導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制探究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

1．我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的弊端與缺陷。

我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的弊端與缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.土地承包主要以家庭人口數(shù)分配土地，承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)擁有的土地量遠(yuǎn)不足以形成規(guī)模化作業(yè)，形式上仍然是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、粗放經(jīng)營(yíng)，這種分散的零碎的小規(guī)模的并輔以平均主優(yōu)劣搭配的分配制度造成了土地利用率低下的狀況。

2.農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體范圍狹窄，限制性強(qiáng)。我國(guó)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》第十五條規(guī)定家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)。這一規(guī)定具有明顯的身份限制，雖然是出于保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員用地優(yōu)先的考慮，但是在實(shí)踐中卻大大的防礙了對(duì)土地充分合理的利用。這種限制在土地承包經(jīng)營(yíng)初期、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平低、技術(shù)落后、社會(huì)成員流動(dòng)性不強(qiáng)的情況下是符合實(shí)際的，并且有利于保護(hù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民利益的，但是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會(huì)成員地區(qū)流動(dòng)加強(qiáng)、尤其是大量農(nóng)村人口涌進(jìn)城市務(wù)工經(jīng)商的情況下，已經(jīng)有大量農(nóng)地被閑置、拋荒，這顯然違背了法律規(guī)定的“十分珍惜、合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策。雖然《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》第四十八條規(guī)定集體外成員承包本集體土地的，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。但是在現(xiàn)實(shí)中這并未對(duì)減少拋荒、丟荒土地現(xiàn)象有多少作用，并且本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人只能直接承包不宜家庭承包的荒山、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地。凡此種種嚴(yán)格限制，最終導(dǎo)致了農(nóng)村耕地的大量閑置，阻礙了土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)和土地資源的效益的發(fā)揮，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.農(nóng)村土地承包調(diào)整頻繁，農(nóng)民沒(méi)有穩(wěn)定的地權(quán)，沒(méi)有安全感。（4）

土地權(quán)利是農(nóng)民的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利，甚至可以說(shuō)是主要的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。理論上說(shuō)土地具有兩種基本功能，一是生產(chǎn)功能，即農(nóng)民通過(guò)耕作土地而生產(chǎn)糧食，以此來(lái)保障農(nóng)民的基本生存所需。二是土地作為不動(dòng)產(chǎn)的財(cái)富功能，即農(nóng)民通過(guò)土地的流轉(zhuǎn)，可以是所有權(quán)的流轉(zhuǎn)也可以是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以是農(nóng)用目的的流轉(zhuǎn)也可以是非農(nóng)用目的的流轉(zhuǎn)，使土地具有交換價(jià)值。而在我國(guó)，法律是禁止農(nóng)地具有第二種功能的。事實(shí)上法律并沒(méi)有必要禁止第二種功能，因?yàn)橥恋氐牧鬓D(zhuǎn)并不一定需要以土地的私有權(quán)為前提，而在于土地上設(shè)定的各種權(quán)利是否穩(wěn)定。那么如何衡量土地權(quán)利是否穩(wěn)定呢？可以從以下幾個(gè)方面來(lái)考量：一，權(quán)利的內(nèi)容，即所有權(quán)之外，在占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、排他權(quán)、處分權(quán)等等權(quán)利之中，權(quán)利人持有什么樣的權(quán)利。二，所持有權(quán)利的期限，比如說(shuō)十年，三十年，五十年，期限越長(zhǎng)權(quán)利越穩(wěn)定。三，權(quán)利是否有保障，即所享有的權(quán)利與期限是否得到法律的認(rèn)可并受到有效執(zhí)法的保障。那么農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)實(shí)權(quán)利狀況如何呢？據(jù)有關(guān)調(diào)查資料顯示，自80年代實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，80％的村進(jìn)行過(guò)承包調(diào)整，且調(diào)整頻率非常之高，有的村甚至調(diào)整高達(dá)五次。由此可見(jiàn)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不穩(wěn)定。

4.在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同關(guān)系中，集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方，預(yù)留了很大的干預(yù)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的空間，農(nóng)民在很大程度上失去了土地經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，并且這種干預(yù)行為與發(fā)包方的行政管理行為往往混為一體，使得農(nóng)民很難辨別何者為違法干預(yù)，何者為行政管理。(5)在失去了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)之后，真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)往往會(huì)出現(xiàn)違背自然規(guī)律、違背社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的情況，由此而給農(nóng)民造成損失，打擊了農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的積極性，更為嚴(yán)重的是它阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

5.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定過(guò)于零散、模糊，操作起來(lái)主觀意志性強(qiáng)，地區(qū)間更是差異顯著，在缺乏法律規(guī)定的情況下，農(nóng)民自發(fā)的創(chuàng)造了許多土地利用形式，而這些沒(méi)有得到法律規(guī)制的使用形式也使農(nóng)村的土地使用法律關(guān)系日趨混亂。

2．完善土地承包經(jīng)營(yíng)制的設(shè)想。

如前所述，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度存在著種種弊端和缺陷，已經(jīng)越來(lái)越成為阻礙農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的巨大障礙。那么如何改革與完善現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制，以及是否可以作出一些制度上的創(chuàng)新與嘗試呢？

完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，首先要堅(jiān)持的是我國(guó)的社會(huì)主義公有制。我國(guó)的土地制度是建立在國(guó)家所有和集體所有的基礎(chǔ)之上，由國(guó)家對(duì)土地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，合理利用，在土地國(guó)家所有或集體所有的基礎(chǔ)上設(shè)立的土地使用權(quán)既要維護(hù)使用權(quán)人的合法權(quán)益，滿足使用權(quán)人生產(chǎn)生活的基本要求，又要維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保證國(guó)家綜合利用土地的政策得以貫徹實(shí)施，使國(guó)家宏觀調(diào)控手段得以落實(shí)。其次，必須明確我國(guó)完善土地使用權(quán)制度的目的在于為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

（一）關(guān)于明確農(nóng)村集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的問(wèn)題。

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)源于農(nóng)地集體所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。新中國(guó)成立后，農(nóng)村土地所有制幾經(jīng)變遷，最后確定為農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體所有制。第一次，實(shí)行的時(shí)候，把封建地主所有的土地制度改變?yōu)檗r(nóng)民私有的土地制度。這種制度實(shí)行的時(shí)間很短。第二次，初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時(shí)，把農(nóng)民私有的土地變?yōu)檗r(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用的土地制度。第三次，高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和時(shí)，把農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用的土地制度，改變?yōu)榧w所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用的土地制度。這種土地制度一直延續(xù)了25年。第四次，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，將土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，確定農(nóng)村土地仍為農(nóng)民集體所有，實(shí)行農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)。

除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體所有。對(duì)此，《中華人民共和國(guó)憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律都作了明確的規(guī)定。問(wèn)題是誰(shuí)為集體土地產(chǎn)權(quán)主體。

在實(shí)踐中大約有兩種情況。第一種是村集體所有。原與村為單位設(shè)立生產(chǎn)大隊(duì)，改革后建立了村民自治委員會(huì)，由它代表集體，行使土地所有權(quán)。村民委員會(huì)是自治組織，在法權(quán)上，屬于行政性組織，以行政組織兼公有財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，在理論上和政策上似乎不合理。第二種是村民小組所有。體制改革后，原生產(chǎn)隊(duì)變成了村民小組，由村民小組代表集體，行使土地所有權(quán)。筆者認(rèn)為，以村民小組為單位的集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體更為合理。八十年代初進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革時(shí)，中央領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上承認(rèn)與生產(chǎn)隊(duì)為集體土地所有權(quán)的主體。

穩(wěn)定以村民小組為基礎(chǔ)的土地承包關(guān)系，是黨和政府的一貫政策。1995年中央國(guó)發(fā)7號(hào)文件，1997年8月27日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》均明確規(guī)定“不能將原來(lái)的承包地打亂重新發(fā)包，更不能隨意打破原生產(chǎn)隊(duì)土地所有權(quán)的界限，在全村范圍內(nèi)平均承包。”很顯然，中共中央、國(guó)務(wù)院一貫要求堅(jiān)持以原生產(chǎn)隊(duì)為集體土地所有權(quán)主體。

（二）關(guān)于明確家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法權(quán)性質(zhì)問(wèn)題。

實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制，不僅是集體土地經(jīng)營(yíng)制度的一大創(chuàng)新，而且是對(duì)農(nóng)民被高級(jí)社和剝奪土地私有權(quán)的制度性補(bǔ)償。中共中央、國(guó)務(wù)院一向認(rèn)為土地承包權(quán)是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)政策。我國(guó)新的《土地管理法》第十四條規(guī)定：“土地承包期為三十年”，明確“農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)”。中共十五屆三中全會(huì)《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步指出“要堅(jiān)定不移的貫徹土地承包經(jīng)營(yíng)期再延長(zhǎng)三十年，同時(shí)要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”。

到目前為止，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基本上是作為債權(quán)法概念理解和操作的，其具體是“承包合同”。現(xiàn)在需要弄清農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法權(quán)屬性。從表面看，農(nóng)地發(fā)包和承包是一種債權(quán)關(guān)系，但這只是事物的一面，其實(shí)還有實(shí)質(zhì)的內(nèi)涵。農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并非單純的民法調(diào)整，主要是由黨的政策和國(guó)家土地法、環(huán)境保護(hù)法、自然保護(hù)法等法律來(lái)調(diào)整。因此，家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是單純的由發(fā)包方與承包方簽訂的契約關(guān)系，即所謂債權(quán)關(guān)系，而是關(guān)系到國(guó)家長(zhǎng)治久安的一項(xiàng)重大決策，其實(shí)質(zhì)和作用超出或高于債權(quán)法范疇。我國(guó)《民法通則》規(guī)定，民事財(cái)產(chǎn)權(quán)有依法占有、使用、收益、處分的權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為民事財(cái)產(chǎn)權(quán)，既有占有、使用、收益權(quán)，也有一定的處分權(quán)和排他性權(quán)利，因此具有物權(quán)性質(zhì)，與限于對(duì)人權(quán)的債權(quán)是有區(qū)別的。

明確農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)，或者說(shuō)它屬于物權(quán)范疇，是表明“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的特殊權(quán)利，它是以國(guó)家基本政策為指導(dǎo)，受公法調(diào)整的一項(xiàng)特定的行政法律關(guān)系，不單純屬于民事法律關(guān)系調(diào)整”。在此物權(quán)關(guān)系中，由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織（原生產(chǎn)隊(duì)）作為集體土地所有權(quán)主體即發(fā)包方和集體土地所有者成員之一，具有相應(yīng)的勞動(dòng)能力，以農(nóng)業(yè)為主和完全的農(nóng)戶(hù)為承包方構(gòu)成關(guān)系主體，集體所有的土地為這一關(guān)系的客體，既不同于私有財(cái)產(chǎn)關(guān)系，也有別于國(guó)有財(cái)產(chǎn)關(guān)系。

這樣，由特殊的主體和客體本質(zhì)所決定，農(nóng)村集體所有的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有兩面性，一面具有債權(quán)形式，在簽訂土地承包合同時(shí)，雙方協(xié)商、糾紛處理、經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承等，均需運(yùn)用一定的民法原則；另一方面這種財(cái)產(chǎn)關(guān)系又具有物權(quán)性質(zhì)，因?yàn)榧w土地發(fā)包權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使并不因?yàn)檫\(yùn)用民法原則而受債權(quán)法的限制。因此，有必要修改“農(nóng)業(yè)法”，明確規(guī)定農(nóng)村集體農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)，農(nóng)民的土地承包合同改為物權(quán)合同。

（三）關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍的問(wèn)題。

據(jù)有關(guān)報(bào)告稱(chēng)，近幾年各地不時(shí)發(fā)生農(nóng)地非農(nóng)用的情況。一些地方農(nóng)地出租絕大多數(shù)不是農(nóng)地農(nóng)用，而是給二、三產(chǎn)業(yè)作倉(cāng)庫(kù)、修建臨時(shí)性和永久性房舍，有的租給臨村作建房用，且租期長(zhǎng)達(dá)30年到50年，有的以建開(kāi)發(fā)區(qū)為名挪作非農(nóng)用，有的租了再轉(zhuǎn)租，進(jìn)行土地投機(jī)。鄉(xiāng)政府從土地流轉(zhuǎn)中撈錢(qián)，作為地方財(cái)政來(lái)源，如此等等。

鑒于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中往往發(fā)生農(nóng)轉(zhuǎn)非，侵犯土地承包經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)用經(jīng)營(yíng)權(quán)，有必要在明確區(qū)分農(nóng)村集體土地基本用途的基礎(chǔ)上，以法律限定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)范圍。要從法律上區(qū)分農(nóng)地和市地，將流轉(zhuǎn)渠道和市地分開(kāi)，不得混淆。對(duì)農(nóng)地租于非農(nóng)用時(shí)嚴(yán)格限制。要明確規(guī)定農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)地農(nóng)用。要從法律上禁止農(nóng)村集體農(nóng)地流轉(zhuǎn)中各種侵犯農(nóng)民利益的行為，廢除不恰當(dāng)?shù)恼咭?guī)定。

第一，要規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)原則。例如：不得改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)關(guān)系；不得改變農(nóng)村集體土地的農(nóng)業(yè)用途；流轉(zhuǎn)不得超過(guò)土地承包期限；不得任意改變承包合同內(nèi)容；不得單方撕毀合同；不得違背群眾意愿，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)；在必須轉(zhuǎn)為非農(nóng)用時(shí)，要給農(nóng)民直接合理的補(bǔ)償。

第二，要規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要方式。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)約束內(nèi)實(shí)行轉(zhuǎn)包、租賃、代耕、承包權(quán)入股、轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、互換、抵押、等等。要對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的這些方式的內(nèi)容、適用范圍、約束條件、操作方法作出界定，加以具體化。

第三，要確立建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地屬于國(guó)家所有制度。這些土地不屬于農(nóng)地范圍，應(yīng)按市地管理，由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃，限定市地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)外延規(guī)模，不可隨意擴(kuò)張，侵占農(nóng)地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所有權(quán)明確屬于國(guó)家后，當(dāng)?shù)卣荒茉僖约w所有名義任意利用鄉(xiāng)集鎮(zhèn)土地，有利于保護(hù)耕地。

（四）關(guān)于完善土地承包經(jīng)營(yíng)中的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)問(wèn)題。

在80年代初建立起來(lái)的土地承包制中帶有強(qiáng)烈的行政干預(yù)色彩。在舊中國(guó)，佃農(nóng)租地主的地，種什么，由地主說(shuō)了算；現(xiàn)在，農(nóng)民種什么，可以由地方長(zhǎng)官說(shuō)了算。

雖然農(nóng)民獲得了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但事實(shí)上農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售等多方面的自主權(quán)仍然是受到外部環(huán)境制約的。在短時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的糧食生產(chǎn)依然要*行政指標(biāo)和多種行政措施的貫徹，采取層層指定和落實(shí)責(zé)任制的辦法，達(dá)到保證糧食產(chǎn)量的目的，甚至抓好糧食生產(chǎn)，完成國(guó)家的糧食訂購(gòu)任務(wù)已經(jīng)成為各地區(qū)行政領(lǐng)導(dǎo)必須擔(dān)負(fù)的行政責(zé)任。由此可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)是受到行政力量制約的。這是農(nóng)民缺乏生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的政治背景。所以，可以期望建立專(zhuān)有的農(nóng)地使用權(quán)，通過(guò)這種創(chuàng)設(shè)于集體所有權(quán)之上的使用權(quán)而屏除過(guò)去那種權(quán)能不明、界限不清的土地承包經(jīng)營(yíng)制度的弊端。農(nóng)民在取得農(nóng)地使用權(quán)之后，應(yīng)當(dāng)具有完全的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，行政部門(mén)可以采取宏觀經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)的方法加強(qiáng)各種市場(chǎng)機(jī)制，從而使得農(nóng)民可以適應(yīng)市場(chǎng)自由的選擇生產(chǎn)種類(lèi)。

（五）土地承包經(jīng)營(yíng)制中，關(guān)于完善集體成員身份的問(wèn)題。（6）

《土地管理法》第十四條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年。農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的批準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份至今仍然是分配土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要依據(jù)。本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的大部分土地只能由本集體組織成員承包，僅有少量幾種土地使用權(quán)可以超越集體成員身份限制，如林地使用權(quán)，四荒土地的使用權(quán)等，總之是那些開(kāi)墾費(fèi)時(shí)費(fèi)力的土地。現(xiàn)在幾乎已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)允許集體組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)集體的土地，并且這種承包不應(yīng)當(dāng)設(shè)定土地類(lèi)型，也不應(yīng)當(dāng)設(shè)定使用類(lèi)型，只要屬于農(nóng)業(yè)使用即可不問(wèn)。另外，也不必經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的批準(zhǔn)，從而減少行政因素的干預(yù)。因?yàn)殡S著工業(yè)化的進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的時(shí)候，農(nóng)業(yè)人口必然會(huì)大規(guī)模外流，城市規(guī)模也將會(huì)不斷擴(kuò)大，如果此時(shí)還不開(kāi)放農(nóng)地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，不開(kāi)放農(nóng)地使用權(quán)的身份和種類(lèi)的限制，那只會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。

（六）關(guān)于保障農(nóng)民穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)問(wèn)題。

如前所述，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不穩(wěn)定。為那什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況呢？為什么村集體經(jīng)濟(jì)組織置法律政策于不顧而任意調(diào)整農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)呢？其主要原因就是村集體經(jīng)濟(jì)組織不愿放棄對(duì)農(nóng)民土地的控制。多年來(lái)的實(shí)踐證明，集體組織是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的最大侵權(quán)者，其次是國(guó)家，《中華人民共和國(guó)憲法》第十條第三款規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收。我們都知道，為了保持土地使用目的的連續(xù)性，就必須不斷的對(duì)其進(jìn)行投入，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性特點(diǎn)也決定了對(duì)于農(nóng)地的利用是投資多、風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)，因此，為了獲得對(duì)土地投入的期望值，就必須賦予農(nóng)地使用者一個(gè)較長(zhǎng)的使用周期，且這個(gè)周期是完整的、穩(wěn)定的。現(xiàn)實(shí)中，由于發(fā)包方對(duì)于土地過(guò)于頻繁的調(diào)整，使得農(nóng)民不愿意也不敢對(duì)土地進(jìn)行過(guò)多的投入，他們進(jìn)行的多為掠奪式經(jīng)營(yíng)，是短期行為，由此而造成了土地質(zhì)量下降、生態(tài)環(huán)境惡化、農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后等一系列嚴(yán)重后果，從而嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。新的《農(nóng)村土地承包法》于2003年3月起實(shí)施，其中第二十條明確規(guī)定：耕地承包期為三十年。農(nóng)民在真正享有穩(wěn)定地權(quán)的時(shí)候，才會(huì)增加對(duì)土地的投入，從而進(jìn)行高附加值的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同樣，也只有在具有了穩(wěn)定地權(quán)的時(shí)候，農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才有可能具有土地的第二種功能：財(cái)富功能。

（七）建立農(nóng)地租賃制度，作為對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)制度的補(bǔ)充和完善。

所謂農(nóng)地租賃制度是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為出租者在一定年限內(nèi)把土地使用權(quán)出租給承租人，承租人按期支付租金，對(duì)農(nóng)地在不改變其用途的前提下進(jìn)行租賃使用的制度。（7）可以看出，此種農(nóng)地租賃制度脫胎于封建土地租賃制度，只不過(guò)那時(shí)候土地私有，現(xiàn)在土地公有，那時(shí)候出租者是個(gè)人，現(xiàn)在出租者是集體，但對(duì)土地的利用形態(tài)都是相同的——都是租用。

1.首先探討農(nóng)地租賃制度的必要性問(wèn)題。

眾所周知，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度在新的歷史條件下已經(jīng)成為阻礙我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化、現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的障礙，而構(gòu)建農(nóng)地租賃制度有利于彌補(bǔ)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制的缺陷，規(guī)范農(nóng)地的使用關(guān)系：第一，它有助于進(jìn)一步理順農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)之間的法律關(guān)系，使農(nóng)地的各項(xiàng)權(quán)利明晰化。在物權(quán)法理論中是沒(méi)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一概念的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在我國(guó)特有的社會(huì)制度、特有的所有權(quán)制度上自己創(chuàng)造的。它具有使用權(quán)的特點(diǎn)，卻不完全同于使用權(quán)，它帶有很濃厚的行政色彩，這使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不那么明晰。而在農(nóng)地使用權(quán)確立之后，建立農(nóng)地租賃制度，那么土地上各權(quán)利模糊混亂的狀況會(huì)得以解決。第二，農(nóng)地租賃制度的建立將使農(nóng)地收益權(quán)得到進(jìn)一步的完善。第三，建立農(nóng)地租賃制度也便于與現(xiàn)有的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制相銜接，有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。在實(shí)踐中，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已有不少農(nóng)村集體組織或是承包人出租自己承包的土地給外來(lái)務(wù)工者和城市下崗職工耕種經(jīng)營(yíng)。（8）為了促進(jìn)農(nóng)地使用制度的逐步完善，黨中央在貴州湄潭、廣東南海、山東文登、湖南懷化等地進(jìn)行了一系列改革試點(diǎn)工作，為突破原有的農(nóng)地使用模式，建立新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制積累了豐富的材料。

2.探討在我國(guó)現(xiàn)階段建立農(nóng)地租賃制度的法律環(huán)境問(wèn)題。

第一，1998年4月，我國(guó)的《憲法修正案》第二條規(guī)定：憲法第十條第四款：‘任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地’修改為‘任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓’。此修正案第二條將“出租”二字刪去，并且增加規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。可見(jiàn)，出租土地的使用權(quán)已不再為憲法所禁止。第二，1990年國(guó)務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中第四章專(zhuān)章規(guī)定了城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出租，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)土地使用權(quán)租賃的先河，為我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)租賃制的構(gòu)建提供了可供參照的范本。第三，我國(guó)1998年修訂的《土地管理法》第六十三條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”此條明確規(guī)定了農(nóng)地租賃的唯一限制是不得改變土地用途，這就為建立我國(guó)農(nóng)地租賃機(jī)制留下了廣闊的法律空間。第四，沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省市已經(jīng)通過(guò)地方立法的形式對(duì)建立農(nóng)地租賃制度進(jìn)行了大量的嘗試。

3.探討如何構(gòu)建我國(guó)的農(nóng)地租賃制度的問(wèn)題。

最規(guī)范有效的途徑就是在我國(guó)的物權(quán)立法中確立農(nóng)地租賃制度。正如前面所說(shuō)，農(nóng)地制度不是要徹底取消土地承包經(jīng)營(yíng)制度，它是在承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)地使用制度的發(fā)展與完善。放眼世界，農(nóng)地租賃使用也是農(nóng)地使用的常見(jiàn)手段在。在所有制形式上雖然我國(guó)與其他國(guó)家存在差異，但是這并不妨礙我國(guó)建立農(nóng)地租賃制度。構(gòu)建農(nóng)地租賃制度并不會(huì)改變我國(guó)的土地的所有制性質(zhì)，它的目的只是在于使農(nóng)地所有權(quán)與農(nóng)地使用權(quán)相分離，以期最大限度的發(fā)揮土地的使用效能。在農(nóng)地租賃主體上，應(yīng)當(dāng)打破農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)中嚴(yán)格的身份限制，農(nóng)地租賃主體應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到一切民事主體，包括自然人、法人和其他經(jīng)濟(jì)組織。關(guān)于農(nóng)地租賃權(quán)的期限問(wèn)題，期限的確定必須考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)間上的特征和規(guī)律。參照其他地區(qū)農(nóng)地使用權(quán)的期限和我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限的規(guī)定，農(nóng)地租賃權(quán)的期限以三十年至五十年為宜。

注釋?zhuān)?/p>

（1）陳健：《中國(guó)土地使用權(quán)制度》，機(jī)械工業(yè)出版社，2003年3月版第7頁(yè)。

（2）遲福林主編：《走入21世紀(jì)的中國(guó)農(nóng)村土地制度改革》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2000年6月版第229頁(yè)。

（3）參見(jiàn)彭真明、常健：《試論中國(guó)土地使用權(quán)制度的完善》，《河南政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第1期。

（4）參見(jiàn)李平：《農(nóng)民要有穩(wěn)定的地權(quán)》，《南方周末》2005年4月28日。

（5）參見(jiàn)周柯：《論土地使用權(quán)出讓制度與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》，中國(guó)民商法律網(wǎng)。

（6）陳健：《中國(guó)土地使用權(quán)制度》，機(jī)械工業(yè)出版社，2003年3月版第15頁(yè)。

（7）參見(jiàn)彭真明、常健：《論中國(guó)土地使用權(quán)制度的完善》，中國(guó)民商法律網(wǎng)。

（8）參見(jiàn)彭真明、常健：《論中國(guó)土地使用權(quán)制度的完善》，中國(guó)民商法律網(wǎng)。