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本文作者：劉青工作單位：中共煙臺市委黨校

網絡輿論作為社會輿論的重要組成部分，在給我國社會生活帶來日益深刻影響的同時，也帶來了如何認識和合理運用網絡輿論、如何引導網絡輿論的新問題。要有效引導網絡輿論，更好地發揮網絡輿論的積極作用，最大限度地消解其負面影響，構建和諧健康向上的網絡文化，必須要有完備的法律機制做保障。因此，健全網絡輿論引導的法律保障機制，是我們當前面臨的一個急需解決的重大課題。

一、健全網絡輿論引導法律保障機制的緊迫性

網絡輿論所具有的廣泛性、即時性、開放性、共享性、互動性等特點，決定了對其建設和管理任務的艱巨。同時，網絡技術的日新月異也加大了黨和政府對網絡輿論管理和引導的滯后性和不確定性。

（一）網絡輿論自身發展規律的迫切需要

隨著網絡技術應用的普及和發展，互聯網使用人數飛速遞增，網民參與網絡事件的程度也日益加深。盡管網絡事件紛繁復雜，但由熱點演變為公共事件存在著一定的共性。一是社會地位上的沖突。一般而言，網絡事件沖突雙方，一方為強勢，比如富人、官員或權力部門；另一方為弱勢，比如兒童、女人、農民等。二是社會矛盾的激化或統一。網絡傳播可以將不同地點、不同階層利益訴求相同的人的聲音匯集起來，形成合力，推動事件的爆發。如“甕安事件”背后有礦業開采引發的社會矛盾；“石首事件”背后有當地走私活動對社會心理的沖擊，這些都是在社會矛盾激化情況下形成的輿論。三是網絡輿論的批判性與否定性。在嘈雜的網絡輿論洪流中，質疑成為多數網絡公共事件的邏輯起點。當公眾的聲音與矛盾無法在傳統媒體上得到體現的情況下，伴隨著網絡輿論的批判和否定，弱勢和強勢在網絡上發生了逆轉，社會上的弱勢群體占據了網絡輿論的強勢地位。四是議題設置在網絡事件中起著引導作用。在哈爾濱警察打人致死案件中，起初網絡輿論一邊倒地譴責6名警察，然而，網上傳言沖突中的青年有高官親屬背景時，輿論則發生了驚人逆轉，警察成了輿論同情的對象，死亡青年則成了網民眼中的惡少。由此可見，議題的設置把社會的注意力和社會關注引到了一個特定的方向。五是回應的被動與滯后為網絡事件發生提供了條件。一般來講，網絡輿論分潛伏期、爆發期與恢復期。事發后的12小時是一個關鍵的時間節點。在12小時內，網絡輿論的壓力多數處于潛伏期，在潛伏期，越早回應越主動，超過12小時，網絡輿論就會處于爆發期，這時政府的每一個舉動都至關重要。很顯然，與報紙、廣播、電視等受控、單向的傳播不同，互聯網提供的是一個輿論多元的信息空間。網絡時代，要從根本上避免或減少有害信息的擴散，關鍵在于加大法制建設的力度，以法律特有的規范性、強制性打擊網絡上的違法犯罪行為。健全法律機制，是對網絡輿論引導的制度支撐和基本保障。

（二）網絡輿論監管的法律、法規不規范

近年來，我國陸續頒行了數十部涉及網絡傳播的法規性文件。這些法律法規對在網絡傳播中起輿論導向作用的網絡媒體的條件及設立程序、網上知識產權的保護以及凈化網絡環境、維護網絡秩序等一系列問題作出了較為明確的規定，對于規范和管理國內網絡傳播的建設和運行，抵御網上有害信息的侵蝕，維護國家安全等都起到了積極的作用，也給各級行政管理部門依法執政、依法管理提供了依據。然而，現有的網絡輿論法律保障機制還存在著明顯的不足之處：一是我國的一些網絡內容管制立法規定得過于理想化，不具有可操作性。如《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》第14條：“互聯網站鏈接境外新聞網站，登載境外新聞媒體和互聯網站的新聞，必須另行報國務院新聞辦公室批準”。這條規定的初衷是嚴格限制網站登載境外新聞媒體和互聯網站的新聞，但由于新聞具有即時性的特點，如果一定要報國務院新聞辦公室批準后才能登載，那么此時的新聞就已經成了歷史，而失去了原來的新聞價值，這就使得此類條款執行起來非常困難，從而使類似條款形同虛設。如果制定的法律得不到執行，必將損害法律本身的權威。二是在具體的網絡規范化管理中，存在執行標準模糊的問題。根據公安部33號令《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》第5條規定，違法有害信息主要分為九類，但對于這九類違反法律法規的行為都沒有作出任何具體的數量或性質上的規定，其他相關法律法規亦然。作為一名網絡使用者，對于違法（規）的標準難以把握；作為一名網站經營者，很難通過現有規定準確斷定在其網站上的信息是否違反現行法律法規。執行標準的模糊導致法律在執行的時候有很大隨意性。

二、健全網絡輿論引導法律保障機制的基本原則

（一）維護國家主權與安全、保障社會公共利益原則網絡天生的自由性既加大了網民們的個人名譽、個人機密、個人數據等個人資訊被窺視、被竊取、被侵犯的危險，也使得網絡領域的違法犯罪和侵權行為無論是在數量、手段上，還是在性質和規模上都達到了令人震驚的地步，因而網絡不安全因素的危害性越來越大。更為嚴重的是，隨著以互聯網為核心的無國界數字化空間的全面擴展，傳統意義上的邊防疆界已無法抵擋惡意、有害信息入侵，主權國家的政治安全、經濟安全、文化安全的內涵正在發生深刻的變化，防范的難度也在不斷增大。《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》中指出：對于威脅互聯網的運行安全的行為、利用互聯網危害國家安全和社會穩定的行為、利用互聯網破壞社會主義市場經濟秩序和社會管理秩序的行為、利用互聯網危害個人、法人或其他組織的人身、財產等合法權益的行為，如果情節嚴重，依據刑法相關規定予以制裁。由此看來，維護國家主權與安全、保障社會公共利益原則已經成為網絡輿論引導政策法規的首要原則，成為制定與完善網絡輿論引導法律保障機制的直接目的。（二）加強自律與依法引導相結合原則網絡空間的自律是法律規制的基礎，但這種自律規范對不自覺者缺乏警示性和威懾力，單靠網絡的自律規范已不足以維持信息空間秩序，維護公共利益，信息資源的共享與保護出現了沖突和矛盾。在國際刑法界列舉的現代社會新型犯罪排行榜上，計算機犯罪已經無可爭議地名列榜首。所以，網絡自律必須由法制來保障。顯然，國家權力的介入對網絡輿論的監控是必要的，但公權力的使用要適度、適時，要審慎處理管制、打擊與促進、維護的協調關系，避免濫用和過度使用公權力。如果片面地強化國家控制和管理，不能客觀適度地顧及信息世界的特有規律，就可能事與愿違。哪些網絡領域需要政府管，賦予哪些政府部門管，政府又以什么方式和手段去管，都需要法律、法規的明確規定，需要通過完善網絡立法，加大網絡執法和司法的力度，以實現網絡行政管理法治化。專題研討（三）責任嚴明原則法律的權威依仗于對責任人法律責任的嚴格追究，因此，明確并嚴格追究網絡輿論各方主體的法律責任是完善網絡輿論法律保障機制的基本保障。首先，要明確網絡輿論發表者的法律責任。發表者是網絡輿論的源頭，只有從源頭上控制網絡輿論的合法性與正當性，才能確保互聯網上信息內容的安全。其次，要明確網絡輿論傳播者的責任，既要維護發表者的合法權利，保障網絡輿論的自身安全，也要維護公共安全和公共利益，及時阻止其和傳播違法、違規資訊。第三，要明確政府監管部門的法律責任，對濫用權力、不嚴格執法的執法人員要從嚴懲處。（四）程序正義原則程序正義是指法律制度在運行、操作、手續、方式等方面的合理性與公正性，即要求任何法律決定必須經過正當的程序。互聯網既是一種信息傳輸的載體，同時也是一種新型的新聞媒體。因此，合理調控行政權，既發揮其能動作用，又控制其消極影響，也就成為現代行政法制的中心任務。為了防止網絡輿論引導對公民言論自由的限制，政府在進行引導時必須依據已有的法律規則和法定的程序進行，否則將會因為法律程序上的瑕疵而導致行政行為的無效或撤銷。所以，對網絡輿論引導必須慎重，不能自由心證，也不能授權行政機關自行其是，而應該制定嚴格的法律規則與法律程序，確保公民憲法上的權利不受損害。

三、健全網絡輿論引導法律保障機制的路徑

我國現有的有關網絡輿論方面的法律規范以部門規章為主，法律效力較低，且不同規章之間還存在著交叉和盲點，很多方面的規范也不明確甚至存在自相矛盾之處，尤其對網絡輿論內容的認定，對違規行為特別是違法行為的處罰，均缺乏可操作性。所以，應認真研究互聯網發展的新情況、新特點，修改并完善國務院及其主管部門的相關行政法規和行政規章，提高有關法規的層級，形成符合憲法原則、體系清晰、規范明確的網絡法律體系，為網絡輿論的健康發展提供可靠的法律保障。

（一）加強立法，完善網絡輿論引導的法律體系

首先，要盡量消除現有網絡輿論引導法律法規之間的沖突與空白，做到有法可依。在現有的網絡法律法規中，由于部門立法色彩濃厚，導致各個法規規章之間的規定不統一或大量重復；特別是由于部門利益的緣故，不少部門規章給自己額外授權的行為也并不鮮見。而目前網絡輿論監管的主體涉及諸多行政管理部門，多頭管理，分散執法，缺乏必要的執法力度，難以應付互聯網迅速發展中可能出現的各種違法、危害社會安全等行為。因此，應由最高權力機關制定《新聞法》、《網絡傳媒管理法》等基本法律，再由地方人大和政府因地制宜地制定各地的監管條例和規章并做好部門規章的清理工作，為網絡輿論的健康發展提供可靠的法律保障。其次，要完善相關司法解釋，明確電子證據的證據規則。網絡技術的飛速發展令網絡輿論犯罪的花樣不斷翻新，司法解釋應當追蹤其變化并及時填補司法盲區。網絡犯罪的證據具有非物質化的特點，其電子證據的證明效力、鑒定、認定與法庭采信等是網絡犯罪所帶來的新型的證據問題，因而必須盡快建立公檢法機關都認同的證據規則與辦案流程。如：在明確電子證據的勘驗資格、取證程序、認定標準和排除偽造、篡改以及其他產生歧義的因素等方面，均應有權威性的法律規定。為解決現有法律在互聯網領域的適用問題，還可通過司法解釋增加特別條款，將其他模式中相關規則或規范進行整合，上升為相應的政策或法律規范。第三，要加強網絡立法的引導性，提高與國際慣例接軌的兼容性。網絡法律不僅要對網絡犯罪進行嚴懲，更應注意保護網民的合法民主權利。因此，我國的網絡立法應對網民的常規行為不予干預，使網民在充分享受民主權利的同時遵守法律，但對那些反政府、反社會、破壞民主的網絡違法行為則要立法嚴懲。網絡立法既要自成體系同時又不能與原有的法律法規脫節，要保持整個法律體系的完整性和協調性。隨著國際互聯網絡的廣泛應用，全球信息化進程的快速推進，我國還必須加強政策法規與國際的銜接，不斷提高兼容性。

（二）健全網絡輿論引導法律保障機制的基本制度

首先，要建立公開透明、及時有效的政府信息制度。網絡輿情作用的凸顯，很大程度上在于它的公開性。流言止于公開，透明贏得人心。從湖北石首市騷亂到四川成都市“6•5”公交車燃燒事件，再到烏魯木齊“7•5”事件，政府對于“危機事件”的處理讓人們看到，政府如果不及時相關信息，各種謠言就會乘虛而入，有時還可能給一些別有用心者以可乘之機，使一些“不明真相”的群眾群情激憤，結果導致事態擴大，使政府的公信力和執行力都受到影響。因此，只有及時、準確、公開、透明地提供權威信息，才能保障真實、客觀、公正、全面的信息在互聯網上得到最有力的傳播，才能真正遏制住謠言的散播，掌握輿論引導的主動權。其次，要建立“網絡把關人”制度。任何信息的傳播，都是信息選擇的過程，其間充滿了各種各樣的“把關人”。“網絡把關人”包括網站編輯、網管等，他們在信息選擇、引導輿論方面的作用至關重要。面對網絡傳播的新特點，“網絡把關人”的引導方式應從過去的“嚴把關”發展為“巧指路”，從過去的以“堵”為主發展到以“導”為主，即從以前的對錯誤的輿論采取堵塞和封殺的方式轉換為在充分尊重人們言論自由、允許各種不同觀點和意見發表的同時進行積極的輿論引導；從過去的讓人們“看什么”發展到教人們“怎么看”；在網絡這個虛擬的空間里，面對各種各樣的“議題”，主流新聞媒體通過“議程設置”把人們的注意力引導到特定的方向，幫助網民提高對社會環境的認知，從而達到引導輿論的目的。第三，要建立網絡輿論“意見領袖”的培養和管理制度。“意見領袖”又稱輿論領袖，通常是指在信息傳遞和人際互動過程中少數具有影響力、活動力，既非選舉產生又無名號的人。這些民間身份的觀察家可能比傳統報紙和電視臺對公眾的影響更大，他們的觀點往往能夠左右網民的判斷并引導網絡輿論的走向。由于這些網絡“意見領袖”的身份不同，具有很強的流動性和隱蔽性，其發表的言論并不都是客觀公正的，往往會直接導致網絡的輿論與現實情況存在一定的偏差，因此，需要在網絡輿論引導實踐中，有意識地建立起一支業務精、知識廣、講正氣、熱情高的“意見領袖”隊伍，使其有見地、有代表性的發言放在網頁的突出位置，或者集約成個人言論專輯，以強化主流言論，孤立非主流言論。第四，要推行網絡實名制。網絡是虛擬的，但它產生的社會影響卻是實實在在的。所以在推行網絡自律的同時，有必要由外部力量介入，讓網民在發表言論時考慮到發言應該承擔的責任，令其客觀地對信息進行思考，尊重事實、尊重他人權利、維護國家安全與社會公共利益。實名制的推行能在一定程度上解決虛擬身份存在不利一面的問題，增強網民的社會責任感，在發表言論時會考慮到言責自負，使其在涉及違背道德或法律的內容時有所顧忌，對自己的行為進行約束，有社會責任感地行使言論的自由表達權。當然，推行網路實名規則，不能采取一刀切的激進做法，應采取逐步推進的方式進行。第五，要建立互聯網上下游業務間的連帶責任法律制度。互聯網的技術特征和行為特征決定了任何一個網站，如果沒有網絡接入服務商提供網絡接入，該網站就不會出現在互聯網上。因此，要強化各運營機構的監管連帶責任，防患于未然。通過強化接入服務商提供接入服務的事先審查責任和代網站進行報備的責任，實現“以少管多”。比如，規定任何接入網絡運營商，不得為未經批準和登記備案的網絡內容服務者提供網絡接入服務，違規提供接入服務的，要予以嚴厲處罰；任何網絡內容服務提供者不得向未經批準的機構和個人出租網絡空間等等。違反這些義務的經營者，均應承擔連帶法律責任。明確規定各運營機構的監管連帶責任，強化互聯網服務市場主體的責任意識和法律意識，就可以盡快規范互聯網的秩序。