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本文作者：高凜工作單位：江南大學法學院

海盜是一種古老的犯罪活動，對國際航運和國際海上安全危害極大。目前，由于索馬里海盜日益猖獗，一度淡出人們視線的海盜問題引起了國際社會的廣泛關注。索馬里自1991年以來一直戰亂不斷，一些索馬里軍閥以“保護索馬里海洋權益”為名，組建了多個海上武裝組織。他們配備快艇，驅趕涉嫌非法捕魚和在領海傾倒垃圾的漁船，卻很快發現劫持外國船只和船員并勒索贖金是一項回報豐厚的“產業”，從而導致了索馬里沿海海盜活動猖獗，被列為世界上最危險的海域之一。從2007年起，海盜劫持外國船舶的事件呈上升趨勢，尤其是在亞丁灣、索馬里海域頻繁發生的海盜襲擊、劫持過往船舶事件，其在規模、影響和危害等方面都為二戰以后所罕見。據國際海事局海盜活動報告中心的全球海盜活動年度報告，2010年是近年來海盜襲擊次數最多、劫持船只最多、劫持人質最多的年份，創下了多項“記錄”。2010年全球共發生海盜襲擊445次，海盜劫持船只53艘，劫持人質1181人。表1顯示，從2006年到2010年，全球海盜襲船事件數和海盜劫持人質數一直在攀升。［1］海盜行為的頻繁發生已經引起國際社會的高度關注，各國聯手重拳打擊海盜已是大勢所趨。各國政府也逐漸認識到，唯有通力合作，增加警力，加強海岸巡邏，才有可能有效打擊來自海上的恐怖威脅，確保世界經濟發展。而海盜問題的解決需要在多邊主義的框架內實施，非單邊主義所能為。隨著打擊海盜行動的深入發展，法律合作成為打擊海盜國際合作中亟待加強的重要領域。

一、當前國際社會海盜犯罪的基本特點

海盜是伴隨著人類社會征服海洋過程中逐步產生的。自從有了海上貿易，就出現了以海上劫掠為生的海盜。據有關學者考證，公元前100年左右，古希臘歷史學家普魯塔克首次對海盜作了定義，即“海盜是非法對船只和海上人員進行攻擊的人。”［2］中世紀有人把海盜看作：非法地、兇殘地在海上進行的甚至連平民等非戰斗人員也殺害的行為。［3］不同時期的海盜有不同的特點，古代的海盜主要是指古希臘羅馬時期活躍于地中海一帶的海盜。隨著17世紀新大陸的發現和航海技術的發展，大航海時代也隨之到來，大航海時代是海盜的快速發展階段。據記載，從1609年到1616年，土耳其的海盜在地中海就劫持了466艘商船；而在1625年，僅10天就劫持了27艘商船。［3］18世紀末到19世紀初，隨著科學技術的發展，各國海軍的實力不斷壯大，進而加強了對海域的巡邏，加大了對海盜的打擊力度，使得海盜在相當長時期內幾乎銷聲匿跡。直至20世紀80年代末海盜才又開始猖獗起來。現代海盜不同于傳統意義上的海盜，他們組織嚴密，技術裝備精良，而且某些海盜組織還具有恐怖組織的性質和特點。（一）現代海盜組織嚴密、裝備精良現代的海盜不僅組織嚴密，而且在技術手段上也極為先進。據有關索馬里海盜的報道稱，現代的海盜不僅裝備了沖鋒槍、手雷等輕武器，而且還擁有諸如重機槍、火箭筒之類的重武器，以及自動化武器、先進的高科技設備等。他們駕駛的不再是原始的帆船，而是快捷靈活的汽艇。在技術手段上，現代海盜不僅能熟練地使用電腦，而且有相當一部分海盜擁有先進的GPS衛星定位系統。更為重要的是，現代海盜不再是過去的散兵游勇，已經形成了一種集團化、組織化、國際化的“海盜托拉斯”。他們通過互聯網迅速傳遞海運信息，摸清被劫船舶的具體情況后再實施搶劫。同時，一些海盜集團已與恐怖分子相勾結，共同從事犯罪活動。［4］這無疑給海上安全帶來了更嚴重的威脅。（二）現代海盜具有海上恐怖犯罪的特點現代海盜不僅搶劫錢財，而且以造成最大限度的人員傷亡、引起最大限度的恐慌為目的。例如，2003年，國際海事組織接到了445起海盜襲擊的報告，其中92名船員遭到殺害或失蹤。全球2006年船員被劫持案件發生了77起，被海盜劫持船員為188人，其中索馬里海域發生劫持案件5起，被海盜劫持的有87人；全球2007年船員被海盜劫持案件為63起，被海盜劫持的船員人數增至292人，其中索馬里海域發生海盜劫持人質事件11起，有154人被劫持為人質。［5］全球最大的海上恐怖組織“泰米爾海上猛虎組織”，其擁有4000名左右的成員，有大量的重型武器裝備，還有微型潛艇。（三）現代海盜活動范圍擴大傳統海盜一般在靠近領海的公海上進行搶劫，但是現代海盜的活動范圍有了很大的擴展。從港口、碼頭，到領海、公海，都會發生船舶被海盜劫持的事件。2001年10月，一艘“彩虹號”貨輪剛駛出印度尼西亞港口，就被海盜劫持。2008年11月，索馬里海盜在肯尼亞外海800多海里的大洋中，劫持了沙特阿拉伯一艘330米長的超級油輪。隨后，一艘烏克蘭軍火船“法伊尼”號在離肯尼亞海岸500海里處遭到劫持。［2］隨著全球化進程的深入與發展，海盜活動出現了現代化、網絡化和產業化的特點和發展趨勢。由于現代海盜隱蔽性強、裝備先進，擁有幾乎遍布全球的犯罪網絡，威脅著整個國際和平與安全，僅僅依靠少數國家的力量是不可能應付的，它需要國際社會的共同面對和全球的共同參與。

二、反海盜國際法律制度的現狀

國際反海盜法規是整個國際反海盜機制的基礎，主要包括國際公約和聯合國安理會相關決定兩部分，國際習慣法上關于海盜罪的防止和懲治的法律制度主要體現在1958年《公海公約》和1982年《聯合國海洋法公約》的相關條款中。聯合國安理會作出的1816號決議進一步強調了原來國際習慣法以及相關國家條約的規定。1816號決議是安理會動用《聯合國憲章》第七章授予的權力作出的決議，該決議授權相關國家進入索馬里領海打擊、抓捕海盜。（一）反海盜國際法律制度沿革從歷史上看，在17世紀中期以后，在國際法領域出現了“海盜是人類公敵”的主張。海盜行為已經開始被視為一種相當嚴重的國際犯罪。英國國際法學家奧林•詹斯金曾指出：“所有的海盜，從法律的觀點看，都是人類的敵人，不是一個國家或某一類人的敵人，而是全人類的敵人，他們是非法的。每個人都可以接受命令并武裝起來反對他們，就像反對叛逆者和賣國賊那樣去鎮壓和剿滅他們。”［6］此后，在相關國際法學理論的推動下，逐漸形成了有關懲治海盜犯罪的國際習慣法規則。現代著作中，《奧本海國際法》論述“海盜一直被認為是逐出法外的人”，“按照國際法，海盜行為使海盜喪失他本國的保護，因而喪失他的國家屬性；而且他的船舶或飛機，雖然過去可能具有懸掛某一國家旗幟航行的權利，也喪失了這種權利。”［7］依據這些習慣法規則，只要從事了海盜行為，海盜及其船舶就喪失了國籍。每個國家都有權對海盜行為加以懲治。所有國家的船舶，無論是軍艦、政府公務船舶還是商船，都可以在公海上追逐、攻擊和拿捕海盜，并且把它帶回本國，由本國法院對其進行審理和懲治。長期以來，海盜行為被公認為是一種國際犯罪行為，但是反海盜的法律一直處于習慣法時期。到20世紀30年代，才有了對海盜犯罪進行規范的國際成文法。1937年9月14日，英國、法國、保加利亞等九個國家在瑞士尼翁簽署了《尼翁協定》（NyonAgreement），標志著對海盜犯罪進行成文法律規制的開始。《尼翁協定》將潛水艇指揮員和其他官兵聽從上級命令在公海上所作的殘暴的非法行為視為海盜行為，擴大了原來只是將私人在公海上的劫掠行為視為海盜行為的海盜概念。這種擴大得到了一些國家的支持。［8］1751958年的《公海公約》規定了海盜的相關問題，1982年的《聯合國海洋法公約》對海盜問題又做了進一步的界定。（二）現行國際公約中有關反海盜的規定1．1958年《公海公約》海盜，作為一項古老的國際犯罪，原屬國際習慣法規范。［9］隨著1958年《公海公約》的誕生，海盜犯罪第一次被寫進了普遍性的國際公約。《公海公約》第一次確認了海盜罪，將19世紀以來國際習慣法中懲治海盜罪的規則加以明確化，使之更具規范性。《公海公約》第14條至第22條都是有關海盜行為的確認、管轄和懲治的規定。《公海公約》第15條對海盜行為的定義是：“下列行為中的任何行為構成海盜行為：（a）私人船舶或私人飛機的船員、機組成員或乘客為私人目的，對下列對象所從事的任何非法的暴力或扣留行為，或任何掠奪行為：（1）在公海上對另一船舶或飛機，或對另一船舶或飛機上的人或財物；（2）在任何國家管轄范圍以外的地方對船舶、飛機、人或財物；（b）明知船舶或飛機成為海盜船舶或飛機的事實，而自愿參加其活動的任何行為；（c）教唆或故意便利（a）或（b）項所述行為的任何行為。”2．1982年《海洋法公約》1982年的《海洋法公約》對海盜行為的規定與《公海公約》大致相同。《海洋法公約》第100條到107條專門規定了制止海盜的內容。第101條規定：凡私人船舶或飛機上的船員、機組人員或乘客為私人目的，在公海或不屬于任何國家管轄范圍內對另一船舶或飛機以及其上的人或財物實施的暴力、扣留或其他掠奪行為，均屬于海盜犯罪。根據該條規定，海盜犯罪的客體是海上的船舶航行、人身安全、海上貿易秩序。犯罪對象是另一船舶或飛機，或另一船舶或飛機上的人或物。犯罪主體是私人船舶或飛機的船員、機組人員或乘客。犯罪的主觀方面是故意，犯罪目的在于獲利、報復、制造恐怖等。犯罪的客觀方面是在公海上或任何國家管轄范圍以外的地方對其他船舶或船上的人或物實施侵犯行為。《海洋法公約》對于發生在領海等一國管轄范圍以內的海盜行為沒有涉及，導致了國家對于發生在他國領海等屬于別國管轄范圍以內的海盜犯罪行為無從打擊，該公約的這項規定限制了對海盜的有效打擊，尤其是在打擊海盜國際合作機制并不完善的情況下。同時，公約還規定了各國船舶在任何國家的領海享有無害通過權，因此在領海內犯罪也會侵犯到不特定國家利益，或者說國際社會的公共利益。而且，領海內發生的海盜行為或在公海上實施海盜行為后迅速逃往一國領海的行為，其海盜行為的本質并沒有因發生地點的不同而發生改變。顯然，《海洋法公約》的規定滯后于國際現實。《海洋法公約》第100條還規定了“合作制止海盜行為的義務”，具體內容為：“所有國家應盡最大可能進行合作，以制止在公海上或在任何國家管轄范圍以外的任何其他地方的海盜行為。”這就確定了對海盜行為行使普遍管轄權是一項國際義務，但是并沒有設立任何專門的從事打擊海盜的機構或國際組織，使在法律上組織反海盜的集體行動成為可能。雖然公約規定各國有義務對海盜行使普遍管轄權，但是對海盜實際控制的國家可能沒有相應的國內立法或者基于其他考慮沒有對海盜進行懲治，而且也沒有將海盜引渡給其他有管轄權的國家，那么在這種情況下，該國家如何承擔責任？公約沒有加以規定。另外，各國應該如何行使普遍管轄權？各國具體應該在哪些方面進行合作？合作的具體程序？有效的合作機制是什么？該公約也都沒有具體規定，在實踐中缺乏可操作性。3．《制止危及海上航行安全非法行為公約》為了確保海上航運安全，打擊海上犯罪，國際海事組織于1988年3月10日在羅馬主持制定了《制止危及海上航行安全非法行為公約》，對海盜等海上恐怖犯罪行為做了明確規定。該公約第3條第一款規定：“任何人如非法并故意從事下列活動，則構成犯罪：（1）以武力或武力威脅或任何其他恐嚇形式奪取或控制船舶；或（2）對船上人員施用暴力，而該行為有可能危及船舶的航行安全；或（3）毀壞船舶或對船舶或其貨物造成有可能危及船舶航行安全的損壞；……。第5條規定：”每一締約國應使第三條所述罪行受到適當懲罰，這種懲罰應考慮到罪行的嚴重性。”也就是說，每個締約國應該通過國內刑法，為該種犯罪行為確立刑事罪名并加以懲治。《制止危及海上航行安全非法行為公約》還確立了各國的管轄權。第6條、第7條、第11條規定，對該公約第3條確立的海上恐怖主義犯罪行為，各締約國均有管轄權。具體而言，這些具有管轄權的締約國分為三類：（1）受害船舶的船旗國、犯罪行為發生國、罪犯的國籍國；（2）無國籍人慣常居所所在地國、受害人國籍國、犯罪意圖所指國；（3）上述兩類國家以外的、實際控制犯罪人的其他締約國。當實際控制國是二、三兩類國家時，實際控制國應將犯罪人引渡給第一類國家，必要時也可以考慮引渡給第二類國家。4．《海上人命安全國際公約》《海上人命安全國際公約》（InternationalCon－ventionfortheSafetyofLifeatSea；SOLAS）的第一個版本是1914年通過的，這是保護商船安全最重要的條約。后來又陸續通過了其他幾個版本，還有眾多修正案。總之，《海上人命安全國際公約》已經實現從海上安全的第一道防線———船舶檢驗，到海上安全的最后一道防線———港口國監督的全方位監控。［10］因此，可以說，新的《海上人命安全國際公約》修正案，已經成為了海上反恐和反海盜的重要組成部分。［11］5．《亞洲地區反海盜及武裝劫船合作協定》2004年11月，來自東盟10國和中國、日本、韓國、印度、斯里蘭卡和孟加拉國的代表在東京締結了該協議。該協議于2006年12月正式生效。《亞洲合作協定》是《海洋法公約》生效后，第一個專門打擊海盜和武裝搶劫船只的多邊協議。但是，《亞洲合作協定》對海盜行為的界定與《海洋法公約》上的規定大體一致，并沒有突破《海洋法公約》對海盜罪的界定。鑒于目前在世界范圍內還沒有一個專門規范海盜罪的國際公約，現行的《公海公約》和《海洋法公約》就成為認定和懲治海盜罪最重要的國際法律文件。該兩公約在對海盜行為的管轄和懲治規定上并行不悖，沒有什么差異，主要區別在于各自的參加國不盡相同。（三）現行反海盜國際合作法律機制的不足2008年以來，打擊索馬里海盜，維護國際和平與安全成為國際社會共同面對的難題。但是，作為一種新的非傳統安全問題，國際社會并沒有一個完整的反海盜國際制度可循。盡管1982年《海洋法公約》規定，所有國家應盡最大可能進行合作，以制止在公海上或在任何國家管轄范圍以外的任何其他地方的海盜行為，但其實際上僅反映了國際社會反海盜合作方面的一個初步共識，至于如何合作，并未提出具體方案。就打擊海盜犯罪而言，現行國際法仍然存在很多缺陷和不足，而且也為國際社會在打擊海盜活動的實踐所證實。制度的不完善成為國際社會打擊索馬里海盜最大的障礙，例如對索馬里領海內發生的海盜犯罪的管轄權問題、國際各反海盜力量之間信息溝通和聯絡問題、具體合作領域和范圍不清晰等等。1．國際上缺乏專門的反海盜國際公約。現行的幾個國際公約雖然對海盜犯罪均有涉及，但主要并不是針對海盜犯罪的。而且，這些公約并沒有提供一個完善的國際合作機制。鑒于目前國際海盜犯罪日益猖獗，而且隨著全球化進程的加快，國際航運交流活動進一步擴大，非常有必要針對海盜犯罪制定專門的國際公約。從國際社會打擊海盜的實踐來看，也有必要進一步完善各國之間的協調和合作機制。2．現行規范海盜國際公約存在缺陷。雖然國際習慣法和國際法理論均認可海盜行為違反了國際強行法規范，但是現行打擊海盜的國際公約具有任意性的特點，這些反海盜規則作用的發揮，完全有賴于各國對公約的簽署、加入和實施。因此，打擊國際海盜犯罪，與其說是國家的國際強行法義務，不如說是各國可以自由選擇是否履行的選擇性義務。而且，現行公約也缺乏一個有效的實施監督機制。只有各國均自覺遵守國際法的規定，忠實履行自己的國際義務，才能充分利用現有的國際法律制度對國際海盜犯罪進行有效的打擊和控制。3．國家領海主權對打擊海盜的制約。每個沿海國都對其領海享有主權，依據《海洋法公約》的規定，各國船舶雖然可以在沿海國領海無害通過，但是，未經領海國允許，各國船舶是無權擅自進入他國領海追擊海盜的。而且，各主要國際航運通往往往就處于一國領海范圍內，如果海盜犯罪在一國領海范圍內發生，或者海盜從公海逃竄至另一國領海，那么外國海警就無法追擊海盜。4．世界各國反海盜存在嚴重分歧。國際反海盜機制的綏靖主義助長了海盜的囂張氣焰。雖然國際社會已經確認了對海盜行為的普遍管轄權，聯合國安理會授權各成員國使用武力行使對海盜罪的刑事管轄權，但是世界各國在打擊海盜的力度和方式等方面存在著嚴重分歧。當前的國際反海盜機制不僅因缺乏合作意愿和動力而步履蹣跚，更因為沒有與之相匹配的軍事實力而缺乏足夠的威懾力，不能有效遏制全球海盜活動的升級和蔓延。從總體上看，現有國際法和國內法仍然不足以應對海盜活動所帶來的挑戰，要想有效地打擊海盜，國際社會需要制定針對海盜活動的更加完備的條約或規定，各國也需要進一步制定和完善規范海盜的國內法。

三、國際合作反海盜對國家主權沖擊

（一）國際法上的國家主權理論“主權概念是現代西方政治學與國際法的核心概念”，［12］在國際法領域，國家主權原則作為國際法的基本原則得到世界各國的公認，并且已經載入許多重要的國際法文獻。國家主權的核心內容是國家的對內最高權和對外獨立權。對內方面，即國家對其領域內的一切人、物和事件享有排他的管轄權，即屬地最高權或屬地優越權；對外方面，即國家主權體現為不從屬于其它權力的獨立權，國家有權獨立自主地處理其內部和外部事務，排除任何外來的侵犯和干涉。主權是國家存在的實質要件，從這一角度看，國際法實質上只是對國家已擁有的權力進行了確認。［13］國際法中的主權主要從國家的對外關系方面來體現，因此，獨立自主權是國家主權最明顯的標志，一個國家失去了獨立自主權也就意味著喪失了主權。“正是在這一意義上說，許多國際關系文件上的‘獨立’一詞被用作‘主權’的同義詞。”［14］（二）普遍管轄權與國家主權問題1982年的《海洋法公約》對于海盜罪的規定雖然滯后于國際現實，但是，《海洋法公約》的如此規定有其理論依據，這是普遍管轄原則與國家主權原則的平衡與協調。首先，國家主權原則具有一種要求抵御一切可能的外來干涉的特性，而普遍管轄原則從其確立之日起，就具有對國家主權進行限制的特性。其次，管轄權在本質上是國家主權的體現。屬地管轄權、屬人管轄權和保護管轄權是主權國家維護其自身生存與發展以及其公民合法權益而享有的一項天然權力，對于國際社會無任何義務可言。而普遍管轄卻不同，盡管普遍管轄權也是國家主權的體現，但是它在體現國家權力的同時，更多的是強調主權國家在懲治國際犯罪中所承擔的國際義務。再次，在主權國家林立的國際社會，要實現完全意義上的普遍管轄原則是不可能的。根據權力優先原則，在兩者發生沖突時，應該優先考慮國家主權下的屬地管轄、屬人管轄和保護管轄，普遍管轄只能作為一種補充性的權力。［2］因為“根據其他管轄依據所主張管轄權的國家，無論從國內法還是從國際法的角度來看，顯然其地位應該比根據普遍管轄原則主張管轄的國家要優越一些”。［15］（三）國際合作反海盜對沿海國主權的沖擊聯合國安理會1816號決議將打擊索馬里海盜納入到《聯合國憲章》第七章的集體安全機制的調整范圍，授權國際社會可以進入索馬里領域內對海盜犯罪進行武力打擊。這就涉及到了主權平等、主權獨立和維護國際和平與安全的協調問題。對此，安理會決議一方面“重申尊重索馬里的主權、領土完整、政治獨立與統一”；另一方面，安理會決議設計了一種雙重授權模式，即任何國家和國際組織在進入索馬里領海打擊海盜時，必須在通知聯合國的同時經索馬里過渡政府的同意，單獨依靠安理會的授權是不可能使國家或國際組織進入他國領海管轄海盜的行為獲得合法性依據的。［16］許多國家擔心國際合作會損害其主權，加之許多相鄰的沿海國之間本來就存在著主權和海洋資源等爭議，因此，對于國家間合作打擊海盜并不積極。而實際上，海盜懲治中確實會對沿岸國的主權造成沖擊，主要原因是：首先，海盜問題是國際問題，不是單個國家能獨立應對和解決的。海盜是全人類的敵人，海盜罪是國際犯罪，對海盜這一性質的認定的直接邏輯后果就是該問題的解決需要在多邊主義的框架內實施。多邊框架下解決海盜問題是為了維護全人類的共同利益，但與此同時也會對某些沿岸國的主權造成沖擊。其次，這是國家參加國際組織和締結國際條約的必然結果。國際條約是締約國各方談判和妥協的產物，國家參加國際組織和締結條約往往會讓渡部分主權。在合作打擊海盜中國家讓渡主權是為了維護本國的利益。首先，國家主權能使國際合作成為可能。合作打擊海盜是國家間的合作，而國家享有主權，主權是國家的固有權力，包括國家對內的最高權和對外的獨立權。因此，國家可以自主決定其是否參加合作。其次，國家讓渡部分主權是國家行使主權的體現。主權雖然是國家的固有屬性，但不是絕對的、也不是一層不變的。主權的內容較為廣泛，而且其內容也隨著時代的發展而不斷豐富。國家讓渡部分主權，是一國根據國情和需要獨立自主作出的，它恰恰是一國行使主權的表現。沿岸國主權讓渡的真正動因在于對利益的追求，國家利益是主權讓渡的核心。

四、建立反海盜國際合作法律機制的思考

海盜作為非傳統安全中的一個危險因素已逐漸得到國際社會的重視。在性質上，海盜是一種世界普遍性管轄罪行，它沒有具體的目標與襲擊對象，其襲擊目標具有較大的隨意性，更具有全球性問題的特征。這一特征表面上看起來會促使各國聯合起來應對海盜威脅。但是，在國際社會的實踐中，許多國家往往采取消極的觀望態度。目前，國際反海盜活動所面臨的最嚴峻挑戰不是來自于海盜活動本身，而是來自于國際公約的不健全以及有的主權國家反海盜法規的不完善。因此，反海盜的國際合作問題就顯得尤為重要。國際合作是海盜犯罪本身的特點所決定的。海盜作為一種國際犯罪，其針對的客體、對象、活動范圍以及犯罪團體的組成等均有國際性。但是目前卻沒有專門的司法機構對海盜罪進行審理。如果將海盜交由各國審理，又涉及到各國國內法問題。針對打擊海盜的問題，在建立一種國際反海盜合作制度的同時，還應使得這種制度得到大多數國家的認同。顯然，一個在民主的國際關系中形成的反海盜國際合作制度要比按照少數大國意志制定的國際制度更加具有權威性和有效性。（一）反海盜國際法律制度的完善1．制定專門的反海盜犯罪國際公約目前國際社會有好幾個涉及海盜犯罪的公約，但是沒有一部專門針對海盜犯罪立法的。根據目前國際社會反海盜國際形勢的需要，國際社會有必要針對海盜犯罪制定一個專門性的國際公約，明確規定反海盜中各國應遵守的基本原則、各國的權利義務、反海盜義務實施的監督機制以及主權國家之間行動的協調等內容，使之成為國際社會反海盜的行為規范和準則，推動更多國家參與國際反海盜合作。在今后制定的專門反海盜犯罪的國際公約中，關于海盜行為的界定問題需要進一步規范。在一國領海內發生海盜行為是否屬于國際法上的海盜行為？原始意義上的海盜行為，是指一艘私有船舶在公海上以劫奪的意圖對另一艘船舶所作的任何未經授權的暴力行為。［8］174按照傳統的觀點，海盜行為分為國際法上的海盜行為和國內法上的海盜行為，而后者“不是普遍承認的，所以不是一切國家可以加以懲罰的”。［8］174《海洋法公約》所規定的“一國領海內發生的海盜行為不屬于國際法上的海盜行為”已經不再符合當前海盜犯罪的實際了。事實上，當前國際社會所面臨的海盜犯罪主要是發生在一些國際航道上，而且這些國際航道往往就處于一國領海的范圍內，如馬六甲海峽、索馬里海域等地區的海盜犯罪，這些海盜行為嚴重危及到國際航運安全。因此，如果一味強調海盜犯罪必須發生在主權國家管轄范圍以外的地區，是不符合實際的，也不利于國際社會有效打擊海盜犯罪、維護國際航運安全。因此，在未來專門的反海盜犯罪國際公約中，對于海盜行為的界定，應該以海盜行為是否侵犯了國際社會的整體利益和秩序來確定海盜罪，而不應該以海盜的犯罪實施地來區分國際海盜和國內海盜。相比而言，國際海事局（InternationalMaritimeBureau，IMB）對海盜的定義比較符合時代需要。國際海事局把所有海上發生的登船搶劫或暴力事件，都歸納為海盜行為，而不論肇事地點在公海或領海內。海事局將現代海盜行為定義為：“海盜行為是指登入或企圖登入任何船舶旨在盜竊或其他任何犯罪行為，以及企圖使用或使用暴力達到上述行為的任何行為。”因此，未來對海盜罪的界定，不能僅限于公海或無管轄海域，無論發生在一國領海內或者公海，都屬于海盜行為。2．確立國際刑事法院對海盜罪的管轄權將海盜犯罪納入國際刑事法院的管轄范圍，主要的理由是：（1）海盜活動已經嚴重危害到了人類社會的安全和共同利益。海盜針對的目標不僅限于財產，對人的生命權也存在極大的威脅。（2）由于各國在打擊海盜方面的國際合作不完善，國家之間往往出現管轄權的沖突現象。（3）由于國際刑法在間接執行制度方面缺乏一個有效的監督執行機制，各國國內立法水平存在差異，往往導致海盜或者得不到有效懲治，或者得不到公平有效的審判。因此，有必要將國際刑事法院的補充性管轄引入到打擊海盜國際犯罪中來。根據《羅馬規約》的規定，國際刑事法院對四類核心的國際犯罪（即危害人類罪、戰爭罪、種族滅絕罪和侵略罪）具有管轄權，但是依照《羅馬規約》第123條的規定，國際刑事法院管轄的國際犯罪仍有增擴的可能。只要某種犯罪屬于規約序言所指的“整個國際社會關注的最嚴重犯罪”，各國又對其定義及構成要件達成了一致意見，就可能以規約修正案的形式納入國際刑事法院的管轄范圍。因此，從目前海盜犯罪對國際社會的危害以及受關注度而言，將海盜犯罪納入國際刑事法院管轄既有可能，也很必要。3．建立聯合國特設法庭審判海盜雖然國際刑事法院已開始積極運作，但是目前該法院秉承罪刑法定原則，只對四種最嚴重的國際犯罪行使管轄權，海盜罪目前還不能由其管轄。根據《聯合國憲章》第七章的規定，安理會擁有設立臨時法庭審判國際犯罪的權力。雖然該權力可能與國際刑事法院存在沖突，但是對于國際刑事法院無法管轄的案件卻可以起到彌補作用。［17］因此，既然國際刑事法院暫時無權管轄海盜罪，就可以先由安理會設立索馬里特別法庭進行管轄。德國國防部長弗朗茨•約瑟夫•容也曾呼吁設立一個針對索馬里海盜的國際法庭，對海盜行為進行有效的懲治。［18］2009年1月14日，荷蘭在紐約召開的索馬里海盜問題聯絡小組第一次會議時提出，為打擊索馬里海盜，應成立審判索馬里海盜國際特別法庭。西班牙政府也提議設立用于應對索馬里海盜案件的國際法庭。［1］2011年10月24日，聯合國安理會就索馬里沿海海盜問題一致通過決議，敦促盡快在索馬里和該區域其他國家設立反海盜特別法庭，并責成秘書長會同聯合國和犯罪問題辦公室和開發計劃署就設立法庭的相關問題進行協商，在90天內向安理會提交法庭執行方案。決議還呼吁所有國家按照包括人權法在內的適用國際法開展合作，以確定管轄權，調查和起訴所有應對索馬里沿海海盜和武裝搶劫行為負責的人，包括任何煽動或協助海盜行為的人。決議還呼吁各國酌情合作起訴扣押人質的海盜嫌犯。［19］4．各國國內法對海盜罪的規制當各國對國際海盜進行合作打擊之時，另一重要前提是，已抓獲海盜的具有管轄權限之國度，其本身國內立法應當具備調整海盜犯罪刑罰體系。雖然有管轄方式的規定，但并不是所有的國家都對海盜罪有相應的立法規定，有的國家關于海盜犯罪的立法極為薄弱，還有許多國家在本國法律中沒有對海盜行為進行明確界定，往往在實踐中由于缺乏國內立法和司法能力，妨礙對海盜罪行的懲治。1689年英國反海盜法是第一個為了有效打擊海盜行為而對海盜事件有專門表述的國內法。德國、法國、美國在其后也制定了類似的國內法。2010年12月23日，法國參議院通過一項關于打擊海盜的法律，將存在近200年但于2007年廢除的“海盜罪”重新引入法國刑法，并規定無論海盜屬于哪個國家，只要被法國海軍在公海海域抓獲，法國就可以行使管轄權。且執行打擊海盜任務的法國海軍軍官被賦予司法警察的權力，其有權下令搜查可疑船只、下令開火以及逮捕海盜。［20］有些國家雖然沒有關于海盜行為的專門立法，但是在刑法典中規定了相關條款。例如，加拿大刑法典規定：“任何人在加拿大境內或境外從事海盜行為都應被起訴，并判處終身監禁。”在打擊海盜方面，我國目前尚無明確立法，國內刑法也沒有對海盜行為進行明確界定，對海盜的處置和量刑一般是按照《刑法》中的搶劫罪、殺人罪、綁架罪等論處。我國是《聯合國海洋法公約》和《制止危及海上航行安全非法行為公約》的締約國，為有力懲治海盜犯罪，與國際法制接軌，中國應當加快立法進程，及時增設海盜罪，明確海盜犯罪的罪名、刑罰種類、期限等規范制裁海盜犯罪行為。這不僅是國際法自身特點對國內法的合理期待，也是我國履行國際公約義務的必然要求。就各國而言，對于批準公約的國家來說，就涉及到公約的履行問題，就是將公約規定轉化或納入到國內法中；對于沒有批準公約的國家來說，完善國內法的規定就更加必要了。（二）反海盜國際合作機制的建立國際社會整體利益高于作為個體的國家利益。海盜犯罪長期以來被公認為是一種嚴重危害全人類利益的國際犯罪，在國際法領域很早就出現了“海盜行為是全人類公敵”的主張。英國國際法學家奧林•詹金斯曾指出：“所有海盜，從法律的觀點看，都是人類的敵人，不是一個國家或某一類人的敵人，而是全人類的敵人，他們是非法的。每個人都可以接受命令并武裝起來反對他們，就像反對叛逆者和賣國賊那樣去鎮壓和剿滅他們。”［21］在打擊海盜行動中，各國必須從國際社會這個整體出發，在情報交換、引渡、司法協助等方面展開積極合作，以維護國際社會的整體利益，實現人類社會的和平與安寧。1．確立聯合國安理會為主導的反海盜機制打擊海盜國際合作制度化的實現，有賴于國家、國際組織來促成共識，形成最終規范。聯合國是當前代表性最廣泛、權威性最強的政府間國際組織，因此，由聯合國主導促成國際合作是目前國際合作制度化的有效途徑。國際制度是促進合作的一個重要因素，正如美國教授羅伯特•基歐漢（RobertO．Keohane）所言：“沒有制度的情況下，實際合作常常比可能的合作要少。”［22］打擊海盜國際合作制度化的實現，有賴于國家、國際組織來促成共識，形成最終規范。聯合國是當前代表性最廣泛、權威性最強的政府間國際組織，因此，由聯合國主導促成國際合作應該說是目前國際合作制度化的有效途徑。聯合國安理會在反海盜國際犯罪方面，具有重要的權責。安理會就有關維護國際和平與安全的決議對所有會員國是具有約束力的法律文件。在打擊海盜這樣一個需要國際社會通力合作的問題上，應該建立一個由安理會主導的反海盜專門機制。在國際社會聯合打擊索馬里海盜的問題上，安理會發揮了重要作用。一方面，安理會敦促索馬里過渡政府同意各國進入索馬里領海打擊海盜，解決了反海盜中可能存在的領土管轄沖突問題；另一方面，安理會通過了一系列決議，就各國在索馬里打擊海盜的過程中應遵守的基本原則、相關國際法以及有關國際合作等問題作了規定。安理會于2008年陸續頒布了1816號、1838號、1844號和1851號決議，2008年6月2日通過的第1816（2008）號決議，主要是授權各國軍艦進入索馬里領海，采用一切必要手段，以制止海盜及海上武裝搶劫行為。2008年10月7日通過的第1838（2008）號決議，主要是譴責索馬里沿海的一切海盜和海上武裝劫船行為，呼吁關心海上活動安全的國家根據《聯合國海洋法公約》，通過采取部署海軍艦只和軍用飛機以及與索馬里過渡聯邦政府合作等行動，積極參與打擊索馬里沿岸公海的海盜行為。2008年12月2日通過的第1844（2008）號決議，主要是決定將各國打擊海盜的授權自即日起延長12個月；呼吁聯合國為打擊海盜努力發揮協調作用；呼吁各國建立打擊海盜的國際司法合作平臺；呼吁各國和國際組織為索馬里及鄰近沿海國家提供援助，幫助其提高打擊海盜的能力；呼吁其他有能力的國家也通過派遣軍艦和飛機，積極參與打擊索馬里海盜；還呼吁各國和地區組織在打擊海盜方面協調努力，加強合作。2008年12月16日通過的第1851（2008）號決議，主要是決定從即日起授權有關國家和國際組織在12個月內可以在索馬里境內“采取一切必要的適當措施，制止海盜行為和海上武裝搶劫行為”；呼吁有能力的國家和國際組織通過部署海軍艦只和軍用飛機等手段，積極參與打擊索馬里海盜；鼓勵相關國家和國際組織建立合作機制，作為打擊海盜行為的共同聯絡點；呼吁建立打擊索馬里海盜區域中心，以便協調信息情報，加強區域國家調查、起訴海盜罪行能力建設。聯合國安理會的這些決議，為國際社會聯合打擊和懲治索馬里海盜，提供了及時和必要的依據。根據《聯合國憲章》第七章規定：聯合國安理會決議對所有的成員國及當事國都具有約束力。聯合國安理會作出的這些決議也是安理會第一次授權各國使用武力行使對海盜罪的刑事司法普遍管轄權。這是對國際法有關打擊海盜行為規定的新發展。各國應當在聯合國安理會的主持下，根據安理會決議，就有效打擊海盜建立專門的國際司法合作平臺和相關合作機制，在統一的國際機構下，對海盜的引渡、審判、審判后的執行等進行國際協調合作。在打擊國際海盜犯罪方面，應該進一步確立和完善以安理會為主導的反海盜國際犯罪的專門機制。2．反海盜國際合作機制的法制化盡管《公海公約》和《海洋法公約》等都要求各國在打擊海盜犯罪活動中應加強國際合作。但是，沒有任何一個國際公約提出過任何具體的有執行力的合作模式。可見，在當前反海盜行動中，國家間的合作僅僅是一種政策性的不穩定的松散的合作，未來國際社會應該將國家間反海盜合作機制法制化，將一種政策性的國家間合作轉變為一種穩定的、模式化的合作機制。例如，建立區域協助機制等，以協調主權國家間的行動。如亞洲的《關于打擊亞洲海盜及武裝搶劫船只區域合作協議》，根據該協議，協議成員國在新加坡建立“信息共享中心”，并在馬六甲海域建立聯合巡邏制度。在亞洲各國的合作努力下，反海盜活動取得了較好的成效，海盜的犯罪行為得到一定程度的抑制。亞洲地區這種區域合作反海盜模式對索馬里反海盜行動以及未來的反海盜國際合作具有重要的借鑒意義。事實證明，各國單獨的反海盜行動，雖然在某種程度上能發揮一定的威懾作用，但是效果不大且成本高昂，而且也無法杜絕海盜行為之根本。與已經網絡化的海盜組織相比，目前各國反海盜軍事力量之間缺乏有效快速的互動性和協調性。而通過國家間相互合作模式，能克服各國單一打擊模式的缺陷，整合多方力量，共享信息資源，協調配合作戰，共同制定和執行周密詳盡的有效巡邏機制，從而消減海盜活動，有效打擊海盜犯罪。日益猖獗的海盜犯罪活動已經引起了國際社會的廣泛關注，許多西方國家已達成協議，共同組建海上反恐巡邏隊。因此，各國應該建立有效的聯系程序，交流海盜活動情報，共同打擊海盜活動，逐步形成反海盜犯罪的新機制，確保海洋的和平與安全。從歷史經驗看，打擊海盜最有效的方法是國際合作，這種合作可以在聯合國框架下進行，也可以以區域合作的形式開展。聯合國和國際海事組織都公布了打擊海盜的議案，但是這些議案必須依靠各國的合作才能真正發揮功效。面對目前海盜的國際化與組織化，海盜問題已經不再是單獨依賴執法機構或者航運業可以解決的，它需要各國政府通力合作。各國政府應加強各國海域的巡邏和執法能力，建立反海盜監視系統，進行聯合演習，并簽訂反海盜合作協議。

結語

海盜作為一種非傳統安全威脅，對整個世界所造成的危害與損失不容忽視。從歷史經驗看，打擊海盜最有效的方法是進行多國合作。各國應加強海岸巡邏，全力打擊來自海上的恐怖威脅，促進和協調開展反海盜活動。作為一種國際性的犯罪行為，海盜罪早已成為國際社會關注的焦點之一，通過國際公約建立反海盜犯罪的國際合作、全面追究和懲治海盜犯罪，有效地維護海洋安全，實現打擊和懲罰海盜犯罪已成為各國之共識。未來反海盜國際合作機制的建立可以從兩個方面考慮：一是建立一個全球性的以安理會為主導的反海盜國際合作機制，在這種機制中，應確立安理會的主導地位。二是建立地區性反海盜合作機制。這兩種機制并不矛盾，一方面，海盜犯罪具有跨國性熱點，而另一方面，海盜主要是集中在某一特定區域活動，處于相同地域的國家在國家利益、國家制度、民俗習慣和傳統等方面有著更多的相似性和一致性，可以通過地區國家間協議建立一種區域性反海盜合作機制。因此，打擊和懲治海盜既要依賴全球性多邊合作，同時也要依賴區域合作。海盜問題帶給我們思考的，是國際層面有關海盜罪傳統立法與現實發展的脫節，只有盡快完善相關國際立法及合作機制安排，才能為國際航運安全提供完善的法律保障。