導(dǎo)語(yǔ)：土地權(quán)利的法律機(jī)制一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：彭春凝工作單位：西南民族大學(xué)

一、歷史上農(nóng)村集體土地權(quán)利的性質(zhì)以及其他相關(guān)事宜

有關(guān)目前我國(guó)農(nóng)村集體土地權(quán)利的性質(zhì),這需要從歷史沿襲的其相關(guān)特性說(shuō)起。而關(guān)于在五千年的封建土地所有制的性質(zhì),學(xué)界主要有三種觀點(diǎn):國(guó)有制說(shuō)、地主私有制說(shuō)、自耕農(nóng)小土地所有制說(shuō)。長(zhǎng)期以來(lái)自耕農(nóng)小土地所有制的觀點(diǎn)不占主流,故這里介紹前兩種觀點(diǎn)。國(guó)有制說(shuō)的代表學(xué)者是侯外廬。秦漢土地所有權(quán)制度,開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)封建制的國(guó)家最高的土地所有主的土地制度。其論述為:(1)漢代鹽鐵酒錢(qián)與山澤之利,是國(guó)家專(zhuān)有或?qū)儆诨实圩罡叩刂鞯摹?2)漢家借貧民田,實(shí)際上這正是公田賦民的土地國(guó)有制。(3)漢代從移民墾田,到所在賜公田,即土地國(guó)有的制度。歷來(lái)皇帝募罪徙戍邊,或由狹鄉(xiāng)徙寬鄉(xiāng)的移民政策,都是顯例。(4)漢代自武帝以來(lái),置田官以六十萬(wàn)人屯田,是秦以來(lái)法律化的屯田之始。此后,昭帝、宣帝、元帝置都護(hù)尉屯田,后漢光武帝以后列帝因之。屯田制到了三國(guó)時(shí)代,就成為主要國(guó)有地租的形態(tài)了。(5)漢人多以田有草者曰官田,以耕而勿有,曰不專(zhuān)地,故武帝有詔,以草田為漢代的皇族地主所有權(quán),而王莽的王田制,也盡收豪族地主土地而為最高地主所有。(6)秦漢以來(lái),地租與國(guó)稅是不分別的。董仲舒和師丹的限田,王莽的王田,以及光武奪田,只是地主階級(jí)之間的內(nèi)爭(zhēng)表現(xiàn)形式,除了地租外,再?zèng)]有理想。后來(lái)侯外廬對(duì)上述論點(diǎn)加以發(fā)揮和引申,明確提出中國(guó)封建土地所有制是皇族所有制,即土地國(guó)有制的論點(diǎn),秦漢以來(lái)這種土地所有制形式是以一條紅線貫串著明清以前全部封建權(quán)。盡管這并不排除私人或公共占有權(quán)和使用權(quán)。[1]地主私有制學(xué)說(shuō)的代表學(xué)者是翦伯贊。自戰(zhàn)國(guó)以來(lái),中國(guó)的土地所有制就從封建領(lǐng)主的世襲所有向著新興的封建地主階級(jí)的個(gè)人所有轉(zhuǎn)化。到秦代統(tǒng)一六國(guó)后,地主階級(jí)個(gè)人的土地所有制,即土地私有制,已完全確立。秦始皇31年使黔首自實(shí)田就是土地私有制在全國(guó)范圍取得法律保護(hù)的證明。到兩漢時(shí)期,土地私有制已經(jīng)普遍發(fā)展,根本不存在土地國(guó)有制的問(wèn)題。他在談到兩漢的公田時(shí)指出,兩漢有公田,但不能因此就說(shuō)兩漢的土地是國(guó)有制。作為一種土地制度,是國(guó)有或是私有必須看其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中是否占支配地位。兩漢的公田比起私人所有的土地來(lái),顯然是不重要的。這樣的公田在兩漢以后的封建社會(huì)中還長(zhǎng)期存在,它是土地私有制的伴隨物,說(shuō)不上是什么制度。[2]主張地主私有制學(xué)說(shuō)的張傳璽則從另一角度來(lái)說(shuō)明土地國(guó)有制向私有轉(zhuǎn)化:從戰(zhàn)國(guó)到秦統(tǒng)一,是土地私有制在全國(guó)范圍內(nèi)形成確立的時(shí)期。兩漢時(shí)期,隨著土地買(mǎi)賣(mài)和土地兼并的發(fā)展,國(guó)有土地不斷向私有轉(zhuǎn)化,封建地主土地所有制已成為主導(dǎo)的所有制形式。如土地買(mǎi)賣(mài)契約就是一種法律行為,是所有權(quán)及其法律觀念的表現(xiàn)。[3]我國(guó)歷史上對(duì)于土地關(guān)系的調(diào)整從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò)。從春秋時(shí)魯國(guó)的初稅畝被動(dòng)地適應(yīng)土地制度的演變到戰(zhàn)國(guó)時(shí)的商鞅主動(dòng)地廢井田,正是貫徹一條改革土地制度的路線。5管子6中地者政之本也,是故地可以正政也,地不均平和調(diào),則政不可正也。政不正則事不可理也。,,可以正政者地也,故不可不正也。,,地不正則官不理,官不理則事不治,事不治則貨不多。戶籍、田結(jié)者,所以知貧富之不訾。故善者必先知其田,乃知其人,田備然后民可足也。[4]都說(shuō)明改革土地制度的必要性,也說(shuō)明了改革田制的目的是搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn),增加產(chǎn)量,即為了解放生產(chǎn)力。土地所有權(quán)的集中,使大量農(nóng)民淪為赤貧,貧富分化,不利于生產(chǎn)力的發(fā)展,以致事不治、貨不多。在地主土地所有制尚處于上升階段。5管子6作者即已看出這種所有制必然引起的土地兼并和當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展之間的矛盾。5管子6的均地思想,是我國(guó)封建地主所有制確立后首次出現(xiàn)的在封建制范圍內(nèi)調(diào)整土地關(guān)系的思想。均地均分的是土地使用權(quán),而不是土地所有權(quán)。在當(dāng)時(shí)的歷史背景下,平均分配土地所有權(quán)的思想是不現(xiàn)實(shí)的,其實(shí)質(zhì)則是對(duì)封建土地制度的全盤(pán)否定,均分土地所有權(quán)和5管子6一書(shū)總的精神相違背。當(dāng)然均地分力的同時(shí),還有與之分貨的平民思想的提法,所以5管子6田制改革是在租佃制的前提下來(lái)保證每個(gè)農(nóng)民都有耕種的權(quán)利。在對(duì)我國(guó)土地私有制關(guān)系的調(diào)整過(guò)程中,還出現(xiàn)了各種限田、占田、均田方案,但都不涉及封建土地所有權(quán)本身,也都是在封建土地制度大框架內(nèi)對(duì)土地關(guān)系的調(diào)整?？墒且灿欣?如宋朝的均地思想已經(jīng)是對(duì)封建土地制度的挑戰(zhàn),重新分配的已經(jīng)不是土地租用權(quán),而是土地的所有權(quán)。這無(wú)異于提出耕者有其田的思想,要求發(fā)展自耕農(nóng)的生產(chǎn)形態(tài),反映了廣大無(wú)地農(nóng)民的愿望,反映了從封建土地制度下解放生產(chǎn)力的客觀要求。這種均地權(quán)思想是封建思想家中可能產(chǎn)生的最激進(jìn)的土地思想,是我國(guó)古代土地思想發(fā)展史上的里程碑,有重大的意義,連后世反兼并的封建思想家也望塵莫及。但存在矛盾的地方是,李覯卻寄希望于封建國(guó)家來(lái)實(shí)現(xiàn)均田,這恰恰使其均田思想無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)。從歷史發(fā)展來(lái)看,在地主制的封建制度下,土地歸個(gè)人所有,可以自由買(mǎi)賣(mài),總有土地兼并和集中的趨勢(shì)。從西漢開(kāi)始,這種趨勢(shì)此消彼長(zhǎng),從未間斷。實(shí)質(zhì)上土地兼并過(guò)程就是貧富兩極分化過(guò)程。而我國(guó)的封建土地制度就是培育土地兼并的制度,兼并發(fā)展到一定程度又不利于這個(gè)制度,迫使國(guó)家不得不和兼并勢(shì)力作斗爭(zhēng)。因此,封建思想家、政治家多注意于抑制兼并。其實(shí)質(zhì)是緩解生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力的矛盾。諸如董仲舒的以限制富豪占田數(shù)額為中心的限田思想,王莽的以土地國(guó)有為內(nèi)容的王田思想,西晉太康年間頒布的規(guī)定官員最高占田額和農(nóng)民按勞動(dòng)力分田的占田令所體現(xiàn)的占田思想,和北魏孝文帝實(shí)行延續(xù)至唐代玄宗年間的均田制所體現(xiàn)的均田思想等等。這些土地思想從根本上說(shuō)都是這一矛盾的產(chǎn)物,只是不同時(shí)期的矛盾有特殊性,故這些土地思想各有特色而已。宋朝地非己有的平土思想和明清時(shí)期出現(xiàn)的接近于耕者有其田的思想,帶有反對(duì)封建土地制度本身的性質(zhì),但畢竟在當(dāng)時(shí)的社會(huì)中無(wú)法實(shí)現(xiàn)。[5]也有學(xué)者認(rèn)為雙重所有土地制度,既適應(yīng)大統(tǒng)一的君主國(guó)家,又適應(yīng)小分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。在大多數(shù)情況下,既能保證統(tǒng)一國(guó)家的經(jīng)濟(jì)需要,又能保證老百姓得以溫飽。長(zhǎng)期領(lǐng)先的中華文明,就是在這樣的土地上生長(zhǎng)起來(lái)的。[6]

二、當(dāng)前農(nóng)村集體土地權(quán)利的歸屬以及兩個(gè)關(guān)鍵性決定因素

之所以有了前面一部分的內(nèi)容,筆者還是認(rèn)為我國(guó)土地所有制的性質(zhì)有著一定的歷史繼承。關(guān)于農(nóng)村集體土地權(quán)利的理論和實(shí)踐方面,盡管有著不同的名稱(chēng)表述,但內(nèi)容卻是一樣的。以下內(nèi)容,可見(jiàn)一斑。農(nóng)民實(shí)踐探索出來(lái)的適合生產(chǎn)力要求的產(chǎn)權(quán)形式,即包產(chǎn)到戶,到上世紀(jì)8年代才獲得合法的制度地位。[7]有人主張認(rèn)真研究土地所有權(quán)、使用權(quán)的特征與本質(zhì),從一個(gè)現(xiàn)實(shí)案例入手,分析為什么在司法實(shí)踐中同一法院對(duì)同一事實(shí)作出不同認(rèn)定、不同判決的原因。而有人在分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況之后,主張制定5農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法6,認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題不是法律能夠單獨(dú)解決的,應(yīng)當(dāng)深入了解農(nóng)民對(duì)土地的真正態(tài)度,在此基礎(chǔ)上各部門(mén)共同參與解決問(wèn)題。至于關(guān)于在土地流轉(zhuǎn)中遇到的土地流轉(zhuǎn)糾紛,有人主張進(jìn)行了類(lèi)型化分析,認(rèn)為引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的原因主要包括:法律規(guī)定與民間社會(huì)規(guī)范的沖突、政策的頻繁變化所導(dǎo)致的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系的變化而產(chǎn)生沖突、農(nóng)村土地法律制度價(jià)值取向的分歧及法律規(guī)定間的內(nèi)在沖突、現(xiàn)行規(guī)定與農(nóng)村的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)而造成的對(duì)立沖突、現(xiàn)行的雙軌并行、城鄉(xiāng)分治制度,等等。解決這些問(wèn)題需要建設(shè)預(yù)防機(jī)制、多元糾紛解決機(jī)制,充分發(fā)揮農(nóng)村基層調(diào)解制度的作用,健全法律規(guī)定、減少規(guī)范內(nèi)部的沖突。這些等等問(wèn)題,都是農(nóng)村集體土地權(quán)利現(xiàn)實(shí)中遇到的困境。因此,近來(lái)在5土地管理法6的修訂時(shí),對(duì)第二條增加了根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要,對(duì)土地供應(yīng)的總量、時(shí)序、結(jié)構(gòu)實(shí)行,,市場(chǎng)化配置。這向符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的憲法原則的方向靠攏了。同時(shí),較詳細(xì)確定了幾種土地產(chǎn)權(quán),并規(guī)定要保護(hù)土地權(quán)利人的權(quán)益:在第五條中,增加了土地權(quán)利包括國(guó)家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、土地抵押權(quán)等,土地權(quán)利具體化了;增加了國(guó)家土地所有權(quán)人和集體土地所有權(quán)人對(duì)自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利,這使得土地權(quán)利因其包含處分權(quán)而更為完整;并強(qiáng)調(diào)土地權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護(hù),任何單位和個(gè)人不得侵犯,增加了土地權(quán)利的安全性和可靠性。[8]這里,先從農(nóng)村集體土地權(quán)利的歸屬進(jìn)行分析,農(nóng)村集體土地權(quán)利有債權(quán)與物權(quán)說(shuō)之分。債權(quán)說(shuō)的觀點(diǎn)是,既然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容是由合同確定的,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)。尤其從土地轉(zhuǎn)包來(lái)看,轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利都是短期性的,承包人也不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán),而須經(jīng)發(fā)包人同意,這種轉(zhuǎn)讓方式完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。物權(quán)說(shuō)的觀點(diǎn)是,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是對(duì)物的占有、使用、收益為內(nèi)容的權(quán)利,在性質(zhì)上只是對(duì)物的支配權(quán)。有這樣幾種觀點(diǎn),第一種觀點(diǎn)是,應(yīng)該采用農(nóng)地使用權(quán)來(lái)概括這一權(quán)利。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本意是債法的范疇,它與聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)合同相聯(lián)系,應(yīng)為農(nóng)地使用權(quán)。第二種觀點(diǎn)是,應(yīng)把農(nóng)林牧漁生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的土地使用權(quán)統(tǒng)稱(chēng)為農(nóng)用權(quán),并包括現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和四荒土地使用權(quán)。第三種觀點(diǎn)是,應(yīng)當(dāng)借鑒羅馬法永佃權(quán)制度所具有的物權(quán)性、永佃權(quán)人享有權(quán)利的充分性以及永佃權(quán)存續(xù)期限的永久性等優(yōu)點(diǎn),將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改為永佃權(quán)。第四種觀點(diǎn)是,應(yīng)當(dāng)采用耕作權(quán)概念,即因耕作或種植而使用國(guó)家或集體所有的土地權(quán)利。[9]筆者認(rèn)為,土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)物權(quán)化有以下幾個(gè)原因:11物權(quán)化有助于保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)者的利益,排除發(fā)包人的干擾。21承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化是以契約形式來(lái)規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù),有助于依法辦事。31承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的同時(shí)以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限為設(shè)置條件之一,有助于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系。41土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化有利于對(duì)農(nóng)村集體土地的統(tǒng)一管理,由集體來(lái)保護(hù)耕地的統(tǒng)一使用和耕地質(zhì)量的優(yōu)良。51土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化是促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件。而筆者也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參照國(guó)外有些國(guó)家,如英、日等的法律規(guī)定,規(guī)定農(nóng)村集體土地權(quán)利是永佃權(quán),即物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)系長(zhǎng)久存續(xù)之權(quán)利。如5日本6第278條永佃權(quán)的存續(xù)期間規(guī)定:11永佃權(quán)的存續(xù)期間,為2年以上5年以下。以長(zhǎng)于5年的期間設(shè)定永佃權(quán)者,其期間縮短為5年。21永佃權(quán)的設(shè)定,可以更新。但其期間,自更新時(shí)起,不得超過(guò)5年。31未以設(shè)定行為確定永佃權(quán)存續(xù)期間者,除另有習(xí)慣情形外,其存續(xù)期間為3年。則物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包權(quán)的期限較長(zhǎng)或?yàn)橛谰眯浴1]目前,我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分成兩種:一種是耕地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。廣義的耕地包括林地和草地;還有一種是荒地。對(duì)于耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。要特別注意這個(gè)流轉(zhuǎn)用詞。轉(zhuǎn)包可以,互換可以,轉(zhuǎn)讓可以。但是,為什么還要加一個(gè)等字呢?等實(shí)際上就是有關(guān)5土地承包經(jīng)營(yíng)法6的單行法規(guī)了,如5土地承包法6明確規(guī)定農(nóng)村耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以出資,但只限于發(fā)展農(nóng)業(yè)為目的,出資入股搞農(nóng)業(yè)可以。通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的荒地等農(nóng)村土地,可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押,或者是以其他方式流轉(zhuǎn)。這個(gè)地方的用詞是轉(zhuǎn)讓、入股、抵押,或者以其他方式流轉(zhuǎn)。如果是荒地的話,完全可以入股、抵押。在荒地上搞一個(gè)休閑場(chǎng)所,或者搞一個(gè)旅游的地方,把荒地充分利用起來(lái),而且還可以以任何其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn),互換、出租、轉(zhuǎn)包、贈(zèng)與等。但是,轉(zhuǎn)讓入股出資是不一樣的。按照5公司法6規(guī)定,土地使用權(quán)出資入股要轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)權(quán),這里的轉(zhuǎn)讓相當(dāng)于買(mǎi)賣(mài)的性質(zhì),而入股是出資財(cái)產(chǎn)形態(tài)的變化。因此有的土地管理部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)就主張把股東出資的土地變成了公司所有即置于公司的名下,按轉(zhuǎn)讓的辦法來(lái)納稅;轉(zhuǎn)讓是轉(zhuǎn)讓,出資是出資。至于建設(shè)用地使用權(quán)的流通范圍。建設(shè)用地使用權(quán)人可以有權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出租、贈(zèng)與或者抵押,但法律另有規(guī)定的除外。這里加了一個(gè)另外。建設(shè)用地使用權(quán)有五種。建設(shè)用地使用權(quán)人擁有了轉(zhuǎn)讓權(quán)出資權(quán)和抵押權(quán),這就是一個(gè)流通的標(biāo)志了。當(dāng)然,還有一個(gè)法律另有規(guī)定的除外。這個(gè)法律另有規(guī)定的除外,一是包含了對(duì)這種權(quán)利的限制,如果是劃撥的土地當(dāng)然不能。二是和前面講到的荒山、荒地的流通范圍又有不一樣。為什么?因?yàn)檫@一部分有一個(gè)土地管理的規(guī)定,沒(méi)有經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)你想賣(mài)不行,想轉(zhuǎn)讓不行。如果你在兩年內(nèi)不開(kāi)發(fā),國(guó)家可以收回。根據(jù)以上兩個(gè)部分,我們可以分析得出,我國(guó)沿襲著五千年的傳統(tǒng),在土地公有制的框架下,結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求,實(shí)行一系列有關(guān)集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化,這里必然繞不開(kāi)兩個(gè)因素,一個(gè)是土地公有制,一個(gè)是土地市場(chǎng)。如何在公有制的框架內(nèi)對(duì)土地資源進(jìn)行有效的配置?從法學(xué)的視角看,就是如何為公有土地設(shè)計(jì)一個(gè)科學(xué)、合理的權(quán)利體系。

三、農(nóng)村集體土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律解決機(jī)制

我國(guó)實(shí)行土地公有制。由于社會(huì)歷史條件的制約,我國(guó)的土地公有制被區(qū)分為國(guó)家土地所有制與集體土地所有制兩種基本形態(tài)。我國(guó)現(xiàn)行國(guó)有土地用益物權(quán)與集體土地用益物權(quán)就是在這兩種土地所有制框架內(nèi)形成的。這是我國(guó)物權(quán)立法的焦點(diǎn)之一。由于我國(guó)土地是公有的,土地所有權(quán)不能進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn),土地資源的配置只能通過(guò)土地用益物權(quán)的設(shè)立與流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此,土地用益物權(quán)體系在土地物權(quán)體系中的地位顯得格外突出。當(dāng)前我國(guó)土地物權(quán)立法主要就是圍繞土地用益物權(quán)問(wèn)題而展開(kāi)的。這里從分析我國(guó)現(xiàn)行土地用益物權(quán)體系的基礎(chǔ)入手,對(duì)我國(guó)土地用益物權(quán)體系進(jìn)行探討。在公有制背景下構(gòu)建土地用益權(quán)物權(quán)體系的土地所有權(quán)已失去了主體獨(dú)立、地位平等、意思自治等價(jià)值內(nèi)核,因此并非私法語(yǔ)境中的土地所有權(quán),而是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)語(yǔ)境中的土地所有制的代名詞。這種土地所有制概念在半個(gè)世紀(jì)前進(jìn)入法律場(chǎng)域,摧毀了私權(quán)與公權(quán)、私法與公法的界碑,最終解構(gòu)了私權(quán)與私法。直到今天,傾覆了多年的私法大廈仍未完全得到修復(fù)。在這種背景下產(chǎn)生的我國(guó)現(xiàn)行土地用益物權(quán),尤其是在被長(zhǎng)期邊緣化了的鄉(xiāng)村社會(huì)里形成的集體土地用益物權(quán),必然與私法語(yǔ)境中的土地用益物權(quán)有較大差距。筆者的基本主張是,土地公有制在我國(guó)是不可否認(rèn)的客觀實(shí)在,在社會(huì)主義初級(jí)階段,土地公有制的實(shí)現(xiàn)必須以承認(rèn)民法作為私法的相對(duì)獨(dú)立性與自主性為前提。作為私法的民法有其固有的視角、思維范式與邏輯體系。國(guó)家與集體的土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)被還原為承載了主體獨(dú)立、地位平等、意思自治等私法價(jià)值理念的財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)以此種意義上的土地所有權(quán)為基礎(chǔ)、按照私法固有的邏輯來(lái)構(gòu)造土地用益物權(quán)體系。[11]理解真正的土地公有制。5土地管理法6修訂案中立法目的的第二句話是維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制。但實(shí)踐中,國(guó)有土地不僅被大量無(wú)償占用,而且其收益被大量占用土地的組織或個(gè)人實(shí)際享用;農(nóng)村集體的土地收益或征地補(bǔ)償金也因沒(méi)有機(jī)制保證,不能確保公平分配等等。如果不能在制度安排中設(shè)立有效監(jiān)督公有土地使用、處置和收益分配的機(jī)制,上述問(wèn)題就不能得到解決,就會(huì)顛覆真正的土地公有制。筆者主張這里的立法思路應(yīng)是,建立對(duì)公有土地特別嚴(yán)格的監(jiān)督制度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn),涉及兩個(gè)主要問(wèn)題:一是物權(quán)化實(shí)現(xiàn)的方式是什么;二是轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的設(shè)立問(wèn)題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式主要包括以下幾種:11出讓。指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi),將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償?shù)剞D(zhuǎn)讓給他人。21繼承。盡管我國(guó)5繼承法6不規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承,但隨著社會(huì)的發(fā)展,既然法律明確規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán),則應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)地承包權(quán)的繼承。31抵押。通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押,可以為農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)融資提供條件,也能發(fā)揮土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)的價(jià)值。41出租。在我國(guó)實(shí)踐中,已經(jīng)存在允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租的做法了。條件一是不得改變土地的集體所有制性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途。二是出租期限不應(yīng)該超過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限。51贈(zèng)與、互易。這兩種轉(zhuǎn)讓方式中,承包人都沒(méi)有收取轉(zhuǎn)讓的費(fèi)用。61轉(zhuǎn)包。在轉(zhuǎn)包后,原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然存在。只是承包人既可以以有償?shù)姆绞竭M(jìn)行轉(zhuǎn)包,也可以以無(wú)償?shù)姆绞竭M(jìn)行轉(zhuǎn)包。71入股。在土地股份合作制中,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的作價(jià)方式應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況加以確定。81其他方式。如出典等,以上需要我國(guó)政府從各方面的法律法規(guī)中進(jìn)行完善。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中,還存在一個(gè)問(wèn)題,即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的問(wèn)題。盡管新土地法進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定,但卻難以實(shí)現(xiàn)。其原因是在于決策信息通道對(duì)于制度變遷非常關(guān)鍵。[12]如果沒(méi)有一個(gè)市場(chǎng),那么信息得不到充分的了解,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)就難以為繼。一是新土地法增加了土地市場(chǎng)條款,但從具體條款上被架空了。新增第九十四條土地市場(chǎng)中規(guī)定,縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng);國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃,必須通過(guò)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)以公開(kāi)的方式進(jìn)行;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng);對(duì)市場(chǎng)配置土地原則做了具體的制度安排,強(qiáng)調(diào)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一,并承認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)可以與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等地進(jìn)行市場(chǎng)交易。然而從整個(gè)修訂草案的行文來(lái)看,這三個(gè)條款確立的原則卻在各個(gè)具體條款中被削弱和架空了。如擴(kuò)大公共利益定義、將更多的農(nóng)村集體土地納入到政府征用的范圍內(nèi),并將土地定價(jià)權(quán)和爭(zhēng)議裁決權(quán)交給征地一方。既然定價(jià)由政府部門(mén)來(lái)定,土地用途由政府部門(mén)限制,土地交易由政府部門(mén)壟斷,土地交易的爭(zhēng)議由政府部門(mén)裁決,那么市場(chǎng)制度的基本要素,市場(chǎng)定價(jià),競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)權(quán),就無(wú)容身之地,市場(chǎng)化配置也成為一紙空文。二是關(guān)于保護(hù)土地權(quán)利的條款,也被諸如對(duì)農(nóng)村集體土地用途的限制、對(duì)宅基地標(biāo)準(zhǔn)的限制,對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的處分權(quán)的限制,征地補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議由當(dāng)事一方裁決,以及征收土地補(bǔ)償爭(zhēng)議不影響征收土地的實(shí)施,即在農(nóng)村集體不同意征地補(bǔ)償?shù)那闆r下政府部門(mén)仍可以強(qiáng)制性地將其土地征收,使保護(hù)土地權(quán)利人的權(quán)益成為一句空話。在修訂草案的邏輯之內(nèi),政府部門(mén)并不包括在任何單位之中,是一個(gè)法上機(jī)構(gòu)。三是也沒(méi)有對(duì)集體建設(shè)用地的正面定義。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行土地管理法第四十三條例外條款的刪除等,能夠進(jìn)入市場(chǎng)的所謂集體建設(shè)用地不是根本就找不到,就是所剩無(wú)幾。即使如此,有關(guān)集體建設(shè)用地使用權(quán)的交易還要報(bào)縣級(jí)人民政府土地行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。因此,要真正實(shí)施土地配置市場(chǎng)化、保護(hù)土地權(quán)利和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng),就要對(duì)上述三點(diǎn)進(jìn)行修改。首先是不能對(duì)市場(chǎng)交易主體資格進(jìn)行限制。如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行真正意義上的轉(zhuǎn)讓,那么就很難對(duì)受讓人的主體資格做出限制,轉(zhuǎn)讓本身就是要形成一個(gè)市場(chǎng),對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)交易的主體是不可能做出嚴(yán)格限定的,否則就不存在真正的轉(zhuǎn)讓。如果對(duì)受讓主體的身份進(jìn)行限制,這就造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的封閉性,使受讓意愿的非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員不能平等地進(jìn)入承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng),承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能真正作為交易的對(duì)象進(jìn)入到市場(chǎng),也不能進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓,更不能真正按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)轉(zhuǎn)讓。其次是為了促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)營(yíng),有必要進(jìn)一步完善農(nóng)地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。在5農(nóng)村土地承包法6確定了農(nóng)戶承包權(quán)準(zhǔn)物權(quán)性質(zhì)的前提下,完善農(nóng)地市場(chǎng)的重點(diǎn)在于降低市場(chǎng)中的交易費(fèi)用。因此,培育農(nóng)地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)是一條切實(shí)可行的措施。在中國(guó)農(nóng)村地區(qū),村集體經(jīng)濟(jì)組織是目前執(zhí)行農(nóng)地市場(chǎng)中介職能的最佳組織機(jī)構(gòu)。反租倒包、入股投包和委托投包等制度創(chuàng)新都為農(nóng)地市場(chǎng)的發(fā)育和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成做出了貢獻(xiàn)。在進(jìn)一步完善農(nóng)地市場(chǎng)的同時(shí),有必要警惕土地使用權(quán)的過(guò)分集中,尤其要防止農(nóng)戶為了渡過(guò)生存的難關(guān)而不得不出售土地的情況發(fā)生。這需要政府提供更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì),放松對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的管制,并為貧困的農(nóng)戶提供必要的社會(huì)保障。最后是農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的交易原則問(wèn)題。真正公正和有效的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)制度是一套公平設(shè)立和自由交易的土地產(chǎn)權(quán)制度。就法律制度是公共物品而言,這一農(nóng)村土地承包產(chǎn)權(quán)交易制度才是真正公有的、具有價(jià)值的公共產(chǎn)品。雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)在實(shí)際運(yùn)行中,諸多方面超出了政策法律的預(yù)期,并引發(fā)了一定的負(fù)面問(wèn)題,尤其是農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中失地,其權(quán)益喪失的問(wèn)題。但是,農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地使用權(quán)制度改革的題中應(yīng)有之意,現(xiàn)行土地政策和法律都強(qiáng)調(diào)要在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。這就要求土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持自愿、有償、依法進(jìn)行的原則,讓農(nóng)地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。