導(dǎo)語(yǔ)：大學(xué)法律保障機(jī)制探究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：王家田工作單位：廣東廣播電視大學(xué)、廣東理工職業(yè)學(xué)院

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出要辦好開(kāi)放大學(xué)，明確規(guī)定要完善教育法律法規(guī)。本文運(yùn)用文獻(xiàn)研究法、比較研究法等，在厘清我國(guó)現(xiàn)行的高等教育和遠(yuǎn)程教育立法情況下，就開(kāi)放大學(xué)專(zhuān)門(mén)立法的必要性和可行性進(jìn)行了分析，繼而提出了開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)法律保障的路徑選擇。

一、我國(guó)教育立法中對(duì)開(kāi)放大學(xué)專(zhuān)門(mén)制定條例的必要性和可行性

（一）必要性我國(guó)的教育立法采用的是以《中華人民共和國(guó)教育法》為主干《，中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》《、中華人民共和國(guó)高等教育法》、《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》、《中華人民共和國(guó)教師法》、《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》等法律為枝干，國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)制定的如《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》等規(guī)章為枝葉的樹(shù)形結(jié)構(gòu)。另外，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》等也是立法性的規(guī)范性文件。從已有的法律規(guī)定來(lái)看，我國(guó)教育立法中已經(jīng)對(duì)開(kāi)辦開(kāi)放大學(xué)所必須明確的事項(xiàng)，如學(xué)歷學(xué)位授予、學(xué)校的設(shè)立、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員聘用、教師與學(xué)習(xí)者的權(quán)益、質(zhì)量認(rèn)證與評(píng)估、財(cái)政撥款、違反法律應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等有了相應(yīng)規(guī)定，但是這些規(guī)定不能完全滿足開(kāi)放大學(xué)的辦學(xué)需要。我們知道，法律不調(diào)整所有社會(huì)關(guān)系，它只是對(duì)統(tǒng)治者認(rèn)為最重要的社會(huì)關(guān)系加以規(guī)范。終身學(xué)習(xí)、繼續(xù)教育、創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會(huì)已成為黨和政府的要求和目標(biāo)，鑒于開(kāi)放大學(xué)在構(gòu)建終身教育體系中的特殊重要作用，用立法的形式確定和宣示其獨(dú)特的宗旨、任務(wù)、治理結(jié)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)等，應(yīng)屬必然。開(kāi)放大學(xué)作為劃時(shí)代的大學(xué)，其學(xué)術(shù)屬性的堅(jiān)持、行政屬性的強(qiáng)化、服務(wù)屬性的提升、產(chǎn)業(yè)屬性的萌發(fā)，都離不開(kāi)具體的可操作性強(qiáng)的法律的引導(dǎo)和支持。由于即將掛牌的開(kāi)放大學(xué)的辦學(xué)宗旨和運(yùn)行機(jī)制與傳統(tǒng)大學(xué)存在著各種差異，因此，如果沒(méi)有完善的立法保障，那么，“開(kāi)放大學(xué)作為新生事物，在社會(huì)接納和公眾認(rèn)同滯后的同時(shí)，還極易遭受來(lái)自教育系統(tǒng)內(nèi)的制約和上下擠壓，其后果是‘：法律的滯后’將導(dǎo)致‘制度的缺位’，必造成‘運(yùn)行的障礙’，尤其是在當(dāng)今高等教育大眾化加速、終身教育體系構(gòu)建加快之時(shí)，將表現(xiàn)得更為突出”①。

（二）可行性開(kāi)放大學(xué)專(zhuān)門(mén)立法，具有極強(qiáng)的針對(duì)性。國(guó)外有6所大學(xué)是由國(guó)家立法機(jī)構(gòu)頒布專(zhuān)門(mén)的《開(kāi)放大學(xué)法》。并且，對(duì)一類(lèi)或一所學(xué)校立法，在我國(guó)已有先例，如《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》；又如深圳市政府公報(bào)正式公布的2010年度立法工作計(jì)劃中，預(yù)備立法項(xiàng)目就包括《南方科技大學(xué)管理暫行辦法》。《教育規(guī)劃綱要》第二十章“推進(jìn)依法治教”中明確規(guī)定“：完善教育法律法規(guī)。按照全面實(shí)施依法治國(guó)基本方略的要求，加快教育法制建設(shè)進(jìn)程，完善中國(guó)特色社會(huì)主義教育法律法規(guī)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和教育改革的需要，修訂教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、學(xué)位條例、教師法、民辦教育促進(jìn)法，制定有關(guān)考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育、家庭教育等法律。加強(qiáng)教育行政法規(guī)建設(shè)。各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定促進(jìn)本地區(qū)教育發(fā)展的地方性法規(guī)和規(guī)章”。其中，“制定終身學(xué)習(xí)法律，各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定促進(jìn)本地區(qū)教育發(fā)展的地方性法規(guī)和規(guī)章”的規(guī)定指明了對(duì)遠(yuǎn)程教育和開(kāi)放大學(xué)專(zhuān)門(mén)立法的可期待性。在這方面，我國(guó)部分地區(qū)已有了實(shí)際行動(dòng)。2005年福建省十屆人大常委會(huì)在大陸地區(qū)率先制定了《福建省終身教育促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《福建條例》），并且與其他地方性法規(guī)通常是由部門(mén)提出、人大審議通過(guò)不同，《福建條例》是由人大代表提出議案、人大常委會(huì)教科文衛(wèi)委員會(huì)自行制定、人大審議通過(guò)的，足見(jiàn)福建省人大對(duì)《福建條例》的重視。根據(jù)這一地方法規(guī)，福建省人民政府依法設(shè)立了“福建省終身教育促進(jìn)委員會(huì)”，2007年底，福建省民政廳又批準(zhǔn)成立“福建省全民終身教育促進(jìn)會(huì)”。從福建省人大立法到福建省政府依法設(shè)立福建省終身教育委員會(huì)，從政府成立機(jī)構(gòu)到民間組織社團(tuán)，福建省終身教育在法規(guī)、制度、組織上走出了三大步。上海市人大于2011年1月5日通過(guò)了《上海市終身教育促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《上海條例》）。該《上海條例》共三十五條，主要內(nèi)容包括：終身教育的界定、終身教育管理體制、終身教育經(jīng)費(fèi)保障、終身教育的對(duì)象及教育內(nèi)容、資源共享、終身教育專(zhuān)兼職教師、經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、法律責(zé)任等。《上海條例》總體以“促進(jìn)終身教育”為立法指導(dǎo)思想，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，根據(jù)《教育規(guī)劃綱要》要求，固化工作成果。其中多處對(duì)終身教育工作提出了要求。如大力發(fā)展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育，積極發(fā)展社區(qū)教育，辦好開(kāi)放大學(xué)等。《上海條例》根據(jù)這些要求，總結(jié)近年來(lái)該市工作的成果，對(duì)這些內(nèi)容均作出了規(guī)定。第二，整合各方資源，體現(xiàn)“大教育”理念。終身教育涉及社會(huì)方方面面，具有跨部門(mén)、跨行業(yè)的特點(diǎn)。為此，《上海條例》從明確協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源，各職能部門(mén)、群眾團(tuán)體以及社會(huì)團(tuán)體等共同參與、資源共享等多個(gè)方面體現(xiàn)了“大教育”的理念。第三，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，探索監(jiān)管制度。《上海條例》針對(duì)目前上海市經(jīng)營(yíng)性培訓(xùn)市場(chǎng)比較混亂的現(xiàn)狀，在國(guó)家相關(guān)立法尚未出臺(tái)的情況下，先行立法予以規(guī)范，從而促進(jìn)教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。由此可見(jiàn)，無(wú)論是從國(guó)外已有的立法實(shí)踐，還是我國(guó)的立法傳統(tǒng)、國(guó)家對(duì)依法治教提出的具體要求及我國(guó)一些地方的立法現(xiàn)狀來(lái)看，對(duì)一所開(kāi)放大學(xué)專(zhuān)門(mén)立法加以規(guī)制的空間是存在的。

二、當(dāng)前開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)的法律保障策略

雖然國(guó)外遠(yuǎn)程教育和開(kāi)放大學(xué)的立法時(shí)間通常與院校成立的時(shí)間吻合，但我國(guó)國(guó)情和立法思路不同。改革開(kāi)放30多年，我國(guó)立法基本遵循的路徑是“先破后立”，即通過(guò)試點(diǎn)，大膽試、大膽闖，取得成功經(jīng)驗(yàn)后再用法律把這一成果固定下來(lái)。《教育規(guī)劃綱要》第二十一章中已明確指出“：重大項(xiàng)目和改革試點(diǎn)成立國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，研究部署、指導(dǎo)實(shí)施教育體制改革工作。根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、試點(diǎn)先行、動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則，選擇部分地區(qū)和學(xué)校開(kāi)展重大改革試點(diǎn)”。此項(xiàng)規(guī)定明顯印證了前述立法路徑。雖然國(guó)家出臺(tái)開(kāi)放大學(xué)條例有其必要性和可行性，但國(guó)家層面的《終身教育法》作為上位立法還沒(méi)有到位（正由教育部起草之中），而絕大多數(shù)省份的終身教育促進(jìn)條例又尚未列入立法計(jì)劃，因此，建設(shè)開(kāi)放大學(xué)需充分運(yùn)用現(xiàn)有法律，爭(zhēng)取有利政策，并盡快制定完善的大學(xué)章程。

（一）充分運(yùn)用現(xiàn)有法律，爭(zhēng)取有利政策

開(kāi)放大學(xué)籌建及掛牌運(yùn)行所需要的法律規(guī)范在相關(guān)法律法規(guī)中已經(jīng)有了相應(yīng)的規(guī)定，可依此大膽嘗試和建設(shè)開(kāi)放大學(xué)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，為開(kāi)放大學(xué)立法有其必要性和可行性，但從現(xiàn)實(shí)情況分析，“上馬即備鞍”顯然有困難。所以，在近期應(yīng)先爭(zhēng)取省政府、教育部政策支持，待時(shí)機(jī)成熟再呼吁提升為法律（教育部的規(guī)章、省政府的地方規(guī)章或省人大的地方性法規(guī)），并且首先應(yīng)推動(dòng)地方終身教育促進(jìn)條例及《中華人民共和國(guó)終身教育法》頒布實(shí)施。

（二）制定完善的大學(xué)章程

國(guó)家對(duì)開(kāi)放大學(xué)的立法不僅僅是為了協(xié)調(diào)外部，即依法辦學(xué)之需，更重要的還是規(guī)范內(nèi)部，即依法治教之用，因此，當(dāng)務(wù)之急就是制定一部上承國(guó)家教育法律法規(guī)、下啟學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度的“大學(xué)章程”。“大學(xué)章程”實(shí)際上就是大學(xué)的“憲法”或大學(xué)的“基本法”，主要包括辦學(xué)宗旨、辦學(xué)規(guī)模、學(xué)科門(mén)類(lèi)的設(shè)置、教育形式、內(nèi)部管理體制、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度、舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利與義務(wù)等，它作為大學(xué)的立校之本、治校之基、興校之源，也是國(guó)際上的一個(gè)慣例。《中華人民共和國(guó)高等教育法》第二十七條規(guī)定，大學(xué)章程在建校之前向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)申請(qǐng)時(shí)就要提交，而決不應(yīng)該是在此之后。可見(jiàn)，國(guó)家立法和大學(xué)章程本是一脈相承，相輔相成的。所以，即便國(guó)家有開(kāi)放大學(xué)的專(zhuān)門(mén)立法，開(kāi)放大學(xué)也應(yīng)該制定自己的章程。作為大學(xué)章程，它首先應(yīng)在學(xué)校的辦學(xué)理念和特色、學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略上有所彰顯；其次應(yīng)在校內(nèi)各種關(guān)系、管理體制、治理結(jié)構(gòu)和管理模式上有所明確；再次還應(yīng)在教職工的職責(zé)和義務(wù)、學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)，以及學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之間的關(guān)系上有所規(guī)范，進(jìn)而建立現(xiàn)代大學(xué)制度，依法享有辦學(xué)自主權(quán)。由此而知，作為開(kāi)放大學(xué)的章程，它既要充分為“讓人人享受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利”——這一神圣使命而提供較為準(zhǔn)確的定位和完善的制度設(shè)計(jì)，將開(kāi)放大學(xué)“正在做”、“應(yīng)當(dāng)做”和“能夠做”的事情以學(xué)校“基本法”的形式規(guī)定下來(lái)；同時(shí)還要為“統(tǒng)籌規(guī)劃，分級(jí)辦學(xué)”——這一廣播電視大學(xué)系統(tǒng)的特色提供較為優(yōu)化的體制和機(jī)制保障，進(jìn)而參與國(guó)家和省終身教育大平臺(tái)的構(gòu)建，并以學(xué)校“憲法”的形式明確下來(lái)。若能爭(zhēng)取由省教育廳主持制定、省政府法制辦審核、省政府批準(zhǔn)該章程，無(wú)疑能夠提升其法律效力。