半緊密型組織體和松散型組織體；在組織形式上涵蓋了包括“經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”、“經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作聯(lián)席會(huì)”、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)絡(luò)會(huì)”、“經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)”、“經(jīng)濟(jì)互促會(huì)”、“經(jīng)濟(jì)聯(lián)合懇談會(huì)”、“市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)”、“專員聯(lián)席會(huì)”、“經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”等在內(nèi)的多種形式。（三）區(qū)域協(xié)調(diào)組織衰落階段（1992~2003年）大量區(qū)域協(xié)調(diào)組織的出現(xiàn)，對(duì)打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下的區(qū)域割裂、促進(jìn)區(qū)域合作起到了巨大的作用，但卻并未從根本上解決我國(guó)區(qū)域發(fā)展中的區(qū)域沖突問(wèn)題?！皬?0年代初的盲目引進(jìn)與重復(fù)布局到80年代中期的地區(qū)原料大戰(zhàn)再發(fā)展到80年代末的地區(qū)市場(chǎng)封鎖，區(qū)域沖突不斷升級(jí)”[6]，一邊是區(qū)域合作組織蓬勃發(fā)展，一邊是區(qū)域沖突不斷加劇，區(qū)域發(fā)展冰火兩重天。1985年3月，湖北、湖南共同加入“中南五省區(qū)二市經(jīng)濟(jì)協(xié)作聯(lián)席會(huì)”，但湖南煙草仍然不能進(jìn)入湖北市場(chǎng)；1985年12月，上海與武漢共同加入“長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”，期望能夠“互惠互利、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互相支持、共謀發(fā)展”，但卻依然不能阻止雙方“汽車大戰(zhàn)”的發(fā)40生。面對(duì)日益加劇的區(qū)域沖突，國(guó)務(wù)院不得不于1990年底出臺(tái)《關(guān)于打破地區(qū)間市場(chǎng)封鎖進(jìn)一步搞活商品流通的通知》，要求各地區(qū)、各部門(mén)“自覺(jué)制止和糾正地區(qū)封鎖的錯(cuò)誤做法……積極促進(jìn)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)協(xié)作，加強(qiáng)橫向聯(lián)系，進(jìn)一步搞活商品流通”[7]。即使是這樣，各地區(qū)仍然廣筑關(guān)卡，實(shí)施曠日持久的市場(chǎng)封鎖，[8]區(qū)域協(xié)調(diào)組織的應(yīng)有作用得不到發(fā)揮。經(jīng)過(guò)一輪又一輪的區(qū)域沖突大戰(zhàn)，區(qū)域協(xié)調(diào)組織的作用逐漸被消解。根據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，截止到2003年，“20世紀(jì)80年代建立的（區(qū)域協(xié)調(diào)）組織處于停滯狀態(tài)或基本消亡”[9]。大多數(shù)區(qū)域合作組織的組織制度建設(shè)仍處于松散型、低層次上，區(qū)域協(xié)調(diào)組織逐步走向衰落。（四）區(qū)域協(xié)調(diào)組織復(fù)興階段（2003年至今）2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，并要求盡快“形成促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制”，區(qū)域協(xié)調(diào)組織由此進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。此時(shí)期，我國(guó)各地方政府之間再次展開(kāi)了廣泛的聯(lián)系與合作，合作的主體范圍日益擴(kuò)大，形成了包括“武漢城市圈”、“長(zhǎng)株潭城市群”、“泛珠三角9+2經(jīng)濟(jì)圈”、“長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈”、“京津冀都市經(jīng)濟(jì)圈”等在內(nèi)的多種區(qū)域聯(lián)合。合作的組織模式也不斷創(chuàng)新，“行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”、“行政首長(zhǎng)論壇”、“行政協(xié)議”等協(xié)調(diào)組織相繼成立。同時(shí)，合作內(nèi)容不斷深入，已經(jīng)涉及交通運(yùn)輸、電力供應(yīng)、農(nóng)業(yè)合作、旅游合作、環(huán)境保護(hù)、教育交流、食品藥品監(jiān)管等多方面、深層次的內(nèi)容。值得關(guān)注的是，雖然當(dāng)前我國(guó)的區(qū)域合作在廣度與深度上不斷取得進(jìn)展，但其實(shí)際效果卻令人堪憂。僅就各區(qū)域合作體簽訂的行政協(xié)議而言，根據(jù)相關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“幾乎所有區(qū)域性行政協(xié)議都或多或少存在履行問(wèn)題”[10]。區(qū)域協(xié)調(diào)組織的協(xié)調(diào)作用仍然沒(méi)有充分發(fā)揮。在新的發(fā)展時(shí)期，如何才能確保區(qū)域協(xié)調(diào)組織真正發(fā)揮作用？如何才能防止區(qū)域協(xié)調(diào)組織再次陷入衰落的境地？要解決這一問(wèn)題，必須首先對(duì)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)組織為何會(huì)“由盛至衰”進(jìn)行深刻反思，以探明背后所隱藏的真正原因。

二、制約我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)組織發(fā)展的因素

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深入，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距日趨擴(kuò)大，各種區(qū)域問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成了一定的不利影響。為此，2003年召開(kāi)的黨的十六屆三中全會(huì)提出要“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”，“形成促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制”。為落實(shí)黨的發(fā)展戰(zhàn)略，回應(yīng)區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，區(qū)域協(xié)調(diào)組織建設(shè)被重新提起。新的時(shí)期，重建區(qū)域協(xié)調(diào)組織，就不能回避20世紀(jì)80年代那些區(qū)域協(xié)調(diào)組織發(fā)展中存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，先前區(qū)域協(xié)調(diào)組織所面臨的發(fā)展障礙主要表現(xiàn)在以下方面。（一）法律因素———區(qū)域協(xié)調(diào)組織的設(shè)立運(yùn)行缺乏法律基礎(chǔ)世界上大部分國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中都會(huì)面臨一定的區(qū)域問(wèn)題，從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)組織是解決區(qū)域問(wèn)題較為行之有效的制度手段。我國(guó)在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展過(guò)程中，也采取了與國(guó)外相類似的區(qū)域協(xié)調(diào)組織模式。但與國(guó)外經(jīng)驗(yàn)不同的是，我國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)組織是國(guó)家政策的產(chǎn)物，而國(guó)外區(qū)域協(xié)調(diào)組織多是立法的產(chǎn)物。以美國(guó)的“田納西河流域管理局”為例。20世紀(jì)30年代前，美國(guó)的田納西河流域是全美最為貧窮落后的地區(qū)之一，由于該流域覆蓋范圍極其廣泛，[11]綜合開(kāi)發(fā)難度極大。為解決田納西河流域地區(qū)的落后問(wèn)題，美國(guó)國(guó)會(huì)于1933年通過(guò)了《田納西河流域管理局法（TennesseeValleyAuthorityAct）》，并依據(jù)該法設(shè)立“田納西河流域管理局（TennesseeValleyAuthority）”，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、管理田納西河流域地區(qū)綜合開(kāi)發(fā)事宜，以推動(dòng)該地區(qū)發(fā)展?！短锛{西河流域管理局法》對(duì)“田納西41河流域管理局”的法律地位、設(shè)立目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、決策方式都作出了明確規(guī)定，以確?！疤锛{西河流域管理局”能夠穩(wěn)定運(yùn)行，充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用。時(shí)至今日，“田納西河流域管理局”已經(jīng)成為“美國(guó)最具力量的公共公司”[12]，并且使田納西河流域的人均收入從不足全美平均水平的一半，發(fā)展到接近全國(guó)平均水平?！短锛{西河流域管理局法》及依據(jù)該法所設(shè)立的“田納西河流域管理局”也成為區(qū)域協(xié)調(diào)組織設(shè)立和運(yùn)行的典范。反觀我國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，其在設(shè)立、運(yùn)行等各個(gè)環(huán)節(jié)均以國(guó)家政策為依據(jù)，政策對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)組織的發(fā)展有著決定性的影響。改革開(kāi)放之前，中央政府是唯一的利益主體，地區(qū)之間的橫向經(jīng)濟(jì)交流必須依賴國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)指令。在此情況之下，以地方政府為主體的區(qū)域協(xié)調(diào)組織不可能產(chǎn)生。改革開(kāi)放之后，我國(guó)財(cái)政管理體制由“統(tǒng)收統(tǒng)支（1950~1979年）”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺衷畛燥垼?980~1993年）”，再轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺侄愔疲?994年）”，地方政府被允許享有一定比例的財(cái)政收益。財(cái)政管理體制改革實(shí)際上承認(rèn)了地方政府的利益主體地位，為獲得更大的財(cái)政收益，地方政府積極發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律作用的逐漸顯現(xiàn)，地方政府開(kāi)始尋求跨區(qū)合作。至此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已不再是中央政府專屬事項(xiàng)，地方政府也對(duì)區(qū)域發(fā)展提出了自己的利益訴求。為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)需要，中央政府先后出臺(tái)《關(guān)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的暫行規(guī)定（1980年）》、《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問(wèn)題的規(guī)定（1986年）》等一系列區(qū)域合作政策，推動(dòng)地方政府進(jìn)行跨區(qū)合作，區(qū)域合作開(kāi)始步入制度化發(fā)展階段，各種形式的區(qū)域協(xié)調(diào)組織大范圍涌現(xiàn)。中央政策成為區(qū)域協(xié)調(diào)組織發(fā)展最為重要的推動(dòng)力量。在當(dāng)時(shí)的客觀條件下，中央政府以政策推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)組織建設(shè)具有當(dāng)然的合理性。但是中央政策無(wú)法明確區(qū)域協(xié)調(diào)組織的法律屬性，使得區(qū)域協(xié)調(diào)組織的法律地位、職權(quán)范圍和運(yùn)行機(jī)制等均處于不確定狀態(tài)。在區(qū)域發(fā)展的初期，區(qū)域關(guān)系較為簡(jiǎn)單，區(qū)域協(xié)調(diào)組織的這種缺陷尚不明顯。但隨著區(qū)域發(fā)展的逐漸深入，一些深層次的區(qū)域利益矛盾逐漸顯現(xiàn)，區(qū)域關(guān)系日趨復(fù)雜，自身法律屬性尚不明確的區(qū)域協(xié)調(diào)組織受到越來(lái)越多的挑戰(zhàn)，其協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的作用難以繼續(xù)有效發(fā)揮。（二）組織因素———區(qū)域協(xié)調(diào)組織的利益協(xié)調(diào)機(jī)制不完善設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)組織，目的在于協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，解決區(qū)域發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的區(qū)域沖突[13]。區(qū)域沖突發(fā)生的根本原因是區(qū)域利益矛盾，但是區(qū)域主體之間的利益矛盾并不意味著必然的區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突，區(qū)域利益矛盾也有可能通過(guò)區(qū)域之間的溝通合作得到化解，只有當(dāng)區(qū)域利益矛盾無(wú)法得到有效協(xié)調(diào)，也即區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制不完善或不能發(fā)生作用時(shí)，區(qū)域利益矛盾才激化為區(qū)域沖突。區(qū)域利益[14]是一種客觀存在，區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)質(zhì)上就是區(qū)域主體追求區(qū)域利益的一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。因此，不可能通過(guò)消除區(qū)域利益的方式解決區(qū)域利益矛盾，而只能通過(guò)利益協(xié)調(diào)機(jī)制使各區(qū)域主體的利益訴求達(dá)到均衡狀態(tài)。區(qū)域協(xié)調(diào)組織的核心價(jià)值，正體現(xiàn)在對(duì)區(qū)域利益矛盾的協(xié)調(diào)上。相較于一般的利益，區(qū)域利益主體眾多、客體復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度大。因而，區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)是一個(gè)多層次的利益調(diào)節(jié)體系，既包括一般的利益溝通，也包括具體的利益磋商，在更高的層次上，還可以包括利益協(xié)議機(jī)制。不同層次的利益協(xié)調(diào)機(jī)制功能和作用不同，其組織結(jié)構(gòu)也有所不同。但是，從我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)組織發(fā)展的歷程和現(xiàn)狀來(lái)看，其在區(qū)域利益協(xié)調(diào)上的作用并不明顯。正如有學(xué)者指出，區(qū)域協(xié)調(diào)組織的“組織運(yùn)作和實(shí)際功能都僅停留在信息交流的層次上，是一個(gè)對(duì)區(qū)域相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行討論的論壇，充其量不過(guò)是進(jìn)行一些具有互惠性質(zhì)的經(jīng)貿(mào)洽談和項(xiàng)目合作，對(duì)涉及區(qū)域內(nèi)利益沖突和競(jìng)爭(zhēng)的事項(xiàng)很難有實(shí)質(zhì)性的42協(xié)調(diào)功能”[15]。如1987年成立的“武漢經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”，其《章程》確定協(xié)作區(qū)的基本任務(wù)是“圍繞各市共同關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，特別是全區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)問(wèn)題，在理論與實(shí)踐相結(jié)合、達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，科學(xué)、合理、務(wù)實(shí)、高效地協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各類經(jīng)濟(jì)關(guān)系”[16]。但是作為“武漢經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”執(zhí)行機(jī)構(gòu)的“干事會(huì)”，其職責(zé)范圍卻僅限于“組織推動(dòng)區(qū)域內(nèi)聯(lián)絡(luò)協(xié)作工作”、“負(fù)責(zé)與區(qū)域內(nèi)成員城市的聯(lián)絡(luò)”、“負(fù)責(zé)制定市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議方案，起草工作報(bào)告和有關(guān)文件”、“負(fù)責(zé)召開(kāi)協(xié)作區(qū)工作會(huì)議”、“負(fù)責(zé)協(xié)作區(qū)會(huì)費(fèi)的籌集、使用、管理”以及“其他日常工作”。[17]至于“干事會(huì)”如何“科學(xué)、合理、務(wù)實(shí)、高效地協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各類經(jīng)濟(jì)關(guān)系”，《章程》卻沒(méi)有提及。這種結(jié)構(gòu)下的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，自然無(wú)法對(duì)各區(qū)域主體之間的利益矛盾作出有效的協(xié)調(diào)。（三）權(quán)力因素———政府權(quán)力沒(méi)有受到有效約束區(qū)域協(xié)調(diào)組織發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于能否對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行有效制約。無(wú)法約束政府權(quán)力，是先前各類區(qū)域合作組織失敗的關(guān)鍵所在。以1985年12月成立的“長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”為例。該協(xié)調(diào)會(huì)確定各長(zhǎng)江沿岸會(huì)員城市在“長(zhǎng)江水運(yùn)、長(zhǎng)江開(kāi)發(fā)研究、長(zhǎng)江旅游、信息交流、資金融通、科技協(xié)作、郵電通訊、商貿(mào)流通和物資協(xié)作”等九個(gè)領(lǐng)域展開(kāi)聯(lián)合與協(xié)作，[18]但是該協(xié)調(diào)會(huì)中較為重要的兩大城市，上海與武漢，仍然在1999年爆發(fā)了激烈的汽車貿(mào)易戰(zhàn)。雙方為支持本地汽車產(chǎn)業(yè)，分別出臺(tái)各類“土政策”，針對(duì)對(duì)方汽車品牌予以變相封殺。城市之間的汽車貿(mào)易封鎖行為，不僅違背了其共同加入的“長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”所確立的“商貿(mào)流通”原則，而且違反了國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定。1994年國(guó)務(wù)院頒布的《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》規(guī)定：“任何地方和部門(mén)不得用行政和經(jīng)濟(jì)手段干預(yù)個(gè)人購(gòu)買(mǎi)和使用正當(dāng)來(lái)源的汽車。”[19]與此同時(shí)，國(guó)家財(cái)政部也明確規(guī)定：“除國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)收取的車輛購(gòu)置附加費(fèi)外，嚴(yán)禁各地區(qū)以各種名義收取購(gòu)買(mǎi)車輛附加費(fèi)?！盵20]區(qū)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象，但地區(qū)封鎖卻不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之意?；仡欕p方的汽車貿(mào)易糾紛，不難看出雙方?jīng)_突升級(jí)的根源在于“長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”無(wú)法對(duì)雙方的政府權(quán)力作出有效的制約，自然也就無(wú)力“協(xié)調(diào)”雙方的“商貿(mào)流通”糾紛。管中窺豹，可見(jiàn)一斑。缺乏契約精神，不能善用政府權(quán)力，是各類區(qū)域沖突的根源。因此任何以政府為主體的區(qū)域協(xié)調(diào)組織的構(gòu)建，都必須首先解決地方政府權(quán)力的約束問(wèn)題。如不能對(duì)地方政府權(quán)力實(shí)現(xiàn)有效制約，區(qū)域協(xié)調(diào)組織仍然逃脫不了由“遍地開(kāi)花”到“林寒澗肅”的宿命。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)組織運(yùn)作的法律保障機(jī)制

區(qū)域協(xié)調(diào)組織在運(yùn)行過(guò)程中遭遇到的瓶頸，既說(shuō)明區(qū)域協(xié)調(diào)組織在自身制度建設(shè)上的缺陷，更深層次地反映出目前我國(guó)橫向政府關(guān)系的不規(guī)范。在當(dāng)前形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)加緊制定以區(qū)域協(xié)調(diào)組織和橫向政府關(guān)系為主要規(guī)制內(nèi)容的“地方政府合作關(guān)系法”，為區(qū)域協(xié)調(diào)組織的設(shè)立和運(yùn)行提供正當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)，完善區(qū)域協(xié)調(diào)組織內(nèi)區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)范橫向政府關(guān)系，約束政府權(quán)力。（一）“地方政府合作關(guān)系法”是區(qū)域協(xié)調(diào)組織建設(shè)的法律基礎(chǔ)如前文所述，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)組織的設(shè)立和運(yùn)行一般依據(jù)國(guó)家政策，致使區(qū)域協(xié)調(diào)組織法律屬性不明，其功能作用難以得到有效發(fā)揮。應(yīng)當(dāng)通過(guò)“地方政府合作關(guān)系法”的制定與實(shí)施，為區(qū)域協(xié)調(diào)組織建設(shè)提供法律依據(jù)，并對(duì)其法律屬性作出明確規(guī)定，從而確保區(qū)域協(xié)調(diào)組織在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的協(xié)調(diào)作用。具體而言，“地方政府合作關(guān)系法”應(yīng)當(dāng)從區(qū)域協(xié)調(diào)組織的法律地位、設(shè)立權(quán)限、運(yùn)行保障等三個(gè)方面，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)組織的法律屬性加以明確。第一，區(qū)域協(xié)調(diào)組織的法律地位。首先，區(qū)域43協(xié)調(diào)組織應(yīng)當(dāng)以“地方政府合作關(guān)系法”作為成立的法律依據(jù)。缺乏明確的法律依據(jù)一直是我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)組織發(fā)展的制度性障礙。從發(fā)達(dá)國(guó)家已有的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，區(qū)域協(xié)調(diào)組織設(shè)立一般都具有明確的法律授權(quán)，這是區(qū)域協(xié)調(diào)組織取得合法地位的前提性條件。其次，區(qū)域協(xié)調(diào)組織的設(shè)立應(yīng)當(dāng)由地方政府發(fā)起，并經(jīng)中央政府批準(zhǔn)備案。區(qū)域協(xié)調(diào)組織以區(qū)域發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種區(qū)域關(guān)系為協(xié)調(diào)對(duì)象，地方政府是區(qū)域關(guān)系中最為重要的利益關(guān)系主體，因此，區(qū)域協(xié)調(diào)組織的設(shè)立應(yīng)當(dāng)由地方政府發(fā)起。同時(shí)，區(qū)域協(xié)調(diào)組織對(duì)區(qū)域關(guān)系的調(diào)整涉及到橫向上的地方政府關(guān)系，并會(huì)對(duì)中央地方關(guān)系產(chǎn)生一定的影響，因此，區(qū)域協(xié)調(diào)組織的設(shè)立應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)中央政府批準(zhǔn)備案。第二，區(qū)域協(xié)調(diào)組織的職權(quán)范圍。職責(zé)歸屬不清、權(quán)限劃分不明，區(qū)域協(xié)調(diào)組織就無(wú)法運(yùn)作。“地方政府合作關(guān)系法”在劃定區(qū)域協(xié)調(diào)組織職責(zé)權(quán)限時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。其一，發(fā)展原則。區(qū)域協(xié)調(diào)組織職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)區(qū)域利益增長(zhǎng)，從而推進(jìn)區(qū)域發(fā)展。其二，均衡原則。區(qū)域協(xié)調(diào)組織的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)有助于推進(jìn)區(qū)域合作，協(xié)調(diào)區(qū)域沖突，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益均衡。其三，統(tǒng)一原則。區(qū)域協(xié)調(diào)組織的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為限，包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等內(nèi)容，不能打破中央與地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)。第三，區(qū)域協(xié)調(diào)組織的運(yùn)行保障。權(quán)利義務(wù)不明，違約成本較低，是區(qū)域協(xié)調(diào)組織運(yùn)行的又一障礙?！暗胤秸献麝P(guān)系法”應(yīng)當(dāng)明確區(qū)域協(xié)調(diào)組織內(nèi)部各區(qū)域主體之間在法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，設(shè)定區(qū)域主體濫用權(quán)利、違反義務(wù)所必須承擔(dān)的法律上的不利后果，從而提高區(qū)域合作中的違約成本，進(jìn)而引導(dǎo)各區(qū)域主體選擇守約的行為路徑。因此，“地方政府合作關(guān)系法”是區(qū)域合作良性發(fā)展的重要保障，可以有效促進(jìn)區(qū)域主體之間的交流與合作，使區(qū)域合作不再流于形式，轉(zhuǎn)而取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。（二）“地方政府合作關(guān)系法”的制定有助于完善區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制區(qū)域關(guān)系在本質(zhì)上就是各區(qū)域主體之間的利益關(guān)系，區(qū)域協(xié)調(diào)實(shí)質(zhì)上就是區(qū)域利益的協(xié)調(diào)。法律是利益調(diào)整的基本手段?！暗胤秸献麝P(guān)系法”應(yīng)當(dāng)在區(qū)域組織中設(shè)置包括利益溝通、利益磋商和利益協(xié)議在內(nèi)的多層次利益協(xié)調(diào)機(jī)制，確保并規(guī)范相關(guān)利益協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)作，以有利于區(qū)域利益矛盾的解決。第一，區(qū)域利益溝通機(jī)制。所謂區(qū)域利益溝通機(jī)制是指各區(qū)域關(guān)系主體，通過(guò)區(qū)域協(xié)調(diào)組織進(jìn)行信息溝通，使各區(qū)域關(guān)系主體充分了解某一地區(qū)或某一領(lǐng)域的區(qū)域活動(dòng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域關(guān)系主體在利益溝通的基礎(chǔ)上判斷各種區(qū)域活動(dòng)對(duì)自身利益和區(qū)域整體利益可能產(chǎn)生的影響，進(jìn)而調(diào)整與此相關(guān)的區(qū)域活動(dòng)，避免自身利益損失或促進(jìn)自身利益增長(zhǎng)。區(qū)域利益溝通機(jī)制一般可以通過(guò)區(qū)域論壇、區(qū)域研討會(huì)、經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)等形式實(shí)現(xiàn)。區(qū)域利益溝通機(jī)制是區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制中最為基礎(chǔ)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，但它只起到信息溝通的作用，并不直接對(duì)區(qū)域關(guān)系主體的利益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。目前我國(guó)大部分區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制都處在這一層次。第二，區(qū)域利益磋商機(jī)制。所謂區(qū)域利益磋商機(jī)制是指區(qū)域關(guān)系主體就涉及到自身利益的某一具體事項(xiàng)，與其他利益相關(guān)方進(jìn)行正式磋商，尋求消除分歧或達(dá)成一致行動(dòng)意見(jiàn)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。與區(qū)域利益溝通機(jī)制相比，區(qū)域利益磋商機(jī)制涉及的事項(xiàng)更為具體，各區(qū)域關(guān)系主體一般直接針對(duì)某一具體事項(xiàng)進(jìn)行磋商。同時(shí)，區(qū)域利益磋商機(jī)制達(dá)成的結(jié)果對(duì)各方主體具有一定的約束力，但是這種約束力并不是強(qiáng)制約束力，它的實(shí)現(xiàn)需要依靠利益各方的自覺(jué)遵守。第三，區(qū)域利益協(xié)議機(jī)制。所謂區(qū)域利益協(xié)議機(jī)制是指區(qū)域關(guān)系主體在就某一問(wèn)題達(dá)成共識(shí)之后，為確保該共識(shí)能夠?yàn)閰^(qū)域主體各方所遵守并44得到切實(shí)執(zhí)行而簽訂相關(guān)協(xié)議，賦予該共識(shí)以強(qiáng)制約束力的過(guò)程。區(qū)域利益協(xié)議機(jī)制是區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制中的高級(jí)機(jī)制，它通過(guò)各方所簽訂的相關(guān)協(xié)議強(qiáng)制約束各方行為，使區(qū)域利益協(xié)調(diào)由意向性溝通發(fā)展為實(shí)質(zhì)性結(jié)果。（三）“地方政府合作關(guān)系法”有助于規(guī)范橫向政府關(guān)系從而約束政府權(quán)力橫向政府關(guān)系主要表現(xiàn)為地方政府在經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、衛(wèi)生、醫(yī)療等方面的競(jìng)爭(zhēng)與合作。在傳統(tǒng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)實(shí)行以“條條”為主的集中管理體制，地方政府之間并不直接發(fā)生關(guān)系。改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府通過(guò)財(cái)稅改革確立了地方政府的利益主體地位，地方政府之間的彼此聯(lián)系日益增多，橫向政府關(guān)系也越發(fā)重要。但是到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有專門(mén)用來(lái)規(guī)范橫向政府關(guān)系的法律法規(guī)?！稇椃ā泛汀兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》僅對(duì)地方人民政府在本轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)管理權(quán)限作出了規(guī)定，對(duì)地方政府之間的關(guān)系并未提及。由于缺乏規(guī)定橫向政府關(guān)系的法律法規(guī)，我國(guó)的橫向政府關(guān)系還很不規(guī)范，橫向間政府的職責(zé)權(quán)限、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容都不明確。這種橫向政府關(guān)系在法律上的模糊性，使得地方政府在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中可以大膽實(shí)施地方保護(hù)主義措施，在區(qū)域合作中可以隨時(shí)違約，而不必?fù)?dān)心承擔(dān)任何法律上的不利后果。由此我們可以看到，區(qū)域發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的政府權(quán)力濫用，根源就在于橫向政府關(guān)系規(guī)范的缺失。“地方政府合作關(guān)系法”的制定與實(shí)施，將彌補(bǔ)我國(guó)在橫向間政府關(guān)系上的法律空白，使橫向政府關(guān)系有法可依，逐步進(jìn)入規(guī)范化調(diào)整階段。同時(shí)，“地方政府合作關(guān)系法”對(duì)地方政府在橫向政府關(guān)系中權(quán)利義務(wù)的界定，為地方政府設(shè)置了權(quán)力運(yùn)行的方式和界限，從而有效避免地方政府在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域合作中的權(quán)力濫用。四、結(jié)語(yǔ)按照黨的十六屆三中全會(huì)部署，要“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”就必須盡快“形成促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制”。而在新的發(fā)展時(shí)期，區(qū)域協(xié)調(diào)組織要想真正發(fā)揮其組織協(xié)調(diào)的作用，就必須充分借鑒吸收先前的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，區(qū)域協(xié)調(diào)組織的復(fù)興和發(fā)展并不能以區(qū)域協(xié)調(diào)組織數(shù)量的增長(zhǎng)作為判斷依據(jù)，關(guān)鍵在于區(qū)域協(xié)調(diào)組織的作用能否真正發(fā)揮?！暗胤秸献麝P(guān)系法”有助于掃清區(qū)域協(xié)調(diào)組織發(fā)展過(guò)程中所面臨的法律障礙、組織障礙和權(quán)力障礙，也因此將成為促進(jìn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)組織健康發(fā)展最為重要的推動(dòng)力量。