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摘要：正所謂鄧小平所說的‘發(fā)展才是硬道理’，發(fā)展已成為了世界主流、成為衡量一個國家的綜合實力的標準。但發(fā)展需要經(jīng)濟基礎(chǔ)，需要生產(chǎn)力和生產(chǎn)資料的相協(xié)調(diào)。隨著改革開放以來我國的硬實力和軟實力在不斷地發(fā)展、富強。但是，隨著發(fā)展不可忽視的社會與法律問題也在慢慢滋生。近年來，隨著工業(yè)化、城市化的迅猛發(fā)展，我國當前經(jīng)濟社會的發(fā)展對土地的需求日益加大。我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展和經(jīng)濟開發(fā)所需要的土地主要來源于農(nóng)牧區(qū)的土地。因此，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地征收過程中的問題和矛盾日益突出，慢慢已成為構(gòu)建社會主義和諧社會、全面建成小康社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的制約性要點。在此文章中我主要以內(nèi)蒙古地區(qū)為首的還在以放牧為主的蒙古族地區(qū)為例來研究。

關(guān)鍵詞：土地征用草牧場；草牧場產(chǎn)權(quán)制度

隨著工業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)與城市擴張逐漸產(chǎn)生矛盾。目前，我國已有2000多萬失地農(nóng)牧民，并且每年以10%的速度在遞增。因征地引發(fā)的農(nóng)牧民群體惡性事件也逐漸成為政府所面臨的一項棘手的問題。如錫林郭勒盟的“6•15”事件。另外，土地征用中的資源浪費現(xiàn)象也十分嚴重。土地資源得不到合理有效利用。投資者為了節(jié)省成本，往往不對被征用土地進行全面詳細的投資收益分析，不能夠全面有效的發(fā)揮出土地價值。還有一點就是投資者常常目光短淺，只看眼前的利益而不顧身后的妥善處理。更是對牧民的生活不聞不問。當然，在這一嚴重的社會現(xiàn)象的背后肯定存在著法律制度的疏忽與不足和投資者的職業(yè)道德情操跟職業(yè)素質(zhì)的低下。

1．關(guān)于對土地征用草牧場征用制度的界定

1.1土地征用的內(nèi)涵

土地征用的定義是土地從私有的有機土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y產(chǎn)，是土地所有權(quán)的進行轉(zhuǎn)移的一個過程。目的是為了社會的公共利益。這種行政行為是需要依照法律規(guī)定來進行實施的，在土地征用的過程中會依法補償農(nóng)村的經(jīng)濟利益。

1.2土地征收與征用的區(qū)別

土地征收主要指土地所有權(quán)被改變，土地征用則僅僅是使用權(quán)的改變。在現(xiàn)行法規(guī)中，土地征用實際是土地征收，以前立法機關(guān)缺乏成熟的立法技術(shù)以及受制于相關(guān)法律知識等各種原因，致使長時間以來一直將“土地征用”與“土地征收”混為一談。自2004年憲法修正案后，首次對土地征用與土地征收作出區(qū)分，將第十條第三款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償”。自此之后，2007年3月首次通過的《中華人民共和國物權(quán)法》中，也對這兩項作出的相應的區(qū)分。通常國家會根據(jù)公共利益需求而實行土地征收或征用，均是以公權(quán)對個人的土地權(quán)利進行的強制占有，致使曾經(jīng)權(quán)利人的土地所有權(quán)因為征收、征用而停止權(quán)利所有。

1.3草牧場的概念

草牧場是指長有牧草，并用以放牧畜生的大片草地通常稱草原或草地，也指專供和采制干草的場所。我國草牧場資源豐富，草地面積大約400萬平方千米，占國土面積的40％，草地占32.6％，居世界第二位。草牧場作為一種重要的自然資源，不僅是牧業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)保障，也是維護生態(tài)平衡、保持生態(tài)良性循環(huán)的重要載體，也是維系可持續(xù)發(fā)展的制約因素。

2.草牧場產(chǎn)權(quán)制度的變遷

傳統(tǒng)草牧場產(chǎn)權(quán)制度起源于游牧民族長期的生活生產(chǎn)的活動和經(jīng)驗積累所形成的規(guī)則，游牧規(guī)則具有內(nèi)在的合理性，其外在制度就建立在其上，從而形成了草牧場產(chǎn)權(quán)制度的組織載體即傳統(tǒng)合作經(jīng)濟。歷史上，草原放牧制度一直是內(nèi)在制度與外在制度相結(jié)合，兩種制度相互作用。而內(nèi)部制度始終遵循人與自然和平共處的原則，在這樣的相處原則下，隨著歷史的不斷發(fā)展，這種相處模式形成了一種生態(tài)文明觀。以內(nèi)蒙古草原為例，它的內(nèi)在制度可以從以下幾方面體現(xiàn)出來：傳統(tǒng)習俗、宗教信仰、道德意識。在這些領(lǐng)域中，內(nèi)在制度的形態(tài)逐漸顯現(xiàn)出來。而外部控制是指那些擁有政治權(quán)利的統(tǒng)治者或是一些有權(quán)利的機構(gòu)所構(gòu)建的一些法律制度，并且將這些制度逐漸向下開始擴散實施。一直以來，生長在內(nèi)蒙古高原的少數(shù)名族經(jīng)過數(shù)年的長期積累，漸漸明白了草原并不是一個單獨的個體，而是由眾多生物共同組建成的，它是一個完整的實物鏈所構(gòu)成的系統(tǒng)。對草原放牧居民生活變遷的歷史稍加研究就不難發(fā)現(xiàn)古代的游牧居民居住環(huán)境的內(nèi)在設(shè)計較為精致，新穎。游牧居民對草原環(huán)境進行管理與保護，更有效的可以達到可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，同時也喚醒了人們內(nèi)在的道德價值觀。

2.1草牧場征用當中存在問題的原因分析

2.1.1草牧場產(chǎn)權(quán)制度變遷對草資源利用的影響

1983年牧區(qū)模仿農(nóng)區(qū)的改革路徑，內(nèi)蒙古草原牧區(qū)開展產(chǎn)權(quán)制度改革，是在借鑒農(nóng)區(qū)的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制“的基礎(chǔ)上，實施”雙權(quán)一制“，即草牧場所有權(quán)歸村級單位所有，牧戶通過對草地的承包獲取使用權(quán)，承包期限30年。此臺政策出爐后產(chǎn)生了積極的生產(chǎn)績效。牲畜頭數(shù)迅速增加，牧區(qū)經(jīng)濟得到了快速發(fā)展。但另一方面，自然生態(tài)環(huán)境惡化，自然生態(tài)系統(tǒng)失衡，草牧場沙化、堿化、退化嚴重。主要突出點就是：近十年來用網(wǎng)圍欄定界草牧場的現(xiàn)象越來越嚴重。圍欄會影響草原自然生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)和流動。

2.1.2草牧場早流轉(zhuǎn)中有一定的不規(guī)范行為

部分權(quán)勢者對草牧場的產(chǎn)權(quán)隨意更改，利用草場的流轉(zhuǎn)來增加旗縣、蘇木、嘎查一些地方的額外收入，還有部分權(quán)勢者把牧民的草牧大面積的場強行征收后長時間的轉(zhuǎn)租給外來的開發(fā)企業(yè)工廠進行招商引資，從而導致草牧場的退化、沙化草牧場使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)政策不完備，如草牧場轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租的收費標準、雙方的保護草牧場的責任、以及監(jiān)督管理都沒有規(guī)范的措施，結(jié)果導致草牧場的利用與開發(fā)進一步惡化。

2.1.3政策的缺乏準確性和選擇面臨困境

黨召開十一屆三中全會之后，內(nèi)蒙古自治區(qū)對管轄區(qū)內(nèi)的草牧場實施了“雙權(quán)制度”，所謂雙權(quán)即：“使用權(quán)”與“所有權(quán)”的統(tǒng)稱。這一制度的出臺，明確劃分了草牧場使用權(quán)與所有權(quán)。其中所有權(quán)歸國家級，使用權(quán)下分承包到戶，承包戶的使用權(quán)限為30年，這一政策出臺有效保護和穩(wěn)固了草牧場的使用權(quán)主體，提高了承包戶的積極性。然而實踐證明，此政策的出臺與實施弊大于利。草牧場承包到戶后，承包主只對自己所屬范圍的草牧場進行管理，使其周邊地區(qū)未被承包的草牧場迅速沙化，加速了其退化的過程。

2.1.4國家法律、法規(guī)的規(guī)定、貫徹、落實不足

眾所周知，我國是農(nóng)業(yè)大國，因此“三農(nóng)“是我國的重中之重，所以我國一直把重點放在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村土地之上，然而對于草原，草牧場的政策、管理之上很欠缺。國家頒布的《草原法》、《草原法律責任》等在有些地方還處于法律效率的低谷。中華人民共和國土地承包法第十四條第一款明確規(guī)定：維護承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得非法變更、解除承包合同；第十六條第二款明確規(guī)定：承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應的補償。然而，在現(xiàn)實生活中，牧戶的承包經(jīng)營權(quán)非法變更，且得不到依法獲得的土地轉(zhuǎn)讓補償?shù)氖录嘤邪l(fā)生。

2.1.5牧民群眾的法律意識薄弱

牧民的法律知識程度低是草牧場承包權(quán)受到侵犯的主要原因。據(jù)幾年的親身經(jīng)歷體會到，70、80后以上的牧民群眾，對國家的法律賦予的一些最基本的權(quán)利不是很了解，他們把地方政府和官員的一些口頭的命令作為作為最高的命令來執(zhí)行。

2.1.6地方民族語言的障礙、限制

內(nèi)蒙古自治區(qū)的主要是以蒙古族為主，語言不通限制著相當一部分法律條文不能及時的翻譯、普及和宣傳。這能直接影響到廣大牧民群眾的合法權(quán)益是否獲得有效的維護之上。

2.2對策建議與解決措施

草牧場是牧區(qū)牧民們的生命之本、生活之源。因此，處理好草牧場征用當中所產(chǎn)生的一系列法律、社會問題直接關(guān)乎到牧民們的根本利益及全面建成小康社會、和諧社會的速度與普及。因此，依據(jù)以上在草牧場征用當中所存在的問題我從以下幾點來概括總結(jié)解決措施。（1）進一步完善憲法對草原法、土地承包經(jīng)營法的實施細則的規(guī)定。憲法應明確規(guī)定土地征用或草牧場征用的補償原則和責任主體，建立和完善土地征用當中的司法監(jiān)督和檢查機制。（2）完善其它相關(guān)法律、法規(guī)制度體系。第一，完善《土地管理法》實施細則并建立草牧場產(chǎn)權(quán)制度的進入和退出機制。第二，實施綠色GDP責任終身制。不管牧戶、承租方對草牧場經(jīng)營不善，造成草牧場沙化、退化的，要根據(jù)退化程度和恢復成本繳納相應的罰款。（3）為緩解牧區(qū)的法律條文普及的滯后，應進一步加強少數(shù)民族的文化教育的力度，加大法律知識的普及與宣傳。（4）在征收草牧場的補償方式上，出一次性的資金補償外還可采取入股分紅和提供重新就業(yè)崗位，通過帶動牧區(qū)的過剩勞動力來提高他們的認同感。（5）需對政府官員的考核制度加以改革，需要參考當前的經(jīng)濟發(fā)展指標來考核政府官員的政治業(yè)績。將社會和諧、權(quán)利保障、依法行政、依法執(zhí)政效果等納入官員考核指標體系。在社會與經(jīng)濟高速發(fā)展的前景下，不能一味的單方面的追求城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，而必須尊重并保護農(nóng)牧業(yè)地區(qū)發(fā)展所需要的物質(zhì)基礎(chǔ)。按主席所講的話來說就是“要追求實實在在、沒有水分的速度，是民生改善、就業(yè)比較充分的速度，是勞動生產(chǎn)率同步提高、經(jīng)濟活力增強、結(jié)構(gòu)調(diào)整有成效的速度，是經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益得到提高又不會帶來后遺癥的速度?！币虼耍氪龠M我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展必須解決處理好農(nóng)牧民與土地之間的一系列相關(guān)法律授受問題。

作者:周玉霞 單位:內(nèi)蒙古師范大學法政學院

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