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本文作者：袁文英工作單位：蘭州交通大學馬克思主義學院

由于歷史和現實的原因，西北地區成為全國最貧困的地區之一“，三農”問題突出，相關法律制度滯后。黨的十七屆三中全會提出的“建立城鄉統籌，推動城鄉經濟一體化發展”的戰略部署，為新時期西北貧困地區三農問題的破解指明了方向和奠定了理論基礎，也為調整完善“三農”法律制度提供了政策保障。新時期西北貧困地區“三農”法律制度的建設，既要堅持城鄉經濟一體化發展的基本方針，又要根據西北貧困地區的特點突出區域特色。

一、西北貧困地區的特點

（一）自然特征

1.地理環境惡劣，耕地資源少，水資源短缺。貧困人口居住的山區、高原及部分丘陵和高原地區，土地資源總量少，土地質級差，土地貧瘠，大多土層薄、土質差，不宜農耕，耕地多數以陡坡為主，耕地質量不高，產出量低，近年來土地沙漠化和水土流失的嚴重，致使農村耕地面積逐年減少，土地的人均占有量低且呈下降趨勢，人多地少的矛盾非常突出。水資源不足，在時間、地域和人口占有量上分布不平衡。許多貧困地區的旱災情況非常嚴重，降雨量小，且又主要集中在夏季；或是地表水源不能利用，喀斯特地形致使地表水滲透嚴重。有些地區十年九旱，人畜飲水都十分困難。還有一些地區山高坡陡，水土流失嚴重，災害頻繁。2.擁有較豐富的自然資源，但開發利用程度低。西北大部分貧困地區都處于自然資源相對富集的地區，能源資源、礦產資源、生物資源、旅游資源等都比較豐富，具有較大的開發潛力。但由于受資金、技術等因素的制約，目前貧困地區的自然資源利用程度非常低，大部分自然資源仍然被閑置。已經利用的自然資源，則由于掠奪式的開發而幾乎耗竭，再生能力差。現在的生態建設，由于政策、資金、技術、文化等的限制，效果不夠理想，沒有形成社會、經濟、生態的良性循環，生態重建的壓力依然沉重。

（二）經濟特征

1.產業結構單一，傳統農業在貧困地區產業中占主導地位。西北貧困地區農業產值和就業人數分別占了生產總值和就業總人數的一半以上，農業以種植業和養殖業為主體，種植業又以糧食生產為主體，第二、三產業和第一產業中的其他產業發展滯后，大量農村富余勞動力不能轉移。農業是縣域主要的就業渠道和收入來源，而其他部門的經濟活動都或多或少地與農業生產有聯系。2.經濟呈封閉的自給半自給狀態，商品化程度低，市場競爭力弱。貧困地區由于商品經濟發育程度低，產業結構不合理，農產品多、工業產品少；技術含量低的產品多，技術含量高的產品少，沒有把資源優勢轉化為商品優勢，缺乏市場競爭力，其經濟發展處于以內向為主的低層次，缺乏吸引外資、引進先進技術、開拓市場的競爭意識和能力。3.居民收入水平低下。改革開放以來，雖然貧困地區經濟有了較快發展，居民收入水平不斷提高，但與發達地區之間的差距仍呈擴大之勢。4.資本形成能力嚴重不足。西北貧困地區經濟基礎薄弱，鄉鎮企業落后，財政入不敷出，集體積累空虛；農戶擁有的可用資本少，農業擴大再生產難，缺少自我發展和自我改造的能力，決定了貧困地區農民長期滯留在貧困的尷尬境地。5.基礎設施建設落后。貧困地區基礎建設起點低、底子薄、欠賬多，人畜飲水、灌溉、交通、能源、通訊條件無法滿足生產發展和經濟開發的需要，原有的基礎設施大多老化失修，抵御自然災害的能力不足。

（三）社會文化特征

1.人口基數大，人口增長過快。西北貧困地區人口增長速度普遍高于全國的平均水平。過大的人口基數使得人均資源占有量少，特別是人均占有耕地面積少，人均收入低。過快的人口增長使得這一矛盾愈加突出，導致脫貧成效降低，返貧率高。2.營養供給不足，地方病人口比例高，醫療衛生惡化。一些貧困地區由于營養不良和水土原因，人們健康狀況惡化，地方病盛行。基本醫療衛生服務條件的有限和貧困農戶負擔不起高昂的醫療費使這種現象越演越烈。3.科技水平低，農民文化素質差。貧困地區農戶科技、文化水平低，文盲、半文盲比重大。農民文化素質低下，缺乏具有現代農業知識的工副業生產技術人員和能工巧匠，管理人才更是奇缺。4.觀念陳舊落后。貧困地區農民的思想文化受傳統觀念的束縛較大，人們的思想觀念愚昧落后，不自覺地形成一種自我封閉意識，如狹隘的小農經濟意識、封建迷信意識、家族宗教觀念等。西北貧困地區的特點決定了新時期“三農”法律制度的建設必須具有鮮明的區域特色。

二、西北貧困地區三農法律制度建設的區域特色

（一）優先民生考慮

西北地區的“貧困”決定了應該優先建立健全民生權的法律規章。富民、幸福、尊嚴是民生建設的三個種元素。更有尊嚴為人人平等享有民生權提出了新愿景。一方面，尊嚴的自由和權利需要在憲法和法律的框架內行使，需要對公民的民生權進行法定化。我國憲法雖然規定了“人格尊嚴”要求，但需要有使人們活得“更有尊嚴”的法律、政府法規、規章及行政措施等進一步體現出來。另一方面，尊嚴的自由和權利要落實到每一個公民，讓發展成果惠及全體民眾。可以說，對同胞其中一人的尊嚴的漠視，同時也是對同類中每個人的尊嚴的漠視。社會建設的內涵就是以保障和改善民生為重點，動員社會力量、整合社會資源、發展社會事業，完善社會功能，構建全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會。改善與發展實現民生，政府是關鍵。政府應當把關注民生、重視民生、保障民生、改善民生作為基本職責，切實承擔起市場經濟條件下政府社會管理和公共服務的職能，把更多的力量放在發展社會事業和解決人民生活問題上，確立政府在實現民生中的主導地位。不斷提高社會管理水平，積極推進社會管理法治化，不斷完善勞動就業、社會保障、安全生產、社會救助、社會管理、維護社會穩定、應對突發事件等方面的政策法規，力爭使社會發展各個領域建設與管理基本做到有法可依。

（二）強調制度扶貧

在國外的扶貧實踐中發達國家和發展中國家有差別。發達國家普遍的做法有兩種：一是中央政府采取一系列的政府措施幫助貧困地區開發，二是建立福利制度（如社會保險制度和救助制度）保障每個人獲得基本生活條件。發展中國家則是沿著經濟增長的軌跡來進行反貧困的。西北貧困地區制度扶貧政策主要有：（l）發展經濟，增加貧困人口收入。在確保糧食生產的同時，調整農業生產結構，發展農業產業化，發展畜牧業，搞好農產品深度加工。立足本地資源，發展鄉鎮企業等。（2）資金投入和使用。增加地方財政轉移支付的強度并改善其使用結構；加強對扶貧資金分配和使用的管理；繼續動員社會力量，對口扶貧；鼓勵民間特別是企業間和地區間的交流與合作；從政策上鼓勵和支持各類金融組織在貧困地區開展信貸服務；對貧困地區要進行分類，因地制宜，走不同的脫貧道路。（3）加快基礎設施建設。既要加強江河堤防的治理，興修水利，又要注重改善農業自然條件。通過實施可持續發展戰略，促進農業生態環境的改善。（4）能力培養。重視科技教育扶貧，完善和健全貧困鄉村的農民培訓和技術推廣制度體系。（5）實施移民扶貧開發。對居住在生態位置重要、生態環境脆弱、已喪失生存條件地區人口實行生態移民。（6）扶貧開發與計劃生育相結合，轉變貧困人口的生育觀念。（7）加強城鄉交流，加快貧困地區勞務輸出是減輕貧困的快捷途徑（劉平量，2004）。（8）完善社會保障制度。改善貧困鄉村的社會服務條件，增加農民享有社會服務的機會。為農村醫療救助確立制度性的框架。調整農村五保制度。建立健全農村社會救助體系。啟動救災扶貧的各種機制。建立農村“低保”和發展農村保險事業。（9）實行扶貧開發與生態環境保護相結合（尚正永，2004）。（10）堅持以人為本，建立更為有效的扶貧機制。（11）開展扶貧領域的國際交流與合作。

（三）鞏固生態移民

西北是國家生態環境建設的重點地區，在本區域內開展退耕還林，實施生態移民建設，對控制水土流失，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。該地帶是東西之間的生態環境屏障區，是抵御荒漠化南下東移的重要關隘，也是阻止平原單一生態環境向山地復雜生態環境蔓延的重要防線。西北生態環境脆弱，水土流失較為嚴重[1]。在《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國發[2001]10號）、《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》（中發[2003]9號）以及2002年12月6日國務院第66次常務會議通過的《退耕還林條例》中，均明確提出了對居住在生態位置重要、生態環境脆弱、已喪失生存條件地區人口的生產生活設施建設，予以補助的政策和法律措施。國家計劃每年安排一定的國債資金用于解決生態移民問題。國家西部開發辦計劃用十年的時間，每年安排30億—50億元的國債資金解決西部700萬人的生態移民問題，并從2003年起在西部4個省進行試點。鑒于西北生態環境建設的緊迫性以及保護南水北調水源區的重要性，對生態環境脆弱且已失去基本生存條件的山區群眾開展生態移民。

（四）重視“三牧”體制建設

近幾年，內蒙古、新疆等地區“三牧”問題受到中央和各級政府的高度重視，并得到了一些可喜的成果。2010年10月12日，國務院總理主持召開國務院常務會議，決定建立草原生態保護補助獎勵機制，促進牧民增收。從2011年起在內蒙古、新疆（含新疆生產建設兵團）、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南8個主要草原牧區省區，全面建立草原生態保護補助獎勵機制。“三牧”問題，即牧區、牧業、牧民問題是關系到我國擁有廣大草原牧區省區的干部群眾切身利益的問題，是衡量草原牧業地區政治、經濟、社會、文化發展水平的主要內容和重要標尺。尤其在邊遠的少數民族聚居的以農牧業為支柱產業的欠發達區，“三牧”經濟發展程度直接關乎農牧民生活水平的提高，農牧區“新農村”建設的進程和各民族共同繁榮發展目標的實現[2]。如何在保護草原生態的同時，保障繼續為國家提供優質安全的畜產品供應，保障牧區牧民收入穩定增長，牧區社會事業長足進步，是西北貧困地區落實草原生態保護補助獎勵機制必須要解決好的重大問題。建議中央和各級政府加大扶持畜牧業基礎設施建設、良種繁育體系建設、牧區規模化養殖、半農半牧區發展種草養畜、牧區動物疫病防控等工作的力度，從根本上解決“三牧”存在的問題。國家要把“三牧”放到與“三農”同等重要位置，切實把解決“三牧”問題提到各級政府的議事日程上來，從全國發展戰略上重新安排和部署牧區工作。建議國家設置“三牧”行政管理機構，設畜牧草皮管理部或在農業部下設“畜牧草原管理局”為二級局，從體制、機制上保證牧區管理，促進牧區發展速度。實施好牧民定居工程，制定定居規劃，確定定居標準，研究定居方向，幫助牧民改變生產、生活方式。

（五）突出民族特點和宗教特色

西北貧困地區少數民族眾多，多數農民是教徒，宗教在社會生活的各個方面起著特殊的作用，農民問題同時還是民族問題、宗教問題。不同宗教之間、同一宗教內部各個教派之間的矛盾和沖突，成為各種宗教管理工作的中心。在一些農村，很多人不能用漢語交流，在宣傳三農政策法律時應予以重視。少數民族地區多為偏遠、環境惡劣地區，加之歷史原因，故而在制定政策、法律時需要向這些地區傾斜，促進少數民族地區的經濟文化發展[3]。