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一、傳媒政策與法律領域的幾個基本概念和術語

鑒于媒介融合背景下的我國傳媒政策與法律問題的復雜性，重要性，我們首先必須對關涉這一重大理論和實踐問題的概念和術語的含義做出界定，并對這些概念和術語表達的事物的意義做出分析。

(一)傳媒

傳媒(media)，既是指以一定科技手段傳播信息的載體(管道，channel)，又可指操作、經營傳播載體的組織。相對于傳統電信領域的人際傳播，通過傳媒進行的大眾傳播更強調的面向公眾傳播的含有事實和意見的信息、具有創意性內容的信息(communicationtothepublic)。傳統傳媒業包含了屬于大眾傳媒的平面媒體、廣播電視媒體以及屬于內容制作、出版印刷的相關領域。相對于只是對正在發生的事實的進行報道的新聞，傳媒則涵蓋了傳遞各類信息和內容的大眾傳播媒介。因此，傳媒業包含了新聞業，但新聞業所具有的政治屬性比傳媒業其他領域要強許多。隨著信息技術的發展，電信、互聯網與廣播電視的融合，傳媒業拓展到能夠利用電信、網絡進行大眾傳播的領域。傳媒業可以分為經營性和公益性兩類。經營性的屬于傳媒產業，公益性的屬于傳媒事業。從更為宏觀的意義上，傳媒業還包括對于傳媒業進行管理的政府主管部門、其他監管部門和相關行業自律、自治性組織等。傳媒的范圍一直處于不斷擴大的過程中。既有的傳媒領域，在不同國家會有不同的政策調整和法律規制。隨著互聯網的興起，媒介融合的出現，該領域的政策與法律，無論是發達國家，還是我國，都遇到了前所未有的新的挑戰。

(二)傳媒事業與傳媒產業

“事業”在不同的語境下，意義差別很大。在我國國家編制管理中，“事業”是相對于“產業”來說的。它是不以營利為目的的社會活動領域，相對于“企業”來說，“事業單位”是一個不以營利為目的的組織。根據國務院1963年《關于編制管理的暫行辦法》，“事業，特指沒有生產收入，不進行經濟核算，全部經費由國家預算支出的事業費開支的機構和組織”。國務院于1998年、2004年修訂的《事業單位登記管理暫行條例》將事業單位定義為:“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織”。總之，在我國，凡是為國家創造和改善生產條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛生等需要，其經費由國家事業費開支的單位，都是事業單位。簡言之，傳媒事業就是傳媒領域內的不以營利為目的活動，或者說是傳媒領域公益性單位的集合①。改革開放以來，傳媒業的改革，傳媒政策的主要和重要的內容，是促使傳媒業從改革之前的單純的事業走向產業化、市場化。所謂“事業單位、企業化經營”的方針，已經在紙媒和廣電業實行了三十余年。在我國，傳媒政策與法律問題，一直有著產業和事業兩個維度。關于傳媒產業，喻國明主編的《中國傳媒產業發展指數報告》(2010)中，將期刊、報紙、廣播、電視、互聯網、廣告列入傳媒產業。崔保國主編的《2013年中國傳媒發展報告》中，列入傳媒的部分包括:電視產業、報刊產業、圖書產業、廣播產業、電影產業、互聯網產業、移動互聯網產業。胡正榮主編的《全球傳媒產業發展報告》的傳媒產業包括報紙、雜志、廣播、電視、電影、互聯網。我們認為，傳媒產業包括了報刊書籍等平面傳媒行業、廣播電視傳統電子傳媒行業、互聯網以及移動互聯網行業。移動互聯網是隨著信息技術的發展，由廣播電視、電信、互聯網融合以后產生新的傳媒產業的領域。電影、動漫、廣告是借助于上述媒介傳播進行傳播的特殊類型的信息和內容，其經濟指標也可納入傳媒產業統計的范疇。簡言之，從事新聞信息傳播以及利用大眾傳媒和互聯網絡提供其他信息內容以及相關產品和服務的領域，都屬于傳媒產業。

(三)文化產業

文化產業是進行國民經濟管理和統計時的一個獨立領域。根據2012年修訂的《文化及相關產業分類(2012)》，文化產業是指“為社會公眾提供文化產品和文化相關產品的生產活動的集合”。此處產品為廣義，包括貨物和服務。從這一規定所列的文化產業的分類來看，第一部分“文化產品的生產”，包括新聞出版發行業類、廣播電影電視服務類、文化信息傳輸服務類、文化創意和設計服務類，這些絕大部分都是傳媒產業的范疇。此外，在“文化相關產品的生產”部分、在第八類“文化產品生產的輔助生產部分”，也有重要的部分屬于傳媒產業的范疇。因此，傳媒產業是文化產業核心和重要組成部分。在我國，傳媒政策與法律問題，也是整個文化體制改革和文化產業領域的政策和法律的問題。

(四)媒介融合與三網融合

媒介融合是指隨著信息技術的發展，傳統信息和傳媒領域，基于不同介質和傳播技術而產生的區隔被打破，不同媒介之間實現了業務融合、渠道融合、終端融合、市場融合，由此產生了對基于區隔而相應形成的管理制度、管理體制、政策和法律的挑戰。因此，在媒介融合背景下，研究傳媒領域的政策與法律問題，不僅要放在整個文化產業領域的背景下，也要放在整個信息通信領域的媒介融合的背景下。媒介融合帶來的傳者融合、受眾融合、傳者與受眾的互動、受眾向用戶的轉變，媒介融合顛覆了基于大眾傳播構建的傳媒格局，對傳媒政策與法律產生的深刻影響，為自有大眾傳媒以來所僅見。三網融合是媒介融合我國語境下的一種表述，也可以說我國政府在一定時期內推行的一項公共政策。根據《國務院關于推進三網融合的總體方案》，三網融合是指電信網、廣播電視網、互聯網在向寬帶通信網、數字電視網、下一代互聯網演進過程中，其技術功能趨于一致，業務范圍趨于相同，網絡互聯互通、資源共享，能為用戶提供話音、數據和廣播電視等多種服務。這是我國傳統對于電信、廣播電視、互聯網分別有不同的主管部門，有各自歸屬的傳播渠道，在業務和市場上也相互分離的背景下，產生出來的新局面。

(五)黨管媒體

我國憲法宣言宣示:中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，是中國共產黨領導中國各族人民，在馬克思列寧主義、思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰勝許多艱難險阻而取得的。中國共產黨作為執政黨，通過憲法宣示其自身執政的合法性，是其執政的法律基礎。傳媒是意識形態宣傳的重要載體。因此，執政黨必須堅持領導媒體、管理媒體。“黨管媒體”的提法雖然最初出于本世紀的黨的文件，“黨管媒體”的提法雖然最初出于本世紀的黨的文件，但是中國共產黨在不同歷史時期的文獻中都用不同語匯強調黨對管媒體的領導。傳媒政策與法律問題，也是一個政治體制改革問題，也是在這個意義上，它是中國法制建設現代化的問題。媒體政策與法律的未來走向，與我國的政治改革、經濟改革、文化改革、社會改革密不可分。傳媒政策與傳媒法律。政策意涵甚為豐富，從制度層面來講，傳媒政策屬于公共政策。公共政策，是“國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、措施、辦法、條例的總稱”。“公共政策是一種含有目標、價值與策略的大型計劃”，指那些側重于為解決社會公共問題而制定的政策。具體到傳媒政策，其意義是為了更好地促進傳媒業的發展，同時也能夠對這領域所蘊含的其他重大利益如(黨的領導、國家安全、公民權益、社會秩序、國際傳播力和文化影響力)進行更好的保障，黨、國家和各級政府采取的針對傳媒和關涉傳媒領域的謀略、措施、辦法等。傳媒法律是指調整傳媒領域的社會關系的法律規范的總稱，這些關系包括政府與傳媒的關系、傳媒與公眾的關系。傳媒法律問題包括與傳媒相關的憲法問題、行政法問題、民商法問題、經濟法問題、知識產權法問題、刑法問題、訴訟法問題等。

二、關涉傳媒政策與法律的基本理論問題

傳媒政策與法律，要涉及諸多重大問題:執政理念問題、國體政體問題、社會發展目標問題、發展路徑和發展模式問題、傳媒基本制度問題。其中存在的利益格局包括統治秩序穩定、經濟自由發展、公民權益保障、利益集團博弈等方面。深入到傳媒政策與法律背后，形塑一國的傳媒政策與法律的理論因素，有如下方面。

(一)價值范疇問題

根據《世界人權宣言》、我國已批準的《經濟社會文化權利公約》和已簽署的《公民權利和政治權利國際公約》，研究發達國家和發展中國家的傳媒政策與法律，我們發現，在這一領域所涉及的理念問題，也就是價值范疇問題，有自由、民主、公平、效率、秩序、安全等。基于不同理念，一國的傳媒政策和法律，會對以下利益采取保護、促進、限制、協調、平衡等不同手段。這些利益包括國家利益、政府利益、公民權益、產業利益等。其中傳媒政策與法律所指向的公民權益，包含公民政治權利和自由、經濟、文化、社會權利，社會成員通過傳媒實現的知情利益、表達利益、受教育利益、健康成長利益、不受非法內容侵害的利益、消費和娛樂利益、經濟利益等內容。

(二)價值目標與價值取向

不同國家、不同社會的傳媒政策與法律針對上述價值范疇所采取的態度是不同的，這體現為不同的價值目標和價值取向。傳媒政策和傳媒法律的價值目標和價值取向，受一國的文化傳統、主流政治哲學、社會結構、國家戰略、特定時期的政治經濟文化社會狀況、法律傳統制約。不同的價值目標和價值取向，會使傳媒政策與法律在促進產業發展、保障公民基本權益、維護社會穩定、傳播國家形象和提升文化軟實力方面，產生不同影響。這是一個復雜的、動態的、既有事實判斷又含有價值判斷的問題。價值目標和價值取向是傳媒政策與法律的靈魂問題，所有關于傳媒政策與法律的具體問題，最后都歸結到這一終極問題。既有的研究，已歸納出不同社會和國家的傳媒法律政策的如下價值取向和原則:公共利益原則、保護多元原則、促進競爭原則、“兩為”方針原則、正確輿論導向原則、促進產業發展原則等。這些原則，對于一國傳媒的政治、經濟、文化、社會功能的發揮起著至關重要的作用。

(三)傳媒的功能和地位

傳媒作為信息傳播的媒介、專門的信息傳播機構，在不同歷史的時期，其內涵、外延、業務范圍也不相同。古代，沒有專門的傳媒組織，信息傳播主要靠口耳相傳、手抄文獻等。近代印刷術的發明，平面媒體中的報紙，成為新聞信息的主要載體，具有很強的政治性，即為黨派利益、政府利益、各種社會階層的利益服務。在18、19世紀的英國也有專門為工人階級利益呼吁的激進報紙。廣播電視媒體出現之后，除了傳播新聞性信息，服務于政治，傳媒具有了更多的娛樂、教育、商業功能。互聯網時代，web．2．2技術的應用，人人都可成為信息的者。媒介融合時代的到來，以往基于傳播方式的不同帶來的廣電、電信、網絡的行業區隔在逐漸消解，移動新媒體的出現，OTT技術的應用，極大地改變了廣播電視內容傳播方式，帶來了人們的數字化生存方式。信息化、網絡對于社會生活的全方位的滲透，被譽為是人類歷史上自工業革命以來的最大變革。因此，重新認識傳媒的地位和功能，是我們解析和判斷未來傳媒政策走向和法律變革的前提和基礎。以往發達國家基于對廣播電視、電信、網絡的不同功能的認識，制定的不同規制制度的政策和法律受到了挑戰。同樣，我們基于一直把傳媒當作黨和政府的喉舌而建構的對于傳媒的管理體制和管理方法、措施，相關的政策與法律也面臨嚴峻挑戰。

(四)傳媒與民主、國家治理、政治傳播

民主是一個價值范疇，又是一種理論學說、社會運動、制度和程序、工作作風。將傳媒放在與民主的關系中認識，可以更深刻地了解獨立自由的傳媒對于社會發展的積極意義。這也是發達國家將傳媒作為“第四等級”或“第四權”看待的原因。傳媒對于民主的功能在于它是公權力運行在陽光下的條件保障，是防范和懲治腐敗的有效手段之一。維護現行政治秩序正常運轉，傳媒功能的健康發揮，至關重要。在不同國度，傳媒在國家治理、社會管理中，發揮作用的機制不同。一些國家對于平面媒體，不通過立法予以規制;對于廣播電視，通過立法要求廣播電視承擔服務公共利益的義務，來影響社會;通過對于選舉活動報道的特別規定，直接參與國家的政治生活。一些國家把傳媒作為實現國家政策、執政黨意志的工具，直接對于媒體的報道內容進行指令和要求。有些地方，傳媒成為社會動員的發動機。這種動員，有些是媒體自主報道所帶來，有些則是權威力量通過利用傳媒的信息傳遞和議程設置功能來實現的。媒體在國家治理中發揮的機制不同，影響著傳媒政策與法律的具體內容。一切宣傳活動、新聞報道活動，在社會科學的視野中，都是一種政治傳播。政治傳播作為一種專門領域，有其規律性。在傳播過程中也有專業化、高水準的要求。在我國，維護意識形態是傳媒高于一切的使命。但是，這種絕對化的要求，影響了對于其中的規律性的認識和把握，這導致了傳播的專業性不強，因而難以達到高水準，影響了所要追求傳播效果的實現，反而妨害了媒體使命的實現。

(五)黨的領導與法治建設

20世紀70年代以來，中國社會的改革過程，也就是黨政分開、政企分開、政府與市場適度分開、國家與社會分開的過程。但是，鑒于傳媒在信息傳播、社會管理、社會運動等方面的獨特功能，我國現行依然堅持黨管媒體不動搖的方針。如何在堅持黨的領導的同時，樹立法律權威、建設法治國家，這是一個要解決的重要的理論問題。

三、傳媒政策與法律的基本制度問題

傳媒政策與法律領域，基本理論問題制約和影響著具體的制度實踐問題。在這一領域，重要的、基本的制度實踐問題，有如下方面。

(一)傳媒管理理念問題

理念問題體現了一個國家和社會中主流政治哲學的價值觀。當前，我國正處在社會轉型期，新舊觀念處在激烈的碰撞之中。如何審視我們的理念原則，如何在此基礎上建立更為與時俱進的管理體制和機制，是我們面臨的迫切問題。中共十八屆三中全會《關于全面深化改革的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，強調“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性，加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民”，這要求我們必須立足于“推進國家治理體系和治理能力現代化”，思考傳媒管理的理念問題。

(二)管理體制問題

傳媒管理體制與是國家的整個治理結構的一部分。它受到國家的國體和政體的決定或影響。管理體制要解決的問題是:首先，劃定國家和政府對于傳媒管理的范圍。其次，在橫向層面，針對管理的范圍建立管理機構;在縱向上，劃定屬于中央或聯邦政府的管轄范圍和地方各級的管轄范圍。與此同時，還要確定政府管理部門與其他權威和規范組織，如執政黨、獨立監管機構、自治組織、社會團體等組織之間的關系等。管理體制的核心問題是:管理部門的橫向、縱向兩個層面的管理權限的劃分或權力配置是否科學、合理;與管理目標的實現是否具有正相關的關系。綜觀世界各國，對于傳媒業的管制，都是基于一定的管理理念和頂層設計，來構建自身的管理體制。當傳媒發展遇到重大突破和轉型時，傳媒管理的核心問題，也就是改革其管理體制問題。一個較為科學合理的體制，會有較大的穩定性和適應性，進而可以避免頻繁變更導致的資源和成本消耗。目前，我國在社會轉型、產業發展、傳播秩序維護、公民權益保障方面所遇到的問題，都與傳媒管理體制的落后關系密切。因此，如何確立在此領域中政府與社會的邊界、科學劃定黨和政府的分工、如何設計傳媒領域的管理體制、監管體制，是傳媒政策與法律要解決的根本問題。

(三)管理機制與模式問題

對于傳媒領域，采用何種機制進行管制，對于傳媒管理目標的實現，至關重要。是放任不管，還是針對具體問題具體指示、直接管理，還是通過明確法律規范進行普遍規范;是更多采取事前監管，如審批制，多環節的許可制，還是放松準入政策和傳媒行為空間，更多體現為過程監管和事后監管;是主要依靠黨的紀律，還是主要依靠政府執法，還是強調自律自治、社會廣泛參與，強調協同管理。何種機制更有助于傳媒管理目標和使命的實現，這是傳媒政策與法律研究的重點問題，也是未來傳媒政策與法律要重點解決的問題。

(四)產業政策問題

由于傳媒生產和交易的產品也即傳播的內容，關涉國家安全、社會秩序、公民基本權益，因此，各國在制定傳媒產業政策時，都離不開對效率價值目標與公平價值目標、秩序價值目標，進行選擇和平衡。具體來說，產業政策是放松經濟管制和內容管制，積極推動其發展，還是更注重其他價值目標，控制其發展。因此，對產業政策要解決的問題是:在實現某種產業政策目標的過程中，對于相關其他重大利益，如國家利益、政府利益、公共利益等的實現和保護，如何進行平衡。當這些重大利益之間產生沖突的時候，做出怎樣的政策選擇，這些通過怎樣的立法來確保其政策目標的達到。

(五)內容生產與傳播的管制問題

從產業角度看，傳媒業是提供內容產品，實現經濟效益的領域。從事業角度看，是通過其傳播的內容，弘揚相關的價值觀、思想文化、進行輿論導向，實現社會效益的領域。在內容生產和傳播方面，應該依照何種標準，這是傳媒政策法律，特別是傳媒法律的核心問題。如何確立內容生產與傳播的標準，如何實施和適用這些標準，在這些標準之間產生沖突的時候，如何協調和平衡不同的標準，這是傳媒政策和法律領域最為復雜和微妙的部分。在發達國家，這主要是一個憲法問題;在我國，這主要是一個政治問題。衡量一個國家和社會的進步程度的標桿之一，就是看一個國家的政府如何對待內容生產和傳播。

(六)重要法律問題

傳媒法不單獨屬于某一傳統法律部門，它是調整和規范傳媒領域的各種社會關系和行為的法律規范。傳媒領域的重要法律問題，大致有如下方面:

1．公民基本權利問題。在傳媒領域，最重要的法律問題，是公民權利的保障問題。它包括公民的表達權與知情權等政治權利，也包括公民的名譽權、隱私權等人格權;兼具人格權與財產權于一體的知識產權。同時，媒體的產權制度、財產權問題，也是傳媒法律的重要問題。因為，傳媒既是公共空間，又是人們知情的重要的、甚至是唯一的渠道。同時，傳媒對于信息和內容的傳播，必然會和內容所涉對象產生某種關聯，這種關聯往往會導致一定后果，或是提升對方的社會地位或是相反。如果這種后果具有非法性，那么就意味著公民的人格權受到了損害。人民在多大程度上能夠自由利用傳媒，人們通過傳媒傳播的內容產品的知識產權能夠在多大程度上被保護，決定著整個社會能在多大程度上創新，這些創新體現在制度、技術、思想和精神文化等方面。財產權問題，決定著傳媒的命運，而傳媒的產權制度，則會影響一國的政治秩序和文化秩序。

2．傳媒組織的設立、行為規范與市場準入問題。傳媒組織的設立制度，反映著一國主流意識形態對于傳媒的理念和態度，市場準入則是對于這一問題的細化體現。是建立復雜嚴格的審批、特許制度，還是一般許可、注冊制度，還是登記制度或自由設立，對于傳媒的活力和傳播秩序都會帶來不同的影響。未來，在傳媒領域還需要簡化或取消哪些審批事項、簡化或細化哪些許可、增設哪些需要審批或許可的事項，不僅要最大限度減少主管部門和相關人員從中尋租，或遏制傳媒或整個社會的創新活力的情形，還要建構完整有效的監管機制，這是傳媒法律立、改、廢的重點領域，也是與政策緊密相關的領域。

3．內容標準與規范問題。涉及傳媒的內容標準和規范的立法文件，在我國公開的領域(如法律、行政法規、規章、規范性文件、針對某類內容的專門規定和命令)已為數眾多。從改革開放以來的立法實踐來看，禁止性規定，也就是禁載條款呈現為增多趨勢。這些條款所涉內容，大致可以分為三類:一類涉及國家安全、公共安全;一類涉及社會秩序、公共健康，如淫穢色情暴力等;一類涉及個人名譽或其他權益。由于這些禁載條款的規定不夠具體、界定模糊，往往為執法者、宣傳管理機構帶來過大的自由裁量或沒有約束的權力行使空間，對公民言論表達、創意產業發展帶來諸多消極影響，低俗內容、對青少年不利的內容充斥傳媒，也與此相關。如何通過科學立法、如何構建法律的他律與傳媒機構的自律、社會監督的和諧關系，是傳媒法治建設的另一重要領域。

4．法律責任與救濟問題。無救濟就無權利，權利的保障，就是通過法定的救濟形式，追究違憲和違法行為人的法律責任。有“人治特區、法治盲區”之稱的傳媒領域，其“特”與“盲”的集中表現就是權利救濟的過度缺失狀態。同時，由于新技術的發展，媒介融合的出現，在傳媒領域侵犯公民、法人或其他社會組織的人格權、知識產權、財產權的侵權責任的認定和承擔，也變得復雜。所有這些問題，都是新時期傳媒法律研究，必須要為立法、執法和司法，提供智力支撐的領域。傳媒政策與傳媒法律密切相關。指導政策的原則、價值目標與指導法制的原則、價值目標相互呼應，基本一致。政策的變化引起法律的立、改、廢，法律制度即可以為政策的推行提供制度保障，又會對一些政策的制定和實施起到制約作用。傳媒政策和法律影響著每一個公民言論狀態、生活狀態、最終影響著公民普遍的人格尊嚴的維護，也影響著國家的安全和社會秩序。因此，傳媒政策與法律緊密相連，是整個國家社會轉型時期的重要領域。

四、結語

有著五千年文明史的中華民族，現在的時代是其整個文明史上最特殊的階段。這就是在現代化的過程中，又遇上了媒介融合②。媒介融合背景下，傳媒政策法律的改革和發展，實際上也就是一個中國法制現代化的問題。現代化進程中的法制現代化，所涉及的不單純是制度構建問題，在深層次上，更是一個包括社會結構、社會文化的重構與轉變問題。③法制現代化并不是一個孤立現象，而是整個社會現代化進程的重要部分。作為一個社會歷史大變革的標識，現代化體現的是一種社會生活形態的轉變:就其社會結構層面而言，表現為封閉社會向開放社會轉變;就其文化層面而言，表現為特殊信任價值觀向普遍信任價值觀的轉變;就其制度層面而言，表現為禮俗社會向法理社會的轉變;就經濟層面而言，表現為自給自足農業社會向市場經濟工商業社會的轉變，等等。④亨廷頓認為，“作為現代化進程的主要層面，它們的出現絕非是任意而互不相關的”，從發生學角度來看，“它們如此地緊密相連，以至于人們不得不懷疑，它們是否算得上彼此獨立的因素，換言之，它們所以攜手并且如此有規律，就是因為他們不能單獨實現。”⑤因此，我們看待傳媒政策與法律問題，應該意識到:第一，縱向上，我們要把問題研究的視野放在整個人類歷史的背景之下;第二，橫向上，我們必須有統籌協調的思維，將那些“絕非任意而互不相關”的政治、經濟、文化、社會、生態的各個方面結合起來。如此，傳媒政策和法律的改革和演進，才能夠應對網絡時代帶來的挑戰，才能夠更好地和整個社會的法制現代化攜手同步，真正實現中華民族偉大復興的夢想。

作者：李丹林工作單位：中國傳媒大學媒體法規政策研究