導(dǎo)語：農(nóng)地發(fā)展權(quán)保障法律機制分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：農(nóng)地發(fā)展權(quán)是農(nóng)村土地基于增值發(fā)展的需要而進行集約化利用或改變土地性質(zhì)為建設(shè)用地的權(quán)利。設(shè)置農(nóng)地發(fā)展權(quán)，有助于農(nóng)民融入新型城鎮(zhèn)化進程，有利促進農(nóng)民主體性發(fā)展，有利于推動農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展。保障農(nóng)地發(fā)展權(quán)，不僅應(yīng)制定《農(nóng)地發(fā)展權(quán)法》，加強立法保障；而且優(yōu)化村民自治，為農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)提供基層制度支撐；更要規(guī)范農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)，強化執(zhí)法監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地發(fā)展權(quán)；新型城鎮(zhèn)化；法治

一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵闡釋

農(nóng)地發(fā)展權(quán)是農(nóng)村土地基于增值發(fā)展的需要而進行集約化利用或改變土地性質(zhì)為建設(shè)用地的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)源于土地發(fā)展權(quán)的引申，而土地發(fā)展權(quán)是從土地所有權(quán)中分離的一種財產(chǎn)權(quán)利。我國的土地所有制分為國家所有制和集體所有制，故土地發(fā)展權(quán)可分為國有土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地是農(nóng)村集體所有的土地，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是從屬于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的從權(quán)利。在新型城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的路徑主要有：其一是農(nóng)地被國家征收改變?yōu)閲医ㄔO(shè)用地；其二農(nóng)地性質(zhì)改變?yōu)檗r(nóng)村建設(shè)用地；其三為集約化用途對閑置的農(nóng)地出賣給他人。在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)地的財產(chǎn)功能日益凸顯，農(nóng)民融入城鎮(zhèn)化化進程，需要一定的資金或資本支持，農(nóng)地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基本資源。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的基本特征，主要在于：第一，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是一項與農(nóng)地所有權(quán)緊密的用益物權(quán)。第二，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是一種區(qū)別于農(nóng)村土地所有權(quán)的獨立土地財產(chǎn)權(quán)。雖然農(nóng)地發(fā)展權(quán)是從農(nóng)村土地所有權(quán)派生出來的權(quán)利，卻是分離出來相對獨立的財產(chǎn)權(quán)。在農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓和不轉(zhuǎn)讓情形下，農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)益都能實現(xiàn)。如在不轉(zhuǎn)讓所有權(quán)或使用權(quán)的情形下，權(quán)利主體可以通過利于農(nóng)地發(fā)展增值的方式再轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。如，農(nóng)民將自己的閑置的農(nóng)地在一定期限轉(zhuǎn)讓使用權(quán)給他人。第三，農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)立目標在于權(quán)利主體為了獲取農(nóng)地發(fā)展利益。農(nóng)村土地作為不能再生的稀缺資源，是廣大農(nóng)民生存和發(fā)展之本。農(nóng)地本身是靜止的權(quán)利客體，不會主動追求發(fā)展，然而作為理性的權(quán)利主體農(nóng)民總是追求利益最大化。基于此，農(nóng)地發(fā)展權(quán)有一種追求農(nóng)村土地利益發(fā)展的趨向。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)置必要性分析

（一）設(shè)置農(nóng)地發(fā)展權(quán)，有助于農(nóng)民融入新型城鎮(zhèn)化進程。“三農(nóng)”問題一直是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大“瓶頸”，也是制約我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大障礙。2014年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，社會主義新型城鎮(zhèn)化是推進我國解決城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵舉措。新型城鎮(zhèn)化將農(nóng)民聚集在城鎮(zhèn)居住，而城鎮(zhèn)生活成本比農(nóng)村明顯要高的多。沒有一定的資金積累的農(nóng)民在城鎮(zhèn)生活普遍缺乏資金支持。大多農(nóng)民在農(nóng)村生活的基本資本主要是土地。盡管“土地是財富之母”，但國家禁止農(nóng)地向農(nóng)村內(nèi)部集體組織之外流轉(zhuǎn)，實踐中絕大部分農(nóng)地價值遠未實現(xiàn)。如果我國立法上設(shè)置農(nóng)地發(fā)展權(quán)，并將農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)屬主體配置給農(nóng)民的話，農(nóng)民基于農(nóng)地發(fā)展需要而集約化利用或改變農(nóng)地用途進行流轉(zhuǎn)。通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)而獲得一定的相應(yīng)資金，必將夯實其融入城鎮(zhèn)生活和發(fā)展的資本，從而有效地推動我國新型城鎮(zhèn)化的進程。（二）設(shè)置農(nóng)地發(fā)展權(quán)，有利促進農(nóng)民主體性發(fā)展。發(fā)展權(quán)是一種主體性權(quán)利，最終追求的是主體的自由而全面的發(fā)展，“發(fā)展權(quán)以人的全面發(fā)展和價值實現(xiàn)為終極理想。”[1]（P60）主體的發(fā)展必須依靠相應(yīng)的客體才能實現(xiàn)。一般而言，農(nóng)民作為發(fā)展主體，與農(nóng)民擁有的權(quán)利和財富與呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。農(nóng)民擁有的權(quán)利和財富越多，農(nóng)民越能擺脫客觀必然性的制約，獲得更多的自由和尊嚴，自我幸福感就越強，農(nóng)民主體性就能得到更好的發(fā)育。農(nóng)民作為社會主體在獲得溫飽之后必將追求發(fā)展。而自古以來“官出于民，民出于土”，農(nóng)地是農(nóng)民賴以生存根本，發(fā)展的基點。在新型城鎮(zhèn)化進程中，很多土地的價值是巨大的，只是受制度的限制，農(nóng)地價值沒有得到有效實現(xiàn)。設(shè)置農(nóng)地發(fā)展權(quán)，能將農(nóng)村土地作為財富客體的價值有效實現(xiàn)，大大提高農(nóng)民的財富收入。農(nóng)民財富收入的提高，必將激活農(nóng)民的自我發(fā)展熱情，不斷提升農(nóng)民的幸福指數(shù)。因此，農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度設(shè)置和有效配置，是農(nóng)民主體性發(fā)展的經(jīng)濟制度安排。（三）設(shè)置農(nóng)地發(fā)展權(quán)，有利于推動農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展。市場經(jīng)濟是以資源配置最優(yōu)化為經(jīng)濟發(fā)展的基本要求。不同主體占用的不同資源之間以效益最大化為原則進行資源流動，從而現(xiàn)市場主體之間的利益訴求。農(nóng)民作為社會主義市場經(jīng)濟的利益主體，有著憑借自己資源實現(xiàn)自己利益最大化的利益需求。自古“官出于民，民出于土”，土地是農(nóng)民安身立命、養(yǎng)家糊口的最基本的資源，農(nóng)地是農(nóng)民的命根子。農(nóng)民擁有的社會資源本身就很少。農(nóng)民參與市場經(jīng)濟交換的主要是農(nóng)產(chǎn)品，而農(nóng)產(chǎn)品都產(chǎn)自于農(nóng)地。可見農(nóng)地是參與社會主義市場經(jīng)濟原點或出發(fā)點。設(shè)置農(nóng)民發(fā)展權(quán)，一方面讓農(nóng)民通過經(jīng)濟效益最優(yōu)化利用土地從而實現(xiàn)利益最大化；另一方面，農(nóng)民在自己缺乏提高農(nóng)地利用效能的前提下，通過農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得較大一筆資金、增強農(nóng)民作為社會主義市場經(jīng)濟主體的經(jīng)濟實力，從而在市場經(jīng)濟中謀求更大的發(fā)展。以保障農(nóng)民作為社會主義市場經(jīng)濟主體利益最大化需求的科學合理農(nóng)地發(fā)展權(quán)配置，將直接影響農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展水平。

三、保障農(nóng)地發(fā)展權(quán)的法律機制

（一）制定《農(nóng)地發(fā)展權(quán)法》，加強立法保障。立法是權(quán)利保障的前提，通過為權(quán)利主體提供法律規(guī)范，為公民權(quán)利的實現(xiàn)提供制度保障。科學界定和配置農(nóng)地發(fā)展權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)法治化，是保障農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)農(nóng)民土地利益的基本路徑，“消除阻礙國內(nèi)發(fā)展權(quán)成長的法律因素，關(guān)鍵要做到立法必須在民主化科學化的基礎(chǔ)上以發(fā)展權(quán)為依歸。”[2]為了保障農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，在立法上確立農(nóng)地發(fā)展權(quán)相關(guān)法律法規(guī)勢在必行。具體而言：首先，修改憲法，增加發(fā)展權(quán)保障條款。憲法是國家的根本法。憲法宣示是對權(quán)利最高的保護，憲法的保護是終極意義的人權(quán)保障。《憲法》第三十三條第三款“國家尊重和保障基本人權(quán)”之后，增加一款作為第四款，即“國家全面、平等地保障公民發(fā)展的權(quán)利。國家將采取一切積極措施促進公民發(fā)展。”發(fā)展權(quán)的入憲，為公民發(fā)展權(quán)的保障提供了憲法依據(jù)，也為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的保護提供了憲法基礎(chǔ)。其次，制定《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法》，為農(nóng)地發(fā)展權(quán)保障奠定基本法律規(guī)范。我國土地實行的是社會主義公有制，分為國有制和農(nóng)村集體所有制。由于國有制和農(nóng)村集體所有制在土地性質(zhì)、使用用途、權(quán)利歸屬等方面存在很大差異，建議對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護實行單行法保護更有助于農(nóng)地地產(chǎn)權(quán)保護。為了更有效地保護農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，建議國家制定《中華人民共和國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法》。由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的子權(quán)利，故而農(nóng)地發(fā)展權(quán)保障在該法中應(yīng)作為重要章節(jié)加以規(guī)定。農(nóng)地發(fā)展權(quán)如下幾方面必須在該法中予以重點規(guī)定，其一明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)，明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地所有權(quán)的關(guān)系，前者是后者的子權(quán)利；其二農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體和農(nóng)戶個體共有，但農(nóng)戶個體應(yīng)占80%~90%；其三國家對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體利益分享規(guī)定，在利益歸屬于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體基礎(chǔ)上，國家為了公共利益和公共事業(yè)興辦可以通過稅收征收一定的農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)利益。最后，廢除或修改與憲法和農(nóng)地發(fā)展權(quán)基本法相悖的其他涉農(nóng)法律規(guī)范。為了保證涉農(nóng)法律的統(tǒng)一性，應(yīng)該對涉農(nóng)法律進行清理，修改涉農(nóng)法律中所有與《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法》精神和規(guī)定相違背的法律法規(guī)規(guī)章等所有相關(guān)的法律條款。（二）優(yōu)化村民自治，為農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)提供基層制度支撐。制度創(chuàng)新不僅是農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的基本要求，也是農(nóng)民土地權(quán)益保障的基本驅(qū)動力。“村民自治是農(nóng)民政治發(fā)展權(quán)的權(quán)利起點”及其“實現(xiàn)的基礎(chǔ)性制度安排。”[3]然而村民自治由于制度設(shè)計的不完善，運行中常常出現(xiàn)種種問題。目前農(nóng)地發(fā)展權(quán)保護尚未納入村民自治相關(guān)法律，嚴重影響了農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)益保護。因此，優(yōu)化村民自治，修改《村民委員會組織法》勢在必行。第一，修改《村民自治法》，將農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)納入村民會議議決事項。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是在新形勢下農(nóng)民的一項基本權(quán)利，目前尚未作為一項權(quán)利在我國有關(guān)涉農(nóng)法律中得到保障。農(nóng)地發(fā)展權(quán)不僅是一項個體權(quán)利，也是一項集體權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)實施不僅關(guān)涉農(nóng)民個體利益，也與相應(yīng)的農(nóng)民集體的利益息息相關(guān)。因此，應(yīng)修改《村民自治法》第24條，將農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實施納入到村民會議議決的范疇。可以規(guī)定，村民為了“在不違背國家農(nóng)地整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地發(fā)展的需要，將土地出讓或出租本村以外主體使用事項。”不違背國家農(nóng)地整體規(guī)劃，主要是指不得擅自將耕地改變用途。第二，修改《村民自治法》第30條，將農(nóng)地發(fā)展權(quán)行使納入村務(wù)公開事項。公開，才能透明；公開才能公正。農(nóng)地發(fā)展權(quán)行使事關(guān)全村土地利益的大事，不僅應(yīng)納入村務(wù)會議予以議決，而且必須加強村務(wù)監(jiān)督。故而必須將該條納入村務(wù)公開的范疇。村內(nèi)應(yīng)對行使農(nóng)地發(fā)展權(quán)的土地范圍、面積、是否符合國家土地規(guī)定以及土地款項分配等事項進行進行公布，讓農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)程序完全運行在“陽光”之下。第三，賦予村民小組土地所有權(quán)，為農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)奠定組織基礎(chǔ)。我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在“事實上的體制和法定的體制”不一致現(xiàn)象，[4]（P104）行政村掌握了法定的農(nóng)村集體經(jīng)濟所有權(quán)，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)的實際權(quán)力卻掌握在村民小組。根據(jù)2015年初華中師范大學中國農(nóng)村研究院對548個村的調(diào)查，80.47%的村莊以小組為單位分田到戶。[5]2015年中央一號文件指出，“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點。”農(nóng)地發(fā)展權(quán)是農(nóng)地所有權(quán)的派生權(quán)利，其實現(xiàn)依附于農(nóng)地所有權(quán)。為了實現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)，切實保障農(nóng)民個體農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)權(quán)益，有必要在立法中直接將農(nóng)地所有權(quán)歸屬進行修改，將現(xiàn)實中歸屬于村民小組的農(nóng)地直接在法律上確定為所有權(quán)主體為村民小組，歸屬于村民小組之外的農(nóng)地法定為農(nóng)村“村”集體所有，從而實現(xiàn)“事實上的體制和法定的體制”一致。（三）規(guī)范農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)，強化執(zhí)法監(jiān)督。土地流轉(zhuǎn)往往是土地資源從低效益主體流向高效益主體，是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要途徑。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)關(guān)鍵在于土地的流轉(zhuǎn)，一定范圍的農(nóng)地所有者或經(jīng)營者，往往由于所有擁有的技術(shù)資源、信息資源以及經(jīng)營能力有限，只有通過土地流轉(zhuǎn)，將有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)到其他主體中，才能最大化實現(xiàn)農(nóng)地資源的價值。雖然我國沒有在法律層面賦予農(nóng)地發(fā)展權(quán)，但農(nóng)地發(fā)展權(quán)現(xiàn)實流轉(zhuǎn)卻在一定范圍內(nèi)存在。但由于缺乏法律的明確規(guī)范，現(xiàn)實中農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)存在種種問題。因此，很有必要規(guī)范農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)，主要應(yīng)從以下幾個方面著手：第一，建立健全農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的合同管理制度。在農(nóng)民土地承包環(huán)節(jié)國家對實行的是合同制管理，筆者以為，把合同制管理應(yīng)該貫徹到農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)中。通過農(nóng)地發(fā)展權(quán)合同制管理，不僅能規(guī)范農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)，更重要的是通過合同簽訂，明確發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)主體雙方的權(quán)利和義務(wù)，以及違約責任，從而使農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)納人到法律保護的范疇。第二，規(guī)范了農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的程序，實現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)。“程序創(chuàng)造了一種根據(jù)證據(jù)資料進行自由對話的條件和氛圍，這樣可以使各種觀點和方案得到充分考慮，實現(xiàn)優(yōu)化選擇。”[6]（P28）農(nóng)地發(fā)展權(quán)屬于農(nóng)地所有權(quán)的派生的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)涉一定集體范圍內(nèi)農(nóng)民的生存和發(fā)展。相關(guān)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)，屬于村集體所有的應(yīng)召開村民會議或村民代表會議，按照《村民委員會組織法》規(guī)定的村民會議召集和議決程序進行辦理。實際上，農(nóng)村的土地大部分屬于村民小組所有，故而應(yīng)遵循《村民委員會組織法》第28條，由本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加組成村民小組會議，到會人員的過半數(shù)同意可進行農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)。第三，控制耕地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)，嚴守耕地底線。耕地是人類的生存命脈，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中堅決禁止耕地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)，政府有關(guān)部門必須嚴守耕地管理制度，確保我國18億母耕地紅線。對于因為當?shù)卣w發(fā)展需要必須實施實行耕地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的，必須實行“占一補一”制度。除了在法律層面有力規(guī)范農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)外，加強執(zhí)法監(jiān)督也勢在必行。政府有關(guān)土地監(jiān)察部門應(yīng)加強執(zhí)法監(jiān)督。農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的土地監(jiān)察，關(guān)鍵是嚴防政府濫用征地權(quán)侵犯農(nóng)地發(fā)展權(quán)。為保證土地監(jiān)察的獨立性，應(yīng)實行制度創(chuàng)新，改變土地監(jiān)察部門上下級業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系為垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這樣，土地監(jiān)察部門勢必擺脫地方本級政府的控制，在土地監(jiān)察中實現(xiàn)獨立與超然。如此，土地監(jiān)察部門在對農(nóng)地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的監(jiān)督中更做到依法辦事，保證土地監(jiān)察的公正性。新成立的國家監(jiān)察委員會及各級監(jiān)察委員會應(yīng)將包括農(nóng)地發(fā)展權(quán)在內(nèi)土地腐敗監(jiān)察作為重點。

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作者:丁德昌 單位:湖南文理學院