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內容摘要：農村生態環境問題大多與農地使用有關，有必要建立農村征地生態補償法律制度。立法方式可以采用先分散立法再過渡到制定基本法和單行法的方式，提高各法律主體參與的積極性，形成完善的法律體系。

關鍵詞：農村征地;生態補償;法律制度;農民參與

農村的生態環境保護是我國生態建設的薄弱環節，雖然黨和政府高度重視農村的生態問題，采取了多種措施，對農村經濟社會的發展有著積極的作用，但生態環境保護還有許多不足，突出的表現是法律制度很不健全，致使各項生態保護措施落實不到位。在對農村的考察中，發現多數生態問題都與土地使用有關，而采用生態補償方式改善環境是各國通行的做法。因而有必要建立一套農村征地生態補償法律制度來加強生態環境建設，使農地生態補償的各個環節都有法可依，以確保農業生態補償政策得以順利實施。對于農村征地生態補償法律制度的構建大體上包括兩個方面，即:立法體系、實施體系。

一、農村征地生態補償的立法體系構想

(一)立法模式的選擇。法律制度的構建離不開兩個環境，一是現實環境，二是制度環境。現實環境決定法律實現的內容，而制度環境決定法律實現的可能性。因而，構建一個法律制度，首先要考慮什么樣的法律模式更好運行。通常立法方案有三種選擇:一是直接制定一部農村生態補償法的法典，全面規定我國農村生態補償的制度依據、立法原則、法律主體和權利關系，在這其中把土地征用的生態補償制度一并加以規定。二是有關生態補償的基本法與單行法并行模式，基本法就是制定《生態補償法》，規定生態補償的基本制度和程序，包括生態補償的立法原則、基本制度、法律責任、執行程序和救濟程序等，作為各生態補償單行法規的適用基礎。另外制定農地生態補償單行法規，就征地補償中的補償主體、補償對象、補償方式、補償標準等問題作具體規定。三是在相關生態環境保護法律法規中，要有單獨的章節規定農村征地生態補償的相關制度，即在以環保法和以農業法為基礎的相關農業生態環境保護法律法規中，把農村征地生態補償的內容加進去，由此構建起農村征地生態補償法律機制。以上三種方式中，考慮到當前的情況，前兩種方式現在很難做到。第三種模式比較符合當前的實際，可以采用先分后合的方式，逐步過渡到單獨立法的模式。目前，農村征地生態補償法律制度的構建大體上可以從以下幾方面開展。

1．在我國法律中明確規定公民的生態權。有關公民生態權的呼吁，此前已有多位學者提出過，生態權應當是公民的基本權利，應當規定在《憲法》中，生態權的內涵可以采用概括式和列舉式的方式來規定，這其中至少應該包括(但不限于)生活安寧權、清潔空氣權、清潔水權等。這樣就能把抽象的生態權變為具體權能，執法有了可操作性，公民在生態權受到損害時，可以提出明確的生態權利主張。生態權應當包括生態補償權。對生態補償權利的規定是實施農業生態補償制度的前提。除了權利以外，生態權利主體還要承擔相應的義務。在這里，應當明確規定農民的生態權利和義務，他們是農業活動最主要的參與者，必須明確農民生態權的實體權利，同時規定程序性權利，比如生態知情權、參與權、救濟權等等。

2．加緊制定《生態補償法》，進而明確規定農地使用中的生態補償制度。我國自2010年開始制定《生態補償條例》，至今尚未出臺，這影響了我國生態補償法律制度的進一步完善，需要盡快制定出這樣一部基本法，以此發揮基礎作用。基本法確立生態補償的法律原則與基本制度以后，就可以進一步細化不同領域生態補償的內容。建議在制定《生態補償法》時，把農村征地生態補償制度作為一個章節規定其中，并且規定農民參與征地生態補償的主體身份和權利義務。

3．在《生態補償法》沒有出臺的情況下，先制定《農村征地生態補償條例》。農村征地生態補償是農村生態建設的重中之重，它不僅十分重要而且還非常緊迫，可以單獨制定成條例，《農村征地生態補償條例》應突出土地的生態價值，突出體現征地各方參與主體的平等，特別是農民的參與權。在此原則下，明確規定相關的管理體制和管理機構，規定各方的法律地位和權利義務。

4．通過修訂法律，在其他相關法律法規中加入農村征地生態補償的相關法律規定。鑒于當前基本法層面的缺失，我們可以把立法重點放在對已有農業相關法律法規的修改和完善上。當前與農村生態建設相關的法律有《環境保護法》、《農業法》等，建議對這些法律作出修改時，增加有關農村征地生態補償的制度。

(二)配套法律制度的完善。農村生態環境是一個系統的整體，農地生態保護離不開其他法律制度的支持，我國現已有《農業法》、《環境保護法》、《草原法》、《森林法》、《清潔生產促進法》、《退耕還林條例》等多部法律法規，形成了一個生態保護的法律體系。這些法律單獨運行效果是有限的，法律有自己的局限性，甚至存在漏洞，盡管法律不可能完全克服其缺陷與漏洞，但是通過一個制度體系的構建，卻可以互相補充，彌補不足。《環境保護法》、《農業法》等法律法規的許多內容對于農村征地生態補償制度具有很強的指導意義。在對這些法律法規進行修訂時，可以把農村征地生態補償制度的內容吸收進去，形成有利于農村征地生態補償機制的法律體系。農業污染防治法是從另一個側面加強生態環境的保護，我國現在也缺乏相關的法律規定。西方有些國家在防治農業面源污染方面有成功的經驗，比如歐盟控制化肥和農藥污染的法規，我們可以學習和借鑒，盡快形成我國防治農業污染法律法規體系，為控制農業面源污染提供法律保障。可以從以下兩方面去做。

1．制定專門法規，加強對化肥、農藥等嚴重污染源的管理。歐盟在控制有機肥、化肥和農藥污染方面成效卓著，我們可以借鑒其已經取得的成功經驗和做法，結合我國的實際，建立起我們國家的清潔生產技術規范，制定適合國情的化肥農藥管理法規，減少產生面源污染的化肥和有機肥的生產和使用。在制定《清潔生產促進法》、《固體廢棄物污染防治法》、《水污染防治法》及其實施細則時，要對其主要面源污染源，比如化肥、農藥、農膜等的環境管理進行原則性規定。現在的情況是我國只有針對秸稈環境管理的部門規章，而對化肥、農藥、地膜等還沒有具體的專門制度，這就增加了執法監督和環境管理的難度，所以應該針對這些因素的特殊性和差異性，分別制定管理制度及管理標準。我們在制定《農藥安全使用環境管理辦法》、《化肥安全使用環境管理辦法》等相關制度時，要明確制定農藥、化肥質量標準，農業耕作新技術體系，農藥化肥和有機肥施用的數量、時間和方法等。

2．加強地方性的農村生態環境保護法律法規建設，控制我國有機廢棄物排放，減少農村(或城郊)地區的污水排放和規模化養殖場牲畜類尿的排放。地方設區的市已有立法權，這更加有利于發揮地方的積極性。地方可以根據本地情況更有針對性地出臺治理村鎮污水、垃圾處理及設施建設的政策、規范及投入運行機制，農村環境質量、人體健康危害和突發污染事件的相關監測、評價標準和方法等，農業廢棄物堆存處置制度，生活垃圾清運處理制度等。

二、農村征地生態補償法律制度的實現機制

農業生態保護和生態補償是一項系統工程，需要多部門合作，多手段并用。無論國內國外，大量的實踐已經證明，如果單純依靠技術方法，那么即使在某一領域或某一時期內能取得成效，但仍無法保障生態保護的長期有效。所以健全立法體系只是農村生態補償的前提，而有效的法律實施機制才是農村生態保護和農業可持續發展的關鍵。必須建立和完善農村生態補償法律制度的實現機制，來促使農村生態文明建設落到實處。

(一)農村征地生態補償程序法律制度。我國法治運行中長期以來重實體輕程序，這在環境保護法中同樣存在，現有的環境立法中很少有程序方面的規定，往往成為環境權益不能有效保護的制度障礙。通過學習和借鑒國外經驗，我們在立法中要制定詳細具體的生態補償程序，包括法律執行程序、法律監督機構以及監督程序和救濟程序，使生態補償法律制度真正落到實處。農村生態補償程序有獨立的價值，它直接關系到環境利益的分配問題，生態環境受損方能否得到公正的補償，受益方是否付出合理的對價，以及補償監督機制發揮作用的過程，影響生態補償制度的有效實施。因此，農村生態補償程序必須依法確定，制度化，透明化，從法律程序上體現補償的正當性。

1．告知程序。告知程序主要是為了保障當事人的知情權，為保障補償者和受償者的知情權并接受社會公眾的監督，應該實行農村征地生態補償信息公開制度。農村征地生態補償制度的管理部門必須要明確公示工作流程，說明補償方案的參與人、參與方式、補償資金分配方式，責任制度與救濟制度等。農村征地生態補償管理部門應當建立工作臺賬，方便各方參與人查看相關信息。對于文化水平較低的農民，要作出耐心的解釋。補償信息公開的方式可以多樣化，保障利益相關方的知情權。

2．聽證程序。通過聽證程序，有關權利人可以參與到事件的處理過程中來，這種參與是協調當事人與管理者之間、當事人與其他當事人之間關系的重要方式，直接關系到補償者和受償者重大利益。聽證制度的主要內容包括:政策與法律的說明，以及補償的標準、方式、金額、責任等等。需要對生態補償請求的提起程序予以規定，提起主體、聽證事項、參加者、時效等相關事宜要有明確規定。

3．評估程序。一是政府管理部門應定期對生態補償工作進行評估。評估的目的是檢驗工作的效率和效果，它既要評估管理機關的內部運行情況，也要評估生態補償工作的實施情況。對政策制定的可行性、補償資金的使用情況、成果與問題等等要有定性和定量分析報告。發現問題要有解決方案或補救措施。二是受補償地區也應定期出具評估報告。地方評估報告要反映財政支出、資金使用和資金流動情況，受補償地區各參與主體的反應情況，補償目標的實現情況，以及社會影響情況。地方評估報告還應反映政策與法律落實中的問題，并提出改進方案的建議等等。

(二)農村征地生態補償法律責任制度。立法必須緊緊圍繞著法律責任的依據、范圍、承擔者以及法律責任的認定和執行等問題展開，司法則是以對法律責任的認定、歸結和執行為其全部職能。因此，法律責任制度是促進法律規范有效實施的制度。

1．補償主體的責任制度。補償主體是一個復雜主體，生態利益的直接受益方是一個補償主體，同時，由于生態環境安全可以看作是一個公共產品，所以，國家也是一個補償主體。補償主體責任主要是向利益受損者提供補償的責任，補償主體責任不能簡單理解為經濟責任或者金錢責任，它應當同時包括保護生態環境的一系列措施和物質保障，以最大限度實現生態保護價值。

2．受補償對象責任制度。農村征地生態補償實施的主要目的，就是通過給予農業生產者一定的補償，以促進其在農業生產過程中施行環境友好型生產行為或活動。法律責任制度應該明確規定違法行為的定性和違法行為的處罰。對于違法行為的定性，一般應規定受償方在獲得補償后不能按照法律規定履行生態補償行為就屬于違法。而對于違法行為的處罰，應根據違法的性質和程度制定不同的懲罰措施，包括行政和刑事法律責任。如罰金、剝奪生態補償權利等。現在歐盟對違反補償責任的處罰有以下幾種:一是在應付補償款中預扣所得稅;二是終止生態補貼;三是返還生態補貼款及利息;四是以補貼金額的10%作為額外的罰金;五是兩年之內不得參加其他的生態補償項目等。我國的法律可以參照其方法來運行，對受補償對象必須有所選擇，考察其是否有能力執行農村征地生態補償計劃，并且簽訂相應的協議。如果受償主體不能按相關規定進行生產，無法完成與管理部門約定的任務，應當承擔違約責任。受償主體應當如實報告計劃實施情況，對于不認真落實計劃而又隱瞞實情的，要根據他們的違約狀況作出處罰。對于故意破壞法律規定，造成嚴重后果的，必須加重處罰。

3．管理部門的責任制度。這里的管理部門是一個相對寬泛的概念，生態環境保護不可能僅憑某一個部門來完成，需要在確定主管部門的基礎上推動多部門的協同合作，才能完成管理任務。環保、衛生、工商、稅務等部門都應是農村征地生態補償制度的主要執行主體，這些部門如果在生態補償問題上職責不清、疏忽職守，會嚴重影響農村征地生態補償的實施成效。因此，對這些主體的法律責任要更加嚴格，應當明確規定各管理主體的職責范圍和職能，明確違法責任情形及責任主體。根據實際情況，依據相關工作人員的主觀狀況，對存在或實際發生的故意、過失、重大過失、玩忽職守等情形，依法追究其行政責任或刑事責任。對于瀆職造成嚴重后果的，要嚴厲追究其責任人員和相關領導的行政責任或刑事責任，保障生態法律法規的落實。

(三)農村征地生態補償法律救濟制度。

1．生態補償仲裁制度。應當設立生態補償事務仲裁機構，可以分為國家和地方兩級仲裁部門。國務院設立的生態環境仲裁委員會，主要負責仲裁涉及區域較廣的重大糾紛案件，并且可以對重大事項提供咨詢意見。地方的仲裁機構可以在省市級設置，仲裁機構的組成人員應由生態資源價值評價方面的專家、生態補償標準制定方面的專家及相關的法律專家組成。

2．生態補償公益訴訟制度。我國目前正在建立公益訴訟制度，檢察院作為公益訴訟主體承擔訴訟任務。這是一個很好的契機，應當把生態補償問題納入公益訴訟的范圍，通過國家強力部門的監督，促進生態補償工作的運行。

3．非訴訟糾紛解決制度。解決生態補償糾紛的主要方式，應該是調解、談判和行政處理等非訴訟救濟方式。在農業生態補償糾紛實際發生時，要及時發現問題，及時協商處理是最佳的解決途徑。我國應制定相關的協商解決機制和行政處理機制，把管理關口前移，以更好地實現生態補償制度，達到保護生態環境的目的。

作者:盧淵明 張志建 單位:中共棗莊市委黨校

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