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本文作者：趙青娟工作單位：中共青海省委黨校

青海位于青藏高原腹地，有著得天獨厚的自然風光和人文景觀，自然資源非常豐富，長江、黃河、瀾滄江就發源于青海，昆侖山、唐古拉山、祁連山等著名山脈縱橫于青海南北。黃河、長江和瀾滄江三條江河每年向下游供水600億立方米，是我國淡水資源的主要補給線，也是中國經濟社會可持續發展的命脈。同時，獨特的地理環境孕育了獨特的生物區系，被譽為高寒生物自然種質資源庫，是世界上高海拔地區生物多樣性最集中的地區。長期以來，作為“中華水塔”和全國重要的生態功能區，青海承擔著重大的保護生態環境的責任。然而，這實際上就意味著要犧牲一部分本地區的發展權。但是，目前我國的生態保護與建設的補償措施并不完善。對此，本文就生態補償的含義和功能、建立青海生態補償法律機制的必要性作一分析和探討。

一、青海實施生態補償機制的必要性

生態補償的含義最初源于自然生態補償，指的是“生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力，或者可以看作生態負荷的還原能力。”自然生態補償是自然生態系統對由于社會、經濟活動造成的生態環境破壞所起的緩沖和補償作用，強調的是自然生態系統對外界壓力的適應能力。而后，人們逐漸認識到自然生態環境的重要性，生態補償的內涵也隨之發生了變化。在自然環境管理領域，生態補償的含義是指，人們通過采取措施確保生態環境質量或功能的行為，特別是對生態用地的占用補償，即確保一定區域內生態用地保持在穩定的水平。例如，濕地補償、城市綠地補償。但是，在今天看來，生態補償不單是為了控制生態破壞，而應該包括因自然資源的使用所造成的生態功能喪失的恢復和補償，具體包括對為保護和恢復生態環境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經濟補償；對因開發利用土地、礦產、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態功能或導致生態價值喪失的單位和個人收取經濟補償。生態補償機制是社會生產不斷發展與資源環境容量有限之間矛盾運動的必然產物，它以“資源價值論”的觀念重新評價生態環境資源的現實價值，運用政府調控與市場化運作的方式，讓開發、利用、破壞生態環境資源的人們支付相應的經濟補償，用于生態建設和環境保護，為社會發展提供可持續利用的資源基礎和生存環境。由此可見，給予為生態建設和環境保護的地區以適當的生態補償，十分必要。

（一）建立生態補償機制是協調發展權與環境權的需要

青海作為全國重要的水源地，承擔著重要的水源涵養和流域保護的責任，可以說源頭保護的好壞直接關系到中下游地區經濟社會的可持續發展。因此，樹立全流域意識，逐步形成河流中下游對上游源頭的水源補償機制，對加強流域保護、促進流域經濟社會可持續發展和樹立人們的節水意識必將產生積極深遠的影響。但是長期以來，由于自然、經濟、社會、歷史等原因，生態環境在不斷惡化。同時，對于生態一直存在著“環境無價、資源低價、商品高價”的價格體系，助長了資源開發者把開發造成的生態破壞的外部不經濟性轉嫁給社會，原料生產與加工企業憑借對環境資源的無償或低價占有而獲得超額利潤。由于環境利益及其相關的經濟利益在保護者、破壞者、受益者和受害者之間的不公平分配，致使保護者得不到應有的經濟回報，破壞者未能完全承擔破壞環境的責任和成本，受益者無償占有環境利益，受害者得不到應有的經濟賠償。這種環境及其經濟利益關系的扭曲，是保護生態環境面臨的巨大困難。所以，在青海構建必要的生態補償機制，以維持生態系統的平衡，勢在必行。而在法律上創設生態補償制度，可以作為一種極其有效的調和劑，使人類的發展權與環境權并行不悖。一方面，通過賦予公民在合理限度內使用自然資源的權利，充分保障公民的生存權、發展權；另一方面，自然資源又可以通過充足的補償基金得到有效的營造、保育、維持和管理，并充分發揮其自我調節的功能，從而使生態環境得到保護。通過這種機制，環境權與生存權、發展權之間的沖突得到有效協調和解決，從而促進人與自然的和諧相處。

（二）建立生態補償機制是實現環境公平的有效方式

所謂環境公平，是指在環境資源的開發、利用和保護上所有主體一律平等，享有同等的權利、承擔同等的義務。任何主體的環境權益都有可靠的保障，受到侵害時均能得到及時有效的救濟。對任何主體違反環境義務的行為，都要予以及時有效地糾正和處罰。只有對生態資源耗費構成的生態成本給以適當的補償，才能保持經濟社會協調和可持續發展。但是，長期以來，青海作為全國重要的生態功能區，犧牲了一部分發展權，而犧牲的這部分發展權沒能得到相應的補償。例如，在一些特殊的環保工程啟動實施后，工程區的經濟雖然發展，但是，農牧民群眾的生產、生活卻受到一定的影響；由于禁牧等生態措施的實施，涉及到牧民搬遷、減畜、地方財政收入的減少、后續產業發展等諸多方面的問題；上游搞好生態保護，下游同樣能獲得生態效益；青海犧牲眼前經濟發展可資利用的資源來搞生態保護，是為了全局的長遠發展，如果由此造成的經濟損失全部由西部來承擔，顯然是不公平的。為了顯示公平和公正的原則，應鼓勵大家共同為保護生態環境作貢獻。例如，國家和社會受益者應對青海進行生態補償，對中下游生態環境受益部分進行貨幣計量，使受益方對實際受益進行支付；從東部地區的GDP中拿出一定的比例用于青海的發展援助，在上級政府的協調和財力支持下，上下游結成利益共同體。通過上游對下游的補償，可以減緩青海因貧困和生存壓力而破壞生態環境的經濟活動，從資金上支持和保證青海經濟結構和生產方式的轉變，為青海居民提供更多的生存和發展機會。總而言之，西部生態補償機制的法理基礎是公平的。

二、青海在構建生態補償法律機制方面存在的問題

法律是構建生態補償機制的保障，然而，目前青海在構建生態補償法律機制方面存在一定的問題。

(一)生態補償主體不明確

生態補償是多個利益主體(利益相關者)之間的一種權利、義務、責任的重新平衡過程。實施生態補償，首先要明確各利益主體之間的身份和角色，明確其相應的權利、義務和責任。但是，目前的生態補償主體不明確，導致無法根據法律界定各利益相關者在生態環境保護方面的權利、義務、責任關系。

(二)生態補償方式較單一

目前，我國環境資源立法中體現“生態補償”的方式比較單一，生態補償資金投入的典型方式是以中央財政轉移支付為主，地方投入較少。生態補償資金渠道主要是依靠政府財政資金，國家有限的資金只能以毛毛雨的形式分散用于各個地區，造成資金的低效使用和浪費，難以保障生態補償的持續進行。

（三）生態功能區與其它區域的生態補償不明確

生態功能區及其居民追求經濟發展謀求美好生活的權利是其正當而合法的權利，任何人無權采用強制性手段任意予以限制或剝奪。而在實踐中，生態功能區的經濟開發過程不可避免地造成一定程度的環境污染和生態破壞。由于生態功能區與其它區域在對待生態功能區的生態價值和生態恢復活動價值方面的取向不同，雙方在生態恢復的活動中各自采取不同的策略進行博弈。在社會公益和當地居民的利益的博弈中，其結果必然是由生態受益主體承擔生態恢復活動的補償責任。在生態功能區的開發與保護的矛盾中，往往出現各區域私利分配的不均衡、生態功能區的多重價值選擇的不均衡以及區域經濟利益與整體生態利益之間的不均衡。而生態補償制度的立法和完善為均衡狀態的順利實現提供了保證。

(四)生態補償程序不規范

目前，環境資源法律法規都沒有對生態補償的管理作出設計和規定。而在實踐中，生態補償的管理往往不規范且缺乏監督，尤其表現在生態補償資金的使用上缺乏有效的監督。生態補償資金的使用存在很大的漏洞，高額的管理成本已經危及到了生態建設項目的順利實施。

(五)生態補償標準不明確

對補償標準的科學確定是保障生態補償法律機制得以實施的重要因素。但現行環境資源立法中對生態補償標準的規定幾乎是空白，地方在推動生態補償的過程中，也缺乏因地制宜的柔性生態補償政策和法律依據，從而影響了補償機制的運行。

（六）環境立法存在缺陷

環境立法存在缺陷主要表現在：一是重實體、輕程序。我們的法律規定應該怎么做或不應該怎么做，這些是實體規定，但有關通過什么途徑去做、用什么方法參與等程序性規定則較少，這就限制了公眾參與環境保護的權利的實現。二是重行政、輕民事。現實中有關環保的法律往往不重視民事的手段，這種法律的立法方式也使得民事手段缺少依托和支持。三是存在守法、執法成本高，而違法成本低的矛盾。例如，總要規定對污染企業的罰款上限，甚至擔心將其罰垮了會影響稅收和就業。實際上，在處罰根本無法撼動違法者的情況下，環境執法自然得不到真正重視。我們的處罰原則應是，不能使違法者從違法中得到好處。

三、構建青海生態補償法律機制的具體法律措施

（一）立法中應突出補償標準科學化，體現環境公平原則

補償標準科學化，一要建立資源環境價值評價體系，積極開展綠色國民經濟核算試點工作，進一步完善國民經濟增長過程代價分析，著手環境資源實物量統計、資源耗減、環境損失估價方法等課題的研究工作。二要建立自然資源和生態環境監測統計指標體系，探索從定性化向定量化轉變的自然資源和生態環境價值評估方法，根據生態服務價值評估或者是生態破壞損失評估，建立起理論生態補償標準。三要開展協議補償標準研究，要考慮市場、社會和群眾的承受能力，由補償“接受方”和補償“支付方”之間的協商談判而確定補償標準。生態補償應遵循“誰受益、誰補償”的原則。例如，防護林、環境保護林、水源保護林不僅使當地政府、企業和居民從中受益，而且使有關地區的政府、企業和居民從中受益，這些受益者都應當支付適當的生態補償費，以體現公平合理。所謂公平，是指凡是生態環境建設的受益者均應給予相應補償。所謂合理，是指受益者補償的數額應與其所獲利益相當，對直接受益者和間接受益者，對受益大者和受益小者，應適應不同的標準和數額，以最有效地發揮生態補償的效益，促進生態環境的保護和恢復。

（二）立法中突出補償方式的多樣性

生態補償機制應建立國家、地方、區域、行業多層次的補償系統，實行政府主導、市場運作、公眾參與的多樣化生態補償方式。一要強化財政縱向補償方式，政府應按國民收入的一定比例將生態建設撥款和補貼納入財政預算，按年度撥付；根據不同地域不同的功能，制定分區指導政策，加大對重要生態功能區的補貼力度；建立環境保護的激勵機制和生態建設的財政補貼制度，增加對生態保護良好區域或生態環境保護成績顯著區域的補助。二要建立地區間橫向補償方式。地區間橫向補償，即“受益者”對“保護者”的補償、“發達地區”對“欠發達地區”的補償、“上游區域”對“下游區域”的補償。比如，青海可從水費中附加提取一定比例的資金，用以輸出地區的生態環境補償，政府應建立生態補償專項基金，按人口、財政收入等因素綜合確定一個比例，將其列入財政預算之中，并且要專款專用。“發達地區”也可通過技術、設備、資產等實物補償“欠發達地區”。三要完善市場補償方式，利用市場交易模式實現節約資源、保護生態環境的價值。應加大對損害資源與環境行為的成本收費。完善資源有償使用制度，加強資源費的征收和管理;合理提高城鎮污水處理收費標準;全面實行排污許可證制度和排污總量控制制度，提高排污費征收標準;合理提高礦山生態恢復和治理備用金標準;對開發、保護和利用生態環境資源的單位和個人開征生態環境稅；應積極探索水權轉讓和排污權交易機制，建立區域內水污染物排放指標有償分配機制和排污權的“買賣”市場，鼓勵上下游之間探索水資源有償使用的市場轉換機制；建立鼓勵公眾參與的補償機制，制定生態補償社會捐助辦法，設立生態補償基金，發行生態補償彩票，廣泛籌措生態補償資金。

（三）在立法中突出主體雙方的權利和義務

在生態補償法律關系中，補償實施主體應享有的主要權利和義務如下:補償實施主體應享有的主要權利有：在“抑損性”生態補償中，補償實施主體(繳費者)的權利有獲得自然資源開發利用的權利；有對生態補償費繳納情況的知情權；有對誤繳或其它應退繳情形下的退費要求權等。在“增益性”生態補償中，補償實施主體(國家)的權利，應基于公共利益的需要，限制或剝奪補償接受者基于生存需要的自然資源開發利用權或財產權的權利；有確定補償范圍、方式、數額的權利；國家進行登記后，有根據受損人提供的證據材料進行審查和調查的權利。補償實施主體應履行的主要義務有：在“抑損性”生態補償中，補償實施主體(繳費者)的義務有申報自然資源開發利用狀況的義務;接受國家繳費監督的義務;一定事項的告知義務等。在“增益性”生態補償中，補償實施主體(國家)的義務有：就補償發生的原因及補償方案公告的義務;補償登記并聽取意見的義務;撥付補償性支出的義務等。補償接受主體應享有的權利主要有:在“抑損性”生態補償中，補償接受主體(國家)的權利有對自然資源的合法開發利用情況的調查權;對生態補償費繳納額的核定權;對生態補償費繳納時的受領權等。

（四）在立法中突出長效機制

應加快研究和建立綠色GDP制度，改變國民經濟統計和計算方法，將生態資源遭破壞的部分計入國民經濟成本。同時，應大力發展循環經濟，減少廢物，實現清潔生產。生態補償機制的形成，最重要的還是建立一種長期的資金保證機制。因此，需要制定出臺便于操作和執行的生態效益補償基金實施辦法，發行生態保護彩票等。生態補償機制的形成，是不同地區、不同部門、不同利益群體利益分配的調整過程，涉及到很多部門和不同的利益群體的切身利益，因此，建立有效的政府協調和監督管理機制非常必要，它有助于及時解決不同利益群體間可能產生的矛盾，有利于互惠互利和持續發展。應加大環境執法力度，提高依法行政的水平和效率。制定生態補償政策時要明確補償目標、補償時間、補償標準、補償方式和補償對象。生態補償政策是否有效，關鍵是設計出能使貢獻者得到補償金的方案。為了保證把補償落到實外，必須解決如下問題：一是如何將補償金直接發放給參與生態建設的農戶和企業的手中，而不能對地區補償；二是通過財政轉移支付與稅收減免等優惠政策對做貢獻地區補償時，應確保轉移支付部分歸政府支配，而稅收減免歸農戶和企業享有。通過立法和有效監督，確保國家的生態補償到農民手中，而不被中間的一些機構或個人截流它用，在實踐中不斷規范和完善生態補償制度。