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本文作者：王利明史際春

中國的經濟體制改革已進人了一個關鍵時期。如何認其總結改革的經驗教訓。借助法律形式操作改革過程,從而建設一個和諧的經濟和法律秩序,即社會主義商品經濟新秩序,已成為決定中國改革成敗得失的關鍵。下面,我們擬就這個問題談一點看法。

一、法律調整是改革的內在要求

社會經濟秩序是與一定的經濟生活條件相適應的。不同的經濟生活條件需耍有不同的秩序和維持秩序的機制。從社會和法律發展的厲史來看,自然經濟往往與人治和任意的行政權對社會的支配聯系在一起,例如在中世紀莊園經濟條件下,上地之上的行政權是支配和維持人與人之間的隸屬關系以及經濟秩序的主耍力量。在商品經濟條件下,人與人之間的身份關系、隸屬關系轉化為獨立、平等的主體之間的關系。這種轉化削弱了行政權對社會關系的支配力,井要求建立適應商品經濟需要的法律調整機制,否則,社會經濟就會處于無序的狀態。所以,即使是在自由資本主義時代極力鼓吹自由放任的經濟學家,如亞當•斯密,也認為國家在不干預經濟的同時,要制定市場規則,承擔維持社會公正與秩序的職能。近現代的歷史表明,哪個國家的法治完備,社會和經濟秩序井然,宏觀和微觀管理水平高,哪個國家的經濟社會化程度和效盤就高,就能在各民族的競爭中躋于先進行列,否則就只能落伍。在20世紀的工業化過程中,更沒有哪個國家是在無序狀態中自然形成的。例如,日本的經濟奇跡就是伴隨著國家強有力的組織活動和法律的調整而實現的。南朝鮮的經濟發展也是因為國家根據經濟發展客觀要求通過建立商品經濟正常秩序而實現。在當代社會化生產條件下,法治已成為商品經濟秩序的內在耍求和有機組成部分。法治即法律調整,指示人們可以做什么、不得做什么和必須做什么,井規定違反規范的后果,其實施通過統一的司法予以保障?！叭酥巍眲t等于長官或個別當事人的任意,無法可依或有法不依,一事一議,“上有政策,下有對策”,在人治條件下,人們崇尚的是權力而不是普通遵守的規則,因而難以避免唯意志的強制命合和瞎指揮,必然造成國家權力對經濟的損害。只有實行法治,才能建立反映客觀經濟規律的規則,消除經濟發展中的任意性和盲目性因素,使經濟穩定地發展?；仡櫢母锏倪M程,我們可以看到,中國的改革雖然取得了一定的成效,但井沒有充分發揮法津調整在改革中應有的作用,因而極大地妨礙了預定目標的實現。由于采取走一步,看一步,“摸著石頭過河”的方法,人們存在著只要放開搞活,一切問題都會迎刃而解的心態,國家推出改革措施,往往不從法律和觸會秩序的角度考察其可行性,結果出現了地方、團體和個人無度追求自身利益的傾向,經濟活動當事人普遍無法律依據地進行活動,某些執法機關怠于履行職責,導致經濟結構比例失調和通貨膨脹日益嚴重,甚至大量發生盜竊、哄搶公共和私人財產的現象?？梢哉f,這在很大程度上是由重“人治”,缺乏民主和組織紀律性,鄖視依法照章辦事的落后傳統造成的。因此,只有從根本上改變現有關于法律與改革措施間關系的錯誤認識和觀念,才可能建立起社會主義商品新秩序,從而使改革獲得成功。法不是束縛人的改革積極性的障礙物,而是按改革耍求規范人們行為的社會關系調整器。近年來無序狀態之所以有所發展,一與許多人把法當成束縛人的手腳和妨礙改革的東西,是很有關系的。這種情況在立法方面的表現形式是國家不能按照改革的要求和出臺的改革措施及時地立法,而是強調“等一等、看一看,,,讓人們在浚有法或必須違反已有法律的前提下去進行“試驗、摸索”。這樣,人們的手腳似乎是放開了,但等到把問題“看清楚”以后,因秩序已亂,法律的權威已遭破壞,再立出法來,重新整治秩序已經十分困難,而那些趁機“撈了一把”的人,也早已逃出法網,從而大大誘發了那種“撈得著就撈”的投機心理。上述情況在執法方面的表現形式是國家機構隨意改變法律的規定,開口子,放“政策”,為了開放、搞活,可以任意減免稅,可以不執行合同法,這些都成了司空見慣的現象。在理論上,許多改革“理論家”完全把法看成是可有可無的贅物,公然藐視法律。例如,企業法剛剛施行,就有很多公開發表的文章在連篇累贖地為它唱送終曲了。殊不知,如果沒有法的規范,企圖依靠社會的自發行為來達到和諧的秩序,那將經過一個漫長的歷史過程,而且在現代條件下,是根本不可能的。如此發展的結果必然是低效和無序,美好的改革愿望和措施不能得到實現。在這方面,國外的改革教訓也可供我們借鑒。民主德國60年代進行放權改革,推行新經濟體制,就是因為沒有很好發揮司法和行政執法機關的作用而遭到失敗¹,匈牙利黨中央書記內梅特在總結形勢認識到,改革中出現嚴重困難,是因為匈牙利經濟缺乏組織性,價格、稅收和企業改革等措施,沒有與法律體制的相應調整結合起來À。法律調整不僅僅是改革的結果,也不僅僅是改革的前提,而是社會化商品經濟內容及其運行規則的必然表現形式。我國改革中出現違反法治要求的無序狀態,與人們對法律調整在經濟體制改革中的地位和作用的片面認識不無關系。一種觀點認為,法律只是被動地反映和確認改革成果的工具,另一種觀點則認為,必須進行超前立法,用法律來規劃和指導改革。其實,這兩種意見都沒有將法制與現代經濟的關系揭示出來,因而對改革都是有害的。按照前一種主張,法律永遠只能滯后于實際生活,只是在經濟關系相對穩定以后,法律才能對其發揮鞏固作用。我國這些年正是這樣做的。從每年出臺的70件左右重要法律和法規來看,基本上折射出改革在不同階段所取得的效果,其害處已如前述。而按照后一種主張,法律則可能成為綱領,看起來條條重要,但因不能規范人們現時的行為,結果只能與前一主張殊途同歸:造成無序現象,損害法制尊嚴。我們認為,在有秩序的商品經濟條件下,沒有單純的經濟問題,也沒有單純的法律問題,各種經濟活動都要在法律的規范下進行,井且耍通過法權形式表現出來,就是說,任何改革措施的出臺,都必須伴隨著法律調整。法律既不能滯后,也不能超前,即使在改革條件下,也不允許任何人從事無法律依據的行為。一項改革措施戎熟,只有在相應的立法和執法手段的配合下才能出臺。例如,價格改革措施耍出臺,與價格相關的法律也應同時出臺,以保證對措施的執行和實現進行有效監督,整治黑市和投機行為,維護消費者和生產者的利益。總之,舊體制的改變和新體制的形成,都應置于法律的規范之下。法律應該把現行的新舊兩種體制當作一個統一體加以維護。它不能僅僅著眼于新體制的形成和設立,而不考慮舊體制仍在一定程度上繼續運行,也不能在新體制已經形成時,還繼續維持著舊體制的規則而不加改變。法律規范是意志化了的經濟關系的準則。反過來,它使經濟活動擺脫自發性、偶然性和任意性。因此,法與經濟關系是形式和內容的關系。內容決定形式,但如沒有形式,內容便難以維持了。這就是我們認識法律調整與經濟體制改革關系的基本出發點。新舊體缸只有在法律的調整下才能實現平滑式的而不是動蕩式的過渡,只有通過法律調整,才能努力減少和避免因新舊體制的沖突所造成的消極現象。

二、用法律手段避免和克服改革中出現的反序現象

經濟轉軌中采取的每一項改革措施,都必然是對舊體制的沖擊,對新秩序的促進。然而,這是以改革措施與法律調整的有機結合為前提的。我國實行經濟體制改革以來,各項改革措施的出臺,只是為了謀求一種可供操作的,能夠在短時期內產生經濟效益的方法,僅注重抽象地論證資產效益、市場運行等,而缺乏整體配套設計,特別是法律監督保障機制的設計問題。法學家參與論證改革措施可行性的機會太少。其結果是,頻繁出臺的改革措施,不僅無助于建立商品經濟新秩序,反而人為地制造了一種反序狀態。我國在改革中,通常采取先試點后普逗推廣的作法。試點是為了在突破舊體制,創建新體制方面進行嘗試,取得經驗,這無疑是必耍的。但是如果不考慮到商品經濟新秩序需耍有統一的交換和競爭規則,給地方以沒有明確法定范圍的立法和行政權限,將損害統一的法律在我國社會生活中本來就不穩定的權威和尊嚴,并且對新秩序的形成產生反作用力。目前,許多地方濫用行政和司法權,甚至借助地方立法,搞地方保護主義和地方割據,諸如任意減免稅收,制訂“優惠”政策,或抬價收購出口商品而低價向外傾銷。這種傾向,不能不引起我們的高度重視。各項具體改革措施造成的反序,此較典型的是因實行承包、租貨等責任制形式而日益加劇的社會債務糾紛問題。實行承包和租賃的企業中,有許多是虧損企業。按照商品經濟秩序的要求,到期不能清償債務的企業,除非其能同債權人達成減免或延期清償債務的協議,或依法律程序限期進行整頓,否則就應破產或被兼井,以了結處于不穩定狀態的經濟和法律關系。倘若政府把嚴重虧損的企業發包、出租給承包者或承租者,完全不考慮債權人的意志和利益,把企業的轉機寄托在個別“能人”的能力和品質上,企業承包和租賃以后,債務糾紛便難免發生。目前,逼及全國的債務糾紛已經成為一個嚴重的社會問題,其中因租賃、承包而引起的占很大的此例,這就給轉軌時期理順經濟關系和建立商品新秩序造成了障礙。國家在改革中提出的一般政策性號召,如果不考慮到法制的要求,也可能造成反序現象。例如,近年來我國鄉鎮企業發展較快,在經濟中所起的作用越來越大,但這種發展靠的是短時期內勞動力大量投入和政策的優惠,在很大程度上“得益于”財會制度不健全、偷視漏稅和經濟交往中的請客送禮、賄路、回扣等不正之風,如果國家一般地號召國營企業向鄉鎮企業學習,國營企業近40年來在重重困難中苦心經營起來的一點管理優勢和財會制度勢將被破壞殆盡。近幾年來,每個新的改革政策和措施之出臺總是會給某些不法分子提供以可乘之機。究其根源,除了法律不配套外,一個重耍原因在于,改革措施必然是對某些原有的法律、法規的否定,但是,我們在提出新的政策、措施以后,拜不去明確哪些法律、法規要廢除,也不以新的法律、法規取代舊的。這樣便導致人們誤以為所有的法律和法規都毋需認其執行,從而使經濟行為失去規則的制約,經濟秩序紊亂,不法分子趁機混水摸魚等。因此,避免和消除反序現象,是建設商品經濟新秩序所必須著力解決的問題。但這井不是說某些反序現象的出現便說明改革措施的內容是不恰當的,或者改革是不必要的,而只是說,改革措施之設計應將法律調整機制包括在內,以盡量避免可能產生的問題,這里需耍明確的是,改革只是為了單純追求經濟效益還是具有綜合性目的?有沒有單純的經濟改革措施?我們認為,一項從經濟運行來看是合理的,改革措施也可能不符合整體效益。而且,任何改革措施都不可能只涉及經濟問題。物價改革、全民所有制經濟的改革等,便是將經濟問題、政治問題、法律問題和意識形態問題集于一身。改革措施與法律的關系表現在:1.改革措施既要沖垮舊體制,又耍建立新的秩序—法律秩序;2.改革措施必須不違背商品經濟法律秩序的耍求,或至少不與之沖突。所以,從這個意義上說,經濟體制改革也是一場法制的革命。為了避免發生反序現象,井使改革措施充分體現社會效益,我們必須使改革的每一項措施都借助法制來操作,在法律的規范下加以實施。對于已經形成的反序狀態,我們更不應有任何姑息。如不解決官倒泛濫和合不行、禁不止等問題,再好的改革措施也難以奏效。長此以往,勢必導致改革失敗。需要強調指出,以“人治”手段推行改革措施引起的反序問題,不應也不可能用人治方法得到解決。人治,形象地說是“個人說了算”,以某些領導人的興趣好惡為轉移,而不是法律面前人人平等,其結果只能造成不法分子互相攀此,違法亂紀愈演愈烈;一般群眾因威到社會不公正而心態失衡,也會時時處處伺機違法謀利;社會經濟將更加亂套。因此,只有通過法律來解決問題。

三、實現民主基礎上的“法律面前人人平等”

是建立商品經濟新秩序的基本條件既然法治如此重要,個中道理也不深奧復雜,為什么法治的推行和建立卻異常困難呢?道接的原因是,中國社會迄今尚缺乏法律面前人人平等的觀念和實踐。而背離了這一法治原則,法律必然成為虛置,不能產生應有的普通約束效力。在商品交換中,平等原則本來應受到尊重,但由于我國生產力落后,市場機制不健全,封建的官工官商遺風猶甚,民事主體在交換中的平等被官僚、行業、職務等特權所造成的壟斷和不公平競爭破壞殆盡。在社會經濟管理上,上上下下的決策都可以由個別人“拍腦門子”,決策人井不受任何法律機制的硬性約束,往往怠于履行職責,或濫用權力謀取私益的行為往往不能通過正常的、制度化的監督機制予以防止和糾正。法律被認為是“管老百性的”。仔細思索近年來發生的種種社會現象,我們認為,簡單地把無序狀態歸結為無規則是不確切的。改革以來,立法工作雖未能適應改革的需要,但立法機構畢竟做了大量工作。問題出在現有的規則不能被很好地執行。某些享有特權的團體和個人,每時每刻在直接地破壞著法律規則,并且可以超脫于法律制裁之外?！肮俚埂钡男袕揭褳槿罕娝矐?但迄今其正被法律治倒的“官倒”又有幾個?特權扭曲了社會主義市場,使交換賴以存在的平等、等價的基礎發生根本動搖。它踐踏著法律面前人人平等的原則,阻礙著法律秩序的建立,是商品經濟秩序的對立物。資本.主義經濟發展史表明,資本主義商品經濟正是在與中世紀的封建特權抗事中發展起來的。資產階級正是在“取消了貴族的一切特權,消滅了特權貴族、土地貴族”»的基礎上,建立起了資本主義商品經濟的秩序,在我國社會主義初級階段條件下,如特權不被徹底摒棄,便無法治可言,無平等的交換和公平的竟爭可言,當然更無商品經濟袂序可言。當前經濟處于無序狀態的另一個重要表現,是政府機構和行政工作人員行使行政權力時缺乏制約,從而使得以權謀私、弄權勒素、貪污受賄等腐敗現象日趨嚴重。近幾年來黑市泛濫,顯然與那些為收取賄賂和回扣而亂批“條子”的掌管物資的官負有道接的關聯。令人不可思議的是,理論界竟有人主張,要明確“回扣”的合法性和貪污的“正功能”。這種觀點實際上是對法治的嘲弄。改革絕不是要把事實上的非法占有變為權利。相反,正是耍消除這些非法占有現象。濫用權力的情況表明,即使在社會主義條件下,公共權力也可能與社會相脫離,失去其社會性,從而需要社會制約。缺乏權力制衡機制便會導致公共權力的私人化,構成對社會利益和秩序的侵害。從改革的需要來看,進一步建立和健全行政法律制度,如國家賠償、行政訴訟等,對限制權力的濫用和不正當行使是十分必耍的。我們認為,無論是反特權還是限制權力的濫用,都必須切實貫徹法律面前人人平等的法治原則。這一原則的實現意味著任何社會成員和國家機關,均應受到法律的約束。只有這樣,我國才能實行法治,才能建立社會主義商品經濟的新秩序?？Ｓ蟹ㄖ尉蜎]有正常的商品經濟秩序,而法治難以建立的根本原因,則是社會沒有民主的基礎。法律面前不能人人平等,亦根源于此。所謂民主,在我國應當是人民民主而不是個別階層、集團的民主。所謂民主是指按照人民的意志和利益來治理社會和國家,即通過一定的民主程序,社會戍員形成必要的共同意志,然后再由其中個別的集團和個人分別去執行,#由法制予以保障。然而,中華民族背負的封建和小生產的包袱太重,執政黨也深受其害,以致新中國國家政權長時期不能擺脫統治型舊國家的陰影,人民代表大會制沒有發揮出應有,的作用。從經濟的角度看,人民既無法通過民主程序參與國家管理:使國家的經濟決策服從自己的共同意志,又無法在服從一種由自己參與制定的、反映自己共同意志的法律的前提一!:,充分自主地支配自己與之結合的那一部分共同生產資料,自由平等地與其他民事主體發生商品關系?？梢?發展商品經濟、引進市場機制,是改革的一個不容忽視的方面,但它并不能使舊經濟體制運轉的上層建筑發生質的變化,因而僅僅是治“標”。治“本”的方法,還在于把我們的國家(政權)改革成為能夠集中代表人民的利益和意志的民主國、法制國,加強國家自覺地、科學地協調國民經濟的職能。否則,在我國這樣一個生產力不發達的落后國度,我們只能造就出一個前資本主義的粗陋的商品經濟。這種情況之發展只能促使官僚體制與商品經濟弊端相結合,使無序狀態不可避免存在一個很長的歷史時期。官僚主義性質頗濃的國家結構和權力機制不改變,規范化的調節監督機制便無法形成,法律面前人人平等的原則便不能實現。在這種情況下如果我國試圖徹底“放開”市場,自然會導致新的比例失調,通貨膨脹等,引起和加劇社會經濟的無序現象。實踐已充分證明,法治和民主是相互依存的。商品經濟運行中的權利制約、宏觀和微觀經濟決策的科學化,與民主密切相關。國家行政和政治制度的完善、通過發展商品經濟創造民主平等的社會基礎,盡管井不是一墩而就的事,但我們也不能聽之任之,指望民主自然而然地成長起來。因為從邏輯上說,民主與建立商品經濟新秩序井不是一種簡單的因果關系,而是互相依賴的,商品經濟的發展,推動著社會的平等和民主的發展,但又有賴于民主和法制的發展。因此,我們必須在發展商品經濟的同時,自覺地推進民主與法制建設,使二者齊頭并進。否則,發展的一方受到滯后一方的消極牽制,商品經濟新秩序也就難以實現。民主,耍求人民在經濟和政治上當家作主,參與國家和企事業的管理,自由地從事公共或私人勞動。為此,我們需要完善人民代表大會制度,擴大社會自治,使人民能夠切實參與國家的立法、執法和經濟政策的制訂,使人民在向自己參與制訂的法律和向社會承擔責任的前提下自主地從事勞動和商品生產經營。我們尤其應該看到,實行民主要確立公民與國家權力之間的正確關系,使人民能夠通過其制訂的法律對國家權力進行規范、約束和控制,井加強對公民權利的保護,因此,我們應當建立一定的法律制度,保證人民群眾、人民代表機關、司法機關、法紀監督檢查機關對法律執行和各級黨政首長的行為,實行有效的監督,做到有法必依,對那些不嚴格履行職責甚至濫用職權的執法人員,嚴格追究責任。在程序上,允許公民和法人對不履行職責的執法人員進行控告或起訴,是制約行政權力的一種重耍的法律機制。當然,社會主義商品經濟秩序的建立,最終有賴于在法律的規范下大力發展商品經濟。馬克思指出,“平等和自由不僅在交換價值為基礎的交換中受到尊重,而且交換價值的交換是一切平等和自由的產生的現實的基礎”、刃。現代的平等觀念和法律上的平等原則,均導源于商品交換的經濟條件。這是馬克思在研究政治經濟學時首先提出井加以論證的。在商品經濟發展過程中,平等首先滲透到整個經濟領域,而后必然表現為抽象的民主政治要求,反映到社會政治領域。因此,耍創造商品經濟新秩序賴以建立的平等和民主的基礎,我們必須大力發展商品經濟,使以交換價值為基礎的交換的規模不斷擴大,使價值規律的耍求在社會上充分表現出來,平等觀念深人人心。這樣才能造就形戌商品經濟秩序的社會條件。然而,我國歷史上商品經濟從未得到過充分發展,在進人社會主義階段后應該補上商品經濟的一課。補課井不等于讓商品生產經營者盲目無度地去追求利益,“亂哄哄”地去干。在商品交換的一般準則和規則早已在歷史上形成的今天,我們不能放任社會自然而然地形成商品經濟秩序。如果這樣,特權和壟斷、公共權力集團化和私人化的傾向,必然在商品交換中加進種種非經濟強制的因素,具正的商品關系也就難以發展起來。古羅馬的私法制度,已被當代資本主義國家和社會主義國家的民法普遍吸收。我國也在1986年制定了民法通則,共中關于自愿、平等、等價有償、誠實信用等民法基本原則,民事主體、民事法律行為和,財產所有權和債權以及民事責任和制裁等規定,是對人類商品交換活動的一般總結,客觀上要求我們在發展商品經濟時加以貫徹,即在法律的規范下大力發展商品經濟。否則,商品交換關系便會受到扭曲,力圖通過加快商品經濟的發展來促進商品經濟新秩序的建立的設想就會成為無法實現的美好愿望。