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摘要:伴隨著我國對外醫療援助的推進，中醫藥對外援助逐步增多并形成一定規模。開展中醫藥對外援助，對于提高中醫藥國際地位，促進中醫藥國際貿易具有重要意義。目前，我國中醫藥對外援助制度建設始終處于空白狀態，使得中醫藥在受援國家的發展緩慢且無法可依。因此，加強中醫藥對外援助制度建設，構建自上而下對外援助制度體系，具有一定的理論價值和現實意義。

關鍵詞:中醫藥;對外援助;法律制度

1963年，應阿爾及利亞請求，主席和總理決定向阿爾及利亞派出一支醫療隊，并確定我國向發展中國家無償提供醫療和藥品的援助的長期戰略，打開了我國同第三世界國家合作的新局面。從此，我國開始有規模、有計劃的開展對外醫療援助。截至目前，中國參與國際醫療援助52年來，已向亞洲、非洲、歐洲、拉丁美洲、加勒比和大洋洲69個國家派遣了援外醫療隊，共派出援外醫生23000多名。①隨著我國對外醫療工作的開展，不僅帶去了先進的醫療技術和專業的醫療服務，還帶去了中國傳統醫藥、針灸、按摩以及中西醫結合的診療方法，促進了中醫藥在受援國家的發展。

一、對外醫療援助中中醫藥援助情況

(一)中醫藥對外援助規模

1971年，我國派出第一支中醫針灸醫療組，共計6名，援助阿爾巴尼亞。隨后每2年左右均派出中醫醫療組跟隨醫療隊開展對外醫療援助。除了援非醫療隊外，還有一支龐大的志愿者力量無私奉獻在醫療援助中，2005年8月，中國向非洲埃塞俄比亞派出第一支志愿者服務隊，其中就有兩名中醫醫師，以后派出的每批青年志愿者都有3名左右的中醫醫師。②

(二)中醫藥對外援助的形式

我國對外中醫藥援助形式主要有以下三種形式:一是輸出中醫藥相關物資、技術。向受援國家輸出中醫藥成藥物資、現代化針灸設備，并提供設備使用技術服務等。二是進行人力資源的培養。通過提供各種形式的學歷學位教育、中短期研修、人員交流以及高級專家服務的項目為受援國家培養中醫藥方面的技術人員等。例如，從20世紀50年代，中國中醫科學院西苑醫院、中藥研究院、北京中醫醫院、天津中醫藥大學等單位長期承擔中醫藥(針灸)領域的援外項目，為非洲醫生培訓基礎理論，并提供臨床實習。三是在受援國家以商主體的形式建立中醫醫院、診療研究中心。例如1979年，以河北省援扎伊爾醫療隊14名醫療隊員為骨干，聘用金丹堡醫院醫護工勤人員59名，構成73名建制、80張病床，建立具有針灸、內科、外科和兒科的綜合性醫院———“中國病房”。③

(三)中醫藥對外援助對中醫藥發展的影響

一是促進我國中醫藥產業及相關技術的發展與提高。中醫藥在對外醫療援助中被廣泛應用，尤其是向受援國輸出的中成藥和針灸技術，療效顯著、價格低廉，越來越多的國家表示愿與中國在傳統醫學和藥用植物的研究、開發和生產上進行合作。二是在受援國家建立了濃厚的中醫藥文化理念。中醫藥作為中國所特有的傳統醫藥，具有極強的民族文化性，在國際服務貿易過程中，面臨強大的文化壁壘。通過免費的、人道主義的對外醫療援助形式，在受援國家逐步樹立和傳播了中醫藥文化理念。三是促進受援國家中醫藥相關立法的發展。隨著國際社會對傳統醫藥的認可，受援國家開始加強對中醫藥的管理，制定的相關法律法規。在中藥的管理方面，很多國家允許中醫藥作為保健品進行銷售。例如，印度尼西亞只允許持有執照的中藥店進口草藥，南非允許各種中草藥申報登記后可合法進入市場銷售。在針灸管理方面，不少國家已將針灸作為一種醫療方法，有的國家還將治療費用納入醫療保險，受援國家中的越南、南非等國家通過法律程序確認針灸合法地位并納入醫療體系。④

二、中醫藥對外醫療援助立法現狀及法律困境

(一)我國中醫藥對外援助立法情況

2014年以前，我國對外援助相關法規少而零散。相關立法主要有:1998年《國家進出口商品檢驗局、對外貿易經濟合作部關于印發＜對外援助物資檢驗管理辦法(試行)＞的通知》、1998年《關于印發＜對外援助支出預算資金管理辦法＞的通知》、1999年《關于進一步加強對外援助物資檢驗管理有關事宜的通知》、2004年商務部《對外援助成套項目施工任務實施企業資格認定辦法(試行)》、2007年《關于啟用對外援助建筑物標識的通知》、2011年《對外援助物資項目實施企業資格管理辦法》等。在總結我國援外工作60多年實踐經驗的基礎上，我國出臺了《對外援助管理辦法(試行)》，成為對外援助的綜合性立法，確立了援外管理的基本制度框架，夯實了援外管理的法治基礎。2015年修訂了《對外援助項目實施企業資格認定辦法(試行)》、《對外援助成套項目管理辦法(試行)》、《對外援助物資項目管理辦法(試行)》等配套實施辦法和細則。我國對外援助立法體系呈現三個特點:一是缺少頂層設計和法律法規;二是現行的部門規章成為提高援助項目質量的主要法律保障;三是援助相關法律配套實施辦法還不完善，對于無形服務缺少相應的規定，不利于以勞務服務為內容的醫療援助法制化、規范化。目前，部分實施辦法可以對中醫藥對外援助提供原則性指導，但是中醫藥對外醫療援助相關制度依然缺位。

(二)中醫藥對外援助專門立法的必要性

一是中醫藥對外援助缺乏頂層設計和專項規劃。對外援助不僅要承擔著人道主義義務，還要發揮政治外交作用，促進中醫藥服務貿易的發展。由于中醫藥對外援助存在的主體多元、項目推進目的性較弱，缺少相關整體經濟政治安排，沒有規模、不成體系，因此，從當前中醫藥在援助國家的發展情況來看，雖然中醫藥得到了一些受援國家的認可，允許中草藥作為藥品自由流通，但是全面承認并放開中醫藥市場的國家非常有限，與西醫統戰全球醫學市場相比相差很遠。二是中醫藥及其服務具有特殊性，需要專門立法。一方面，中醫藥具有文化專屬性。在我國眾多的對外援助領域中，最具有民族代表性、最具有競爭力、最可能在國際服務貿易中創造價值的就是中醫藥對外援助;另一方面，中醫藥這一勞務服務具有特殊性。中醫藥制作工藝、成分、標準以及中醫治療的效果評估等難以量化，因此，需要專門的中醫藥對外援助立法切實指導中醫藥對外援助中合同雙方在產品質量、服務質量、服務流程上的權利義務分配。三是當前國際合作發展戰略形勢迫切需要加強中醫藥援助立法。隨著屠呦呦榮獲2015年諾貝爾獎，以及國家“一帶一路”和周邊外交、經略周邊等重大的戰略布局的推動，一個與現代醫學相互借鑒、共同補充發展的中醫藥國際化時代已經到來。中醫藥對外服務貿易發展應抓住契機，切實發揮中醫藥對外援助的積極性和外交效應，加快中醫藥對外援助法律制度建設，在法律框架和制度范圍內進行推進中醫藥對外援助項目。

(三)中醫藥對外援助制度建設面臨的法律困境

一方面，中醫藥服務標準體系不健全。中醫藥注重經驗傳承，其理論的形成主要源于自身體會，學科發展依靠長期經驗積累，標準難以量化。加上我國中醫藥標準化尚處于起步階段，缺乏中醫藥標準化人才，中醫藥標準化進展緩慢。中醫藥標準體系的不健全制約了中醫藥對外援助法律制度的建立。另一方面，中醫藥對外援助相關制度建設沒有可供借鑒的范本，創新性強、難度較大、系統復雜。國際社會中，出臺對外援助法律制度的國家不多，而中醫藥獨具特色的屬性決定了幾乎沒有可供借鑒的模板。因此，需要建立整套法規制度確保落地，工作量相對較大。綜上所述，中醫藥對外醫療援助雖然在我國外交歷史上已經發揮了巨大作用，但是至今仍然處于無法可依狀態。健全中醫藥對外醫療法律制度，使其在中醫藥服務貿易中發展更多作用，成為歷史發展的必然選擇。

三、完善中醫藥對外醫療援助法律制度的若干建議

(一)國際法領域

本著互惠互利原則，通過簽署協定或協議，積極爭取中醫藥發展的機會。一方面可以借助自由貿易區的特殊優勢，與相關國家簽署中醫藥自由貿易協定，為自然人流動、商業存在、境外消費提供便利條件，消除制度壁壘;另一方面，通過與受援國家簽署中醫藥對外援助項目合作協議或者公約，積極爭取中醫藥在受援國家的發展機會和合法地位，比如約定中醫藥援助物資免稅政策，醫療援助人員入境居留權，通過援助資金培育當地中醫藥醫療保險機制建設等。

(二)國內法領域

在國內法領域，積極推進中醫藥對外援助專項法律制度建設，具體應從以下方面著手。一是盡快制定和完善中醫藥領域相關標準。對外援助而言，主要涉及中醫醫院、診所建設配置標準，中成藥生產、檢驗標準，中藥種植培養相關標準，中醫用具生產標準，中(醫)藥服務標準(含治療康復、養生保健)，中醫藥從業人員培養考核標準等。二是出臺中醫藥援外規劃制度和實施細則。首先，制定中醫藥援外工作規劃或指導意見，建立自上而下的中醫藥援外工作管理體制。其次，針對不同的項目形式制定具體的實施辦法，主要包括派遣中醫藥醫療隊進行勞務服務、中醫藥物資援助、合作建廠建院、人才交流培養等實施辦法。最后，制定對外援助協議內容指導規范。即便開展對外援助，也需要通過規范指導項目協議簽署，明確約定中方實施主體與受援國家的權利義務。尤其在中外合作組織實施項目中，應明確中外雙方的分工，然后由雙方按照協議規定各自承擔一部分的項目責任，確保援外項目順利實施。三是注重中醫藥對外援助制度建設與現行法律制度的銜接。中醫藥對外援助制度建設既是我國對外援助制度的組成部分，也是中醫藥法律體系的重要部分，因此，中醫藥對外援助制度建設中要做到與上位法律不抵觸，注意與相關法律相銜接，確保中醫藥對外援助制度的合法性和可行性。

作者:楊逢柱 謝三影 單位:北京中醫藥大學人文學院 中國康復輔助器具協會

參考文獻:

［1］中國的對外援助(2011)白皮書［EB/OL］．新華網，2014．

［2］中國的對外援助(2014)白皮書［EB/OL］．新華網，2014．

［3］中非合作論壇相關文獻報道．

［4］中國援外醫療大事記(1963．4－2012．12)［Z］．中國醫療隊派遣50周年專題報道．

［5］代金剛，朱建平，宋麗娟，肇紅．中醫藥在非洲［J］．國際中醫中藥雜志，2014，5，36(5)．

［6］李振吉主編．中醫藥國際服務貿易實務［M］．北京:人民衛生出版社，2014．