導語：“一帶一路”下環(huán)境行為法律規(guī)制探析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

“一帶一路”倡議的實施在帶來前所未有的發(fā)展機遇的同時，也蘊藏著巨大的環(huán)境風險。如何有效規(guī)制各方行為，把環(huán)境風險降到最低，實現(xiàn)綠色發(fā)展，是各國法律面臨的重要挑戰(zhàn)。作為“一帶一路”倡議的發(fā)起國和主導國，中國法律面臨著防控來自境外的環(huán)境風險與規(guī)制本國企業(yè)境外環(huán)境行為的雙重任務。限于篇幅，本文在此僅就后者進行探討。

中資企業(yè)境外環(huán)境行為法律規(guī)制的意義

本文所謂“中資企業(yè)”，是由中國境內(nèi)的自然人、法人及其他組織設立、控股或?qū)嶋H控制的企業(yè)；“境外環(huán)境行為”，是指這些企業(yè)在中國大陸以外的國家或地區(qū)所實施的負面環(huán)境行為。在傳統(tǒng)法秩序中，此類行為主要受到行為所在地國家的法律管轄，與東道國無關。但鑒于“一帶一路”的重要意義和環(huán)境事務的特殊性，中國國內(nèi)立法把此類行為納入調(diào)整范圍，加以約束與控制，仍有必要。“一帶一路”倡議的內(nèi)在要求環(huán)境保護在“一帶一路”倡議中具有特別重要的地位。在工業(yè)文明模式下，環(huán)境問題與經(jīng)濟發(fā)展如影相隨。如果說威脅全球至今的現(xiàn)代環(huán)境危機主要是兩百多年來由發(fā)達國家主導的片面發(fā)展道路的苦果，那當前由中國引領發(fā)展中國家共同發(fā)展的“一帶一路”必須充分吸取歷史教訓，走經(jīng)濟、社會與環(huán)境相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展道路，為人類社會向更高級的生態(tài)文明邁進提供參考。尤其值得注意的是，在世界近代歷史上，“一帶一路”沿線的眾多國在西方主導的現(xiàn)代化格局中處于“邊緣”角色，被裹挾著被動開啟工業(yè)化進程，付出資源耗竭、生態(tài)退化的慘重代價，如今更遭遇污染困擾。在這些國家，不乏對“現(xiàn)代化”“全球化”的抵制力量，對中國主導的“一帶一路”心存疑慮，擔心引發(fā)新一輪生態(tài)環(huán)境破壞者不在少數(shù)。如不能破解環(huán)境與發(fā)展之間的矛盾，消除不必要的疑慮，將影響“一帶一路”的被接受程度，不利于其推進實施。正因為此，突出生態(tài)文明理念，推進環(huán)境保護和生態(tài)建設，實現(xiàn)綠色發(fā)展，是我國推行“一帶一路”過程中所始終強調(diào)的重要特征和突出特色。對此，《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護合作規(guī)劃》《“一帶一路”建設海上合作設想》等都有明確要求和系統(tǒng)部署。這些文件所確定的美好愿景要想真正實現(xiàn)，離不開良好制度的保障，各種規(guī)劃、政策需要轉(zhuǎn)化為法律制度才能有效指導實踐。

“一帶一路”沿線國家環(huán)境法治狀況的參差多元使然

“一帶一路”沿線大多是新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家，普遍面臨工業(yè)化和全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的環(huán)境污染、生態(tài)退化等挑戰(zhàn)，水資源緊張，生態(tài)脆弱，氣候保護任務艱巨，必須建立嚴格的環(huán)境保護制度。但這些國家環(huán)境法治水平差異很大，許多尚未建立完整的環(huán)境法律制度體系，對企業(yè)環(huán)境行為缺乏有效監(jiān)管。如按主要由行為所在國法律行事的國際慣例，遵循法無明文規(guī)定即可為的市場法則，任由中資企業(yè)通過犧牲當?shù)丨h(huán)境資源實現(xiàn)利潤最大化，則與“一帶一路”的根本宗旨相違背。此時，通過國內(nèi)法的完善，使中資企業(yè)在境外的行為遵循起碼的環(huán)境標準、履行起碼的環(huán)境義務、達到起碼的環(huán)保要求，有其必要。中資企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要“一帶一路”為中國企業(yè)和資本走出國門，在他國領土上進行生產(chǎn)經(jīng)營，直接開發(fā)利用他國資源創(chuàng)造了大量機會。但境外投資經(jīng)營也面臨諸多風險，尤其是社會風險與政治風險。環(huán)境污染、生態(tài)破壞具有強烈的社會效應，往往直接影響民生，資源開發(fā)更容易與國家主權掛鉤，挑動民族主義的敏感神經(jīng)。可以說，在當今環(huán)保觀念的日益普及、具有相當程度的“政治正確”色彩的背景下，對環(huán)境的污染和破壞具有“人人喊打”的不義色彩。如果中資企業(yè)不嚴格約束其環(huán)境行為，對他國生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大損害，哪怕沒有直接違法，也難免遭受攻擊與反對，更遑論有違法之實或之嫌時。從中資企業(yè)境外經(jīng)營的以往經(jīng)歷來看，因環(huán)境資源問題引發(fā)經(jīng)營風險而致?lián)p的事例，可謂不勝枚舉。中資企業(yè)要想真正獲得所在國認可，降低經(jīng)營風險，需要良好的環(huán)境績效。對此，也需要國內(nèi)法的規(guī)范和指引。維護我國國際形象和領導力的需要我國是“一帶一路”的倡議者和主導者，中資企業(yè)是這一倡議實施的重要參與者和具體實施者，也是這一倡議的直接受益者。中資企業(yè)，無論國有還是民營，在國際上都代表著中國的形象，也都受到我國政府的服務和保護，有服從管理、維護國家利益的義務和責任。中資企業(yè)在境外的不當環(huán)境行為有損中國形象，為“中國環(huán)境威脅論”及“一帶一路”的各種反對者提供攻擊口實，應當受到法律的規(guī)制。另一方面，“一帶一路”也為中國領導地區(qū)發(fā)展、引領國際規(guī)則制定提供了良好機會。如果中國能夠通過國內(nèi)法對本國企業(yè)的境外行為進行規(guī)制，則不僅可以以身作則，向全世界表明推動綠色發(fā)展的決心，也有利于打破以往行為地至上的國際慣例，引領對跨國企業(yè)實行“雙重規(guī)制”新規(guī)則。這一規(guī)則，對于消除發(fā)達國家在本國實行嚴格環(huán)境管制卻放任甚至推動本國企業(yè)到境外進行污染、掠奪，向發(fā)展中國家“轉(zhuǎn)嫁”環(huán)境危機的不合理現(xiàn)象，維護發(fā)展中國家環(huán)境權益，確立公平、合理的國際環(huán)境新秩序具有重要意義。現(xiàn)行法的現(xiàn)狀與不足中國的環(huán)境法制建設事業(yè)經(jīng)過三十多年的發(fā)展，基本建立起一套形式上較為完備的法律制度體系，但只規(guī)制在中國境內(nèi)的環(huán)境行為。《環(huán)境保護法》第3條規(guī)定，“本法適用于中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域”。但由于中資企業(yè)境外環(huán)境行為的重要性，國家相關部門在規(guī)范中資企業(yè)境外活動的政策文件中對此也有所涉及，主要包括：投資經(jīng)營類政策文件中的環(huán)保條款如《對外承包工程管理條例》《境外投資管理辦法》《中國境外企業(yè)文化建設若干意見》等文件對環(huán)境保護工作做了相關規(guī)定。如《境外投資管理辦法》規(guī)定中資企業(yè)“應當要求其投資的境外企業(yè)遵守投資目的地法律法規(guī)、尊重當?shù)仫L俗習慣，履行社會責任，做好環(huán)境、勞工保護、企業(yè)文化建設等工作，促進與當?shù)氐娜诤稀保徊⒁笊虅詹繒嘘P部門環(huán)境保護等指引，督促企業(yè)在境外合法合規(guī)經(jīng)營

針對中資企業(yè)境外環(huán)保相關領域或行業(yè)的政策文件

如2007年8月商務部會同國家林業(yè)局的《中國企業(yè)境外可持續(xù)森林培育指南》，是中國政府第一個針對中資企業(yè)境外林業(yè)合作中的生態(tài)環(huán)境保護的行業(yè)指導文件。2009年3月，商務部與國家林業(yè)局又聯(lián)合《中國企業(yè)境外森林可持續(xù)經(jīng)營利用指南》，指導和規(guī)范中資企業(yè)在海外從事林業(yè)資源開發(fā)、木材加工與利用的活動，促進中國企業(yè)更好地經(jīng)營、利用和保護海外森林資源。專門的綜合性環(huán)保政策文件典型文件為2013年商務部會同環(huán)保部共同制訂的《對外投資合作環(huán)境保護指南》（以下簡稱《指南》）。《指南》旨在指導企業(yè)規(guī)范環(huán)境保護行為，引導企業(yè)履行環(huán)保責任，樹立環(huán)境保護理念，在互利共贏基礎上開展合作，實現(xiàn)自身和環(huán)境保護的“雙贏”。為此，《指南》在建立內(nèi)部環(huán)境管理制度、員工環(huán)保培訓、環(huán)境影響評價、生物多樣性、社會影響評價、達標排放、環(huán)境監(jiān)測要求、環(huán)境盡職調(diào)查、危險廢物管理、環(huán)境事故預防與應急、生態(tài)恢復、清潔生產(chǎn)、綠色采購等方面對企業(yè)環(huán)保提供指導，并鼓勵企業(yè)加強信息公開與溝通交流，積極參與環(huán)保公益活動，加強與國際接軌。應該說，這些規(guī)定在指導中國企業(yè)在“走出去”的過程中做好環(huán)保工作，推動對外投資合作可持續(xù)發(fā)展方面，具有積極意義。尤其《指南》，較為系統(tǒng)、全面，基本涵蓋了中資企業(yè)對外經(jīng)營的主要方面，建立起較為完整的規(guī)則框架，具有積極意義。但其不足之處也很明顯，主要表現(xiàn)在：法律文件層級較低，作用范圍有限現(xiàn)行規(guī)定多來自于“條例”“辦法”“意見”“指南”等部門規(guī)章或規(guī)范性文件，層級較低，只能對部委職權范圍內(nèi)的具體事項略作規(guī)定，調(diào)整范圍和規(guī)范力度有限。以倡導性規(guī)范為主，約束力不足多數(shù)規(guī)定都是以“應當”“鼓勵”之類的表述，且通常既缺乏責任規(guī)定，又缺乏實質(zhì)激勵舉措，基本上靠企業(yè)自覺、自律，缺乏強制，效果有限。一旦中資企業(yè)違反規(guī)定，產(chǎn)生不利的環(huán)境影響，也難以找到明確的法律責任及相應解決機制。內(nèi)容籠統(tǒng)，缺乏針對性和可操作性不同國家國情不同，規(guī)定不一，現(xiàn)行規(guī)定往往針對中資企業(yè)在境外的普遍情形，故只能作籠統(tǒng)的原則性規(guī)定。企業(yè)在不同國家和地區(qū)能做什么、不能做什么、應當如何做，很不清楚，實踐規(guī)范意義有限。涉及領域狹窄，理念有待提升在涉及領域上，當前規(guī)定主要集中在污染控制方面，在資源開發(fā)、生態(tài)保護方面尚有不足，對區(qū)域性、全球性問題的應對不足。在管理理念上，仍是濃厚的單方管制色彩，缺乏對企業(yè)需求的回應機制，互動參與不足、激勵措施不足。

完善舉措與建議

制定法律條款，提升淵源層級在“一帶一路”倡議全面推進實施的大背景下，以政策性文件為主的現(xiàn)行規(guī)則體系已不能滿足對中資企業(yè)境外環(huán)境行為的規(guī)制需要，提升效力層級，在法律層面確立正式淵源勢在必行。對此，最便捷可行的路徑，是在《環(huán)境保護法》中增加一條特別規(guī)定，把中資企業(yè)在境外產(chǎn)生較大環(huán)境影響的活動納入調(diào)整范圍，既明確宣示中國在此問題上的立場和態(tài)度，凸顯中國政府履行國際義務、加強環(huán)境保護、走綠色發(fā)展道路的決心，又為相關部門針對此類活動制定有約束力的具體規(guī)則提供法律依據(jù)。確立“國內(nèi)法補充適用”的基本原則環(huán)境行為情形復雜，涉及領域眾多，具體制度只能根據(jù)實際情況逐步建立和完善，立法難免掛一漏萬。對此，在法律層面制定一條體現(xiàn)國內(nèi)法補充適用的兜底條款，確定可以適用國內(nèi)法對中資企業(yè)的境外環(huán)境行為進行規(guī)制、管理的基本原則，具有重要意義。所謂國內(nèi)法補充適用，是指在中資企業(yè)的境外環(huán)境行為侵害他人或造成不利影響時，允許受害人或爭議方選擇適用中國法律，在中國境內(nèi)尋求法律救濟，從而避免由于當事國對該行為缺乏法律規(guī)定或規(guī)定過于寬松而導致肇事企業(yè)逃避責任、受害人得不到救濟的情況。如此規(guī)定，立法成本極低而效益多重，其在實質(zhì)上把在境外活動的中資企業(yè)置于所在國和中國法的雙重約束之下，使得中國的環(huán)境法律規(guī)“一帶一路”為中國企業(yè)和資本走出國門，在他國領土上進行生產(chǎn)經(jīng)營，直接開發(fā)利用他國資源創(chuàng)造了大量機會。定成為中資企業(yè)無論何時何地都應遵守的基本標準，可有力駁斥有關中資企業(yè)通過境外經(jīng)營“轉(zhuǎn)移污染”的污蔑；也可增加中國環(huán)境法在“一帶一路”沿線國家的適用幾率，使之成為此地區(qū)相關爭議的常用準據(jù)法，為擴展中國法律制度的影響力，主導地區(qū)規(guī)則的制定提供機會。制定綜合性行政法規(guī)，完善具體制度，提高可操作性《指南》提出了很好的制度框架，但失之籠統(tǒng)，與“一帶一路”背景下中資企業(yè)的火熱實踐不相適應，其層級、范圍、理念也需要擴展、提升。有鑒于“一帶一路”的重要意義，以及其涉及事務的復雜多樣，應由國務院牽頭，在商務部、環(huán)保部、國土資源部等相關部委的共同參與下，制定行政法規(guī)性質(zhì)的“中資企業(yè)對外投資合作環(huán)境保護條例”，把原《指南》及《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護合作規(guī)劃》《“一帶一路”建設海上合作設想》等政策文件中的制度設想具體化，制定詳細規(guī)則，形成可直接適用的制度，增加強制力和約束力，普遍運用于中資企業(yè)的海外行為，使之成為中資企業(yè)的“標配”。目前應重點建設的基本制度包括：企業(yè)對外投資環(huán)境風險審查機制、企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理制度、重大決策內(nèi)部環(huán)評制度、環(huán)境自我監(jiān)測體系、環(huán)境盡職調(diào)查制度、危險廢物管理制度、環(huán)境事故預防與應急預案制度、清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟制度、環(huán)境績效信息公開制度、自然資源開發(fā)的公益共享制度、國家綠色發(fā)展基金、綠色“一帶一路”生態(tài)環(huán)保大數(shù)據(jù)服務平臺建設等。商務部及相關部門應注意收集相關信息，把這些制度的建立、健全程度和實施、遵守情況作為對企業(yè)進行信用等級評價、政策減免優(yōu)惠、金融財稅支持、政府采購選擇等的重要參考。因事、因地制宜，充分發(fā)揮部門規(guī)章和地方立法作用“一帶一路”具有濃厚的地緣色彩，中國與不同國家有著不同的合作重點，中資企業(yè)在不同國家的投資經(jīng)營活動也往往有著明顯的行業(yè)特征或領域傾向。譬如，根據(jù)“一帶一路”國際合作高峰論壇，中國與越南等東盟國家在建立反垃圾走私合作機制及區(qū)域性聯(lián)合執(zhí)法方面，與馬來西亞、波蘭在水資源領域方面，與巴基斯坦在水電方面，與瑞士在環(huán)境、能源方面，與柬埔寨在海洋觀測方面，與尼泊爾在旅游文化方面分別有合作任務，而這些任務又“分解”到相關部委或特定地區(qū)。故充分發(fā)揮部委和地方立法權，由在某領域負有特定職責的部委和地方對該領域中資企業(yè)的境外活動做出的細致規(guī)定，可進一步細化和完善相關制度體系，制定更具針對性和操作性的規(guī)則。拓展法學視野，加強與沿線國家的合作研究與交流毋庸諱言，當前中國法學的西方中心主義色彩非常嚴重，不僅理論上唯西方馬首是瞻，而且在制度認知上也嚴重偏向于發(fā)達國家。對于許多發(fā)展中國家的環(huán)境法狀況，國內(nèi)學界及實務界幾乎一無所知，這無論對于幫助中資企業(yè)預判形勢、降低風險，還是對于了解中國與其他國家的差異以完善相關制度，降低制度適應成本，都非常不利。對此，應有針對性地組織翻譯“一帶一路”沿線國家的環(huán)境法律文獻，推動學術研究，并充分利用各種機會，加強與沿線國家在環(huán)境法學領域的合作研究和交流，互通有無，增進了解。

作者:鞏固 單位:浙江大學光華法學院

參考文獻

[1]姜青新.加強環(huán)境管理,嚴格防范“走出去”戰(zhàn)略的環(huán)境風險—解讀《對外投資合作環(huán)境保護指南》[J].WTO經(jīng)濟導刊,2013(4):70-73.

[2]讓“走出去”走得更穩(wěn)更遠[N].中國環(huán)境報,2013-03-01.

[3]《對外投資合作環(huán)境保護指南》解讀稿[N].國際商報,2013-05-03.

[4]唐曉陽,熊星翰.中國海外投資與投資監(jiān)管：以中國對非投資為例[J].外交評論（外交學院學報）,2015(3):30-49.

[5]李敬喜.推進清潔生產(chǎn)需實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變[N].中國環(huán)境報,2016-01-28.