導(dǎo)語(yǔ)：區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體效益立法研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞:社會(huì)整體效益原則；公平；效率；可持續(xù)發(fā)展

內(nèi)容提要:區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是當(dāng)下中國(guó)重要的理論和實(shí)踐課題，法學(xué)上對(duì)之關(guān)注較少。從法理學(xué)角度為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供理論指引，以法理考量作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治起點(diǎn)，分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)重視的基礎(chǔ)性問(wèn)題，有助于引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法律規(guī)制，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治化，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果得以共享。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的共同研究領(lǐng)域，是特定地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體的總稱。從1949年至2000年，根據(jù)學(xué)者考察，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了三次重大轉(zhuǎn)向：第一次是1949年至1978年從不平衡發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向平衡發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略；第二次是1979年至1990年從改革開(kāi)放的實(shí)際出發(fā)由平衡發(fā)展轉(zhuǎn)向非均衡發(fā)展，經(jīng)濟(jì)重心向東部沿海地區(qū)傾斜；第三次是1991年至2000年從非均衡發(fā)展轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)發(fā)展，以“全方位開(kāi)放”和西部大開(kāi)發(fā)為特征。[1]之后，十屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，將統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展明確為“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務(wù)的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動(dòng)，公共服務(wù)和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局”。

2007年黨的十七大進(jìn)一步明確提出要推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)格局；縮小區(qū)域發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，要繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，完善區(qū)域政策；遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，突破行政區(qū)劃界限，形成若干帶動(dòng)力強(qiáng)、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為政府和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。

與此相應(yīng)，在中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)以及地區(qū)發(fā)展不平衡等問(wèn)題相伴而生，日益影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與改革開(kāi)放成果的共享。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的重要保證。但是，當(dāng)前區(qū)域發(fā)展存在諸多問(wèn)題，最突出的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有政策，而無(wú)立法保障。從法治角度探討如何保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的新課題和新使命。筆者主要從法理學(xué)角度來(lái)闡述區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)關(guān)注的基本法理問(wèn)題，以法理考量作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治化的邏輯起點(diǎn)，以期避免出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中效率和公平正義的沖突，以促成整個(gè)區(qū)域的公民都能享受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

一、共同經(jīng)驗(yàn)：立法的路徑依賴與法理先行

區(qū)域經(jīng)濟(jì)是根據(jù)社會(huì)勞動(dòng)地域分工的不同而形成的各具特色的地域經(jīng)濟(jì)綜合體。發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，是各個(gè)國(guó)家公共政策的核心問(wèn)題之一。從歷史上考察，世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史表明，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)域差距不會(huì)自動(dòng)縮小，相反會(huì)越來(lái)越大，需要政府積極地加以干預(yù)。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)是一種與市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)相對(duì)應(yīng)和相協(xié)調(diào)的力量和手段。凱恩斯主義的出現(xiàn)，標(biāo)志著國(guó)家干預(yù)理論基本形成。羅斯福新政之后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的政府干預(yù)得到全面發(fā)展，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)起源于市場(chǎng)失靈的存在。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展首先必須進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，市場(chǎng)機(jī)制固有的局限性需要宏觀干預(yù)，“宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)是關(guān)于協(xié)調(diào)失靈的，政府的宏觀經(jīng)濟(jì)作用就是避免協(xié)調(diào)失靈”。[2]此外還包括兩個(gè)因素：一是個(gè)人因“合成謬誤”的理性行為導(dǎo)致整體經(jīng)濟(jì)災(zāi)難的情況；二是存在較為懸殊的貧富差距，即使資源配置達(dá)到了“帕累托最優(yōu)”，從社會(huì)倫理和價(jià)值判斷上來(lái)說(shuō)也需要政府干預(yù)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度創(chuàng)新理論表明制度也是一種資源，國(guó)家在制度資源配置上具有組織優(yōu)勢(shì)。

中國(guó)的傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)都需要國(guó)家在調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，提供及時(shí)和適當(dāng)?shù)闹贫裙┙o。這既是國(guó)家職責(zé)所在，也是區(qū)域發(fā)展必須。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)地區(qū)差距的制度特征從一個(gè)側(cè)面也證明，制度創(chuàng)新在區(qū)域發(fā)展中的關(guān)鍵性。但對(duì)于國(guó)家權(quán)力不能過(guò)分放寬限制，法律的作用就在于明確國(guó)家權(quán)力范圍。借鑒世界各國(guó)調(diào)控區(qū)域發(fā)展的制度經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，最重要的一條是以法律為主導(dǎo)，立法先行，即發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家干預(yù)地區(qū)差距、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、促成區(qū)域內(nèi)部發(fā)展，都是以憲法和法律為基礎(chǔ)進(jìn)行的，都是以法律來(lái)規(guī)范和保障政府的干預(yù)行動(dòng)的。這對(duì)我國(guó)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展尤其具有借鑒意義。

美國(guó)歷史上曾是一個(gè)區(qū)域發(fā)展很不平衡的國(guó)家，為解決地區(qū)差距問(wèn)題，其把對(duì)西部、南部地區(qū)的開(kāi)發(fā)與發(fā)展作為區(qū)域政策的重要內(nèi)容，并制定了各種法律縮小地區(qū)差距。如19世紀(jì)為鼓勵(lì)西部移民，陸續(xù)出臺(tái)了《宅地法》、《鼓勵(lì)西部植樹(shù)法》、《沙漠土地法》等法律。1933年，美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)了《麻梭淺灘與田納西河流域開(kāi)發(fā)法》，并依法成立了田納西河流域管理局（簡(jiǎn)稱TVA)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理田納西和密西西比河中下游一帶的水利綜合開(kāi)發(fā)和利用。為了解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)困難并為西部落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出指導(dǎo)，美國(guó)政府在20世紀(jì)60年代至80年代先后頒布了《地區(qū)再開(kāi)發(fā)法》、《公共工程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展法》和《阿巴拉契亞區(qū)域發(fā)展法》等多個(gè)法案，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)困難地區(qū)的經(jīng)濟(jì)援助。隨后美國(guó)政府又頒布了《人力訓(xùn)練與發(fā)展法》、《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)均等法》、《農(nóng)村發(fā)展法》和《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》等，立法有力地保障和促進(jìn)了美國(guó)區(qū)域開(kāi)發(fā)的成功。

日本自20世紀(jì)50年代后期開(kāi)始到60年代末連續(xù)10余年經(jīng)濟(jì)保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，但在空間上卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的發(fā)展不平衡問(wèn)題。人口和產(chǎn)業(yè)過(guò)度集中于少數(shù)大城市，山區(qū)農(nóng)村則出現(xiàn)了“過(guò)疏”化，一系列區(qū)域問(wèn)題急劇顯現(xiàn)。為了應(yīng)對(duì)區(qū)域問(wèn)題，日本政府在地區(qū)政策方面進(jìn)行了很多努力，其中最主要的就是重視地區(qū)發(fā)展立法。除了1950年制定的《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》外，日本后來(lái)又陸續(xù)制定了一系列關(guān)于地區(qū)發(fā)展的法律，如《山村振興法》、《孤島振興法》、《過(guò)疏地區(qū)振興特別措施法》、《新產(chǎn)業(yè)城市建設(shè)促進(jìn)法》、《筑波研究學(xué)園都市建設(shè)法》、《水資源地區(qū)對(duì)策特別措施法》、《北海道開(kāi)發(fā)法》等。立法的指導(dǎo)與有效實(shí)施保證了落后地區(qū)開(kāi)發(fā)的順利進(jìn)行。

就上述兩個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)而言，立法已經(jīng)成為保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段。不過(guò)在考察域外區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治化經(jīng)驗(yàn)時(shí)，我們必須首先保持法理上的敏感和覺(jué)醒。國(guó)外在進(jìn)行立法時(shí)，就已經(jīng)在法理上作出了一般性判斷，即為實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體發(fā)展和公平正義，讓更多人同樣享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，必須進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法，而所有立法均應(yīng)朝此方向前進(jìn)。這種法理上的一般判斷，應(yīng)當(dāng)作為域外區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層經(jīng)驗(yàn)被中國(guó)重視和吸收。只有吸收這種深層經(jīng)驗(yàn)，我們才能獲得發(fā)展最為本質(zhì)性的東西。因而立法固然重要，依賴立法路徑能夠作出很多成績(jī)，但在此之前，我們還必須總結(jié)中國(guó)在立法層面上的得失，總結(jié)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的總體要求，總結(jié)我們所面臨的時(shí)代要求和實(shí)踐要求，否則所立之法很可能成為盲目之法、“無(wú)理之法”。而對(duì)于這些問(wèn)題的總結(jié)，最先感知的載體應(yīng)當(dāng)是法理學(xué)上的變化。法理感知是立法能夠得以正確指引的基礎(chǔ)，也是整個(gè)社會(huì)發(fā)展的指南。法理學(xué)的使命是高度關(guān)注人類社會(huì)發(fā)展的一般實(shí)際過(guò)程，并經(jīng)常促進(jìn)這種發(fā)展，而不是只做事后總結(jié)工作。對(duì)實(shí)踐發(fā)展應(yīng)對(duì)失靈是中國(guó)法理學(xué)應(yīng)當(dāng)避免的事情。因而，法理考量應(yīng)當(dāng)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治化的邏輯起點(diǎn)，是立法路徑依賴的前提與基礎(chǔ)。只有法理上的精深認(rèn)識(shí)，才能為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的法理問(wèn)題，筆者認(rèn)為主要有社會(huì)整體效益原則的法理調(diào)適，實(shí)質(zhì)公平觀的整體意蘊(yùn)，公平與效率的法理選擇與可持續(xù)發(fā)展的法理念。

二、整體與個(gè)人：社會(huì)整體效益原則的法理調(diào)適

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體上是追求社會(huì)整體效益價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)法角度而言，經(jīng)濟(jì)法所追求的經(jīng)濟(jì)效益指的是社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)濟(jì)法是國(guó)家從社會(huì)整體利益出發(fā)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控、協(xié)調(diào)和規(guī)制的法律，[3]同時(shí)，有學(xué)者將經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)界定為“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)性即社會(huì)協(xié)調(diào)性要求的法律”。[4]區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求的經(jīng)濟(jì)性價(jià)值與經(jīng)濟(jì)法追求的經(jīng)濟(jì)性價(jià)值具有一致性，即社會(huì)整體效益。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，效率的目的，是衡量一切法律乃至所有公共政策適當(dāng)與否的根本標(biāo)準(zhǔn)。[5]可見(jiàn)，特別是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法等經(jīng)濟(jì)立法當(dāng)中，社會(huì)整體效益價(jià)值既是經(jīng)濟(jì)法追求的價(jià)值，也符合法律經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)法律和公共政策的要求。

但整體效益原則卻蘊(yùn)含著難以解決的內(nèi)在矛盾。社會(huì)整體效益原則在一定程度上確實(shí)能夠于“個(gè)體私利”的自有追求中自然成就，它很大程度上能在個(gè)人利益的復(fù)雜交織中獲得實(shí)現(xiàn)。但是這種實(shí)現(xiàn)始終蘊(yùn)含了整體利益與個(gè)人利益的矛盾，其在根本和長(zhǎng)遠(yuǎn)上對(duì)個(gè)人利益的促進(jìn)可能導(dǎo)致二者在局部和短期的背離，因而理性經(jīng)濟(jì)人對(duì)個(gè)人私利的追求并不必然導(dǎo)致社會(huì)整體利益的最大化。反向言之，社會(huì)整體利益的最大化很有可能并不是個(gè)人利益的最大化，個(gè)人很可能成為社會(huì)整體利益最大化的犧牲品，這已經(jīng)是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的共識(shí)。因而，我們?cè)诜ɡ砩辖^不可忽視這種共識(shí)，一味盲目地想促使社會(huì)整體利益最大化，而罔顧個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致實(shí)質(zhì)不公平和不正義。

需要說(shuō)明的是，對(duì)社會(huì)利益優(yōu)先性和重要性的強(qiáng)調(diào)，并非不重視個(gè)體利益，而正是基于對(duì)個(gè)體利益的考慮，只不過(guò)其對(duì)個(gè)體利益獲取所依賴的基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)不同而已。[6]但根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們不能僅簡(jiǎn)單地如是宣稱，而必須對(duì)社會(huì)整體效益原則進(jìn)行調(diào)適，整體優(yōu)位、個(gè)人讓步的理念應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)換成為整體優(yōu)位、個(gè)體基礎(chǔ)的理念，必須首先承認(rèn)個(gè)人利益的基礎(chǔ)性地位，轉(zhuǎn)換邏輯思維方式，才能夠在此基礎(chǔ)上確保整體利益。換言之，即形式上，社會(huì)整體效益處于主導(dǎo)地位，個(gè)人利益服從社會(huì)整體效益的約束。但是從實(shí)質(zhì)而言，國(guó)家對(duì)社會(huì)整體利益的干預(yù)應(yīng)當(dāng)受制于個(gè)體的利益，個(gè)體利益的自發(fā)實(shí)現(xiàn)和自覺(jué)實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)整體利益必不可少的考量?jī)?nèi)容。

整體利益和個(gè)人利益的并存發(fā)展，其實(shí)質(zhì)是要造就一種和諧的發(fā)展局面。中國(guó)區(qū)域發(fā)展是基于把社會(huì)作為有機(jī)整體加以認(rèn)知，認(rèn)為構(gòu)成社會(huì)的諸要素是功能互補(bǔ)的，從而能夠追求整體和諧發(fā)展的結(jié)果。由此，保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律制度在制度設(shè)計(jì)上就要具備下列秉性：權(quán)利與義務(wù)的角色性、規(guī)范性質(zhì)和功能的二元結(jié)構(gòu)性、責(zé)任的二重性等。[7]隨著生產(chǎn)力高度發(fā)展和社會(huì)分工日益細(xì)化，社會(huì)中的每一部分和處于不同部分的不同個(gè)體在社會(huì)整體運(yùn)動(dòng)中扮演不同的角色和發(fā)揮不同的功能。整體和個(gè)人的和諧，需要區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法律制度對(duì)功能個(gè)體的角色予以確定并保護(hù)其功能發(fā)揮所需條件的存在和生成。這樣，功能主體的權(quán)利義務(wù)具有與其角色或功能的對(duì)應(yīng)性。同時(shí)，這種和諧論認(rèn)為任何主體的行為不僅影響直接作用的對(duì)象，而且影響到整個(gè)社會(huì)。這就要求處于社會(huì)的個(gè)體不僅對(duì)其他個(gè)體負(fù)有不侵害的義務(wù)，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)負(fù)有維護(hù)與促進(jìn)的義務(wù)。

三、整體公平：實(shí)質(zhì)公平觀的整體意蘊(yùn)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所追求的公平是分配公平、實(shí)質(zhì)公平。這里所謂的分配公平，是在社會(huì)生活中由于種種原因造成的地區(qū)發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展、個(gè)體貧富懸殊等分配不均衡現(xiàn)象所引起的再分配需求。它不是指社會(huì)財(cái)富的平均分配，而是指利用國(guó)家經(jīng)濟(jì)能動(dòng)力，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、均衡收入分配和協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮積極的作用。[8]而所謂實(shí)質(zhì)公平，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的語(yǔ)境中是指社會(huì)整體利益的公平。簡(jiǎn)單地說(shuō)，它強(qiáng)調(diào)人們追求利益最大化的行為，必須對(duì)全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不是對(duì)個(gè)別人的特定利益承擔(dān)義務(wù)，當(dāng)某地經(jīng)濟(jì)行為即便并不造成特定的損害結(jié)果，但卻對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成危害時(shí)，該行為就是不公平的。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展追求公平公正的發(fā)展環(huán)境。在各國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程當(dāng)中，雖然國(guó)情不同，但所遇到的問(wèn)題卻存在著共性。發(fā)展中國(guó)家遇到的最大問(wèn)題，莫過(guò)于地方保護(hù)主義，如地方政府為保證當(dāng)?shù)仄髽I(yè)能夠獲利以保證其財(cái)政收入，限制外來(lái)商品進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)。地方政府往往打著“地區(qū)經(jīng)濟(jì)調(diào)控”的幌子實(shí)行地方保護(hù)主義、地區(qū)封鎖、行政性貿(mào)易壁壘等。這嚴(yán)重影響了社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，而且縱容了一些違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。可以說(shuō)，地方保護(hù)主義是行為主體追求個(gè)體利益而損害社會(huì)整體利益的典型，剝奪了市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，從規(guī)則上限制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的“機(jī)會(huì)公平”，最終破壞了“實(shí)質(zhì)公平”的和諧發(fā)展局面。而區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)之一即是打破地區(qū)封鎖，建立健全統(tǒng)一的產(chǎn)品、生產(chǎn)要素流通市場(chǎng)，保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所追求的公平價(jià)值理念，應(yīng)當(dāng)是一種具有整體意義的實(shí)質(zhì)公平價(jià)值理念。

社會(huì)公共利益的核心是公平（或公正）。公平，有靜態(tài)、外部的層面，也有動(dòng)態(tài)、實(shí)質(zhì)的層面。所謂靜態(tài)、外部的公平，即著眼于形式上的法律地位平等、意思表示自由，而不問(wèn)行為的結(jié)果；而動(dòng)態(tài)、實(shí)質(zhì)的公平，則是超然于權(quán)利行使之上，直接關(guān)注利益實(shí)現(xiàn)的公平，即結(jié)果公平，其屬于有利于效率最大化的公平。[9]

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)更注重最終實(shí)際利益的歸屬，注重動(dòng)態(tài)、實(shí)質(zhì)的公平，注重整體的公平，并對(duì)此進(jìn)行法律提升和制度保障。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展的時(shí)候，不能忽視那些和整個(gè)區(qū)域發(fā)展存在差距的現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)利用法律的杠桿對(duì)社會(huì)的財(cái)富進(jìn)行再分配，對(duì)社會(huì)上處于不利地位的人予以一定的補(bǔ)償和救濟(jì)。從理論角度講，法律在追求和實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平的過(guò)程中，其強(qiáng)調(diào)針對(duì)不同情況和不同的人予以不同的法律調(diào)整，要求根據(jù)特定時(shí)期的特定條件來(lái)確定法律的任務(wù)，以實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的利益；同時(shí)，賦予執(zhí)法者不同程度的自由裁量權(quán)，執(zhí)法者解決問(wèn)題時(shí)針對(duì)個(gè)別情況、個(gè)別主體作特殊調(diào)整，體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)公平要求及其調(diào)整所具有的能動(dòng)作用、靈活性和適應(yīng)能力。從實(shí)踐角度講，法律在追求實(shí)質(zhì)正義的過(guò)程中，亦努力平衡各種市場(chǎng)主體的意志和利益，維護(hù)和保障最大多數(shù)人的福祉。一方面，從市場(chǎng)規(guī)制角度出發(fā)維護(hù)自由公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；另一方面，從國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)角度，通過(guò)金融、稅收、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)等經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)市場(chǎng)主體，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)收益的公平和社會(huì)分配的公正。

這種具有整體意義的實(shí)質(zhì)公平觀念，正是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的共享才提出的，只有共享的存在，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是健康的發(fā)展而不是畸形的發(fā)展。

四、效率與公平：價(jià)值之爭(zhēng)的法理選擇

就經(jīng)濟(jì)法而言，經(jīng)濟(jì)法學(xué)界基本達(dá)成了共識(shí)，正如漆多俊教授所言，經(jīng)濟(jì)法的原則可簡(jiǎn)要地表述為社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先，兼顧社會(huì)各方利益公平。[10]通過(guò)上文分析，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求的價(jià)值當(dāng)然地包括了社會(huì)整體效益及公平公正，這就產(chǎn)生了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)價(jià)值取向的問(wèn)題，是社會(huì)整體效益優(yōu)先，還是公平優(yōu)先的問(wèn)題。

公平與效率是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要解決的兩個(gè)重要目標(biāo)。區(qū)際之間存在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異才能體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異過(guò)大，又不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)公平，因而只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異限定于一定的范圍內(nèi)，才有可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率和社會(huì)經(jīng)濟(jì)公平雙重目標(biāo)。要把經(jīng)濟(jì)不公平或貧富差距維持在刺激而不是損害經(jīng)濟(jì)效率的最低限度，以實(shí)現(xiàn)最高程度的相對(duì)的經(jīng)濟(jì)公平。實(shí)踐證明，這個(gè)“差異的適度范圍”其上限應(yīng)以不影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展為界限，其下限應(yīng)以該區(qū)域的人們可能承受并不至于發(fā)生民族的或社會(huì)的問(wèn)題為界限。[11]如果超過(guò)上限，雖然區(qū)域經(jīng)濟(jì)高速度增長(zhǎng)，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的區(qū)際差異過(guò)大使人們難以接受，那么，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高效率可能被社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不公平所引起的政治社會(huì)震蕩抵消。另一方面，如果低于下限，區(qū)際間發(fā)展差異過(guò)小，政治社會(huì)問(wèn)題雖然不會(huì)發(fā)生，但區(qū)際間則會(huì)產(chǎn)生平均主義，喪失掉區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，以致影響到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)階段確定“差異的適度范圍”，對(duì)于實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目標(biāo)顯得十分必要。

在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠依靠的最為重要的手段是國(guó)家調(diào)控，而國(guó)家為了擺脫經(jīng)濟(jì)的困境，往往過(guò)于注重效率的提高，從而造成地區(qū)的實(shí)際不公平。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，效率或者增長(zhǎng)目標(biāo)應(yīng)主要依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)取得，而公平的實(shí)現(xiàn)主要依賴于國(guó)家的調(diào)控，這就能明確兩者的責(zé)任。國(guó)家也能因此從更多的方面調(diào)整區(qū)域之間的差距。但是我們應(yīng)當(dāng)明白，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、技術(shù)進(jìn)步、收入分配以及社會(huì)現(xiàn)代化等固然是人類追求的目標(biāo)，但它們最終只屬于工具性范疇，人的發(fā)展和人類福利才是目的。發(fā)展必須以人為中心，發(fā)展的最高價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)就是公平與公正。發(fā)展要求消除限制以人為中心發(fā)展和實(shí)現(xiàn)公正與公平目標(biāo)的所有障礙。

法律在社會(huì)生活中擔(dān)負(fù)著分配權(quán)利和義務(wù)、創(chuàng)造社會(huì)各方面利益合作的渠道、平衡緩和各方?jīng)_突和矛盾的作用，應(yīng)把那些行之有效的、具有正義目標(biāo)的處理方法上升為系統(tǒng)的規(guī)范體系，使社會(huì)生活處于有條不紊的秩序狀態(tài)，防止社會(huì)發(fā)生大量的沖突和矛盾，使已發(fā)生的問(wèn)題和沖突能迅速找到較為妥善的解決方法，從而減少社會(huì)資源損耗，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，因此，正義、秩序、效率都是法律追求的必不可少的價(jià)值目標(biāo)。我國(guó)古代法家學(xué)派和西方分析法學(xué)派認(rèn)為，制定實(shí)施法律規(guī)范的目的就是為了使社會(huì)達(dá)到有序狀態(tài)，秩序自然是法律的最終價(jià)值目標(biāo)；自由、平等、安全是衡量正義與否的基本標(biāo)準(zhǔn)；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中不同的經(jīng)濟(jì)主體有著不同的利益，其全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)旨在追求利益實(shí)現(xiàn)的最大化，容易導(dǎo)致不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、壟斷等非效率現(xiàn)象的發(fā)生，必須用帶有強(qiáng)制力的法律規(guī)范來(lái)引導(dǎo)、約束不同經(jīng)濟(jì)主體追求效率的行為。正義和效率是法律價(jià)值目標(biāo)的本質(zhì)內(nèi)涵，是法律規(guī)范的靈魂，它們以法律規(guī)范為媒介作用于社會(huì)生活，形成法律秩序。

正義與效率是矛盾的。效率是以利己性傾向?yàn)閯?dòng)因追求利益的最大化，關(guān)注個(gè)體利益，正義則呼吁人們從只顧自己利益的私心中解放出來(lái)，關(guān)注其他人和群體利益，兩者從不同出發(fā)點(diǎn)作用于同一對(duì)象，自然會(huì)產(chǎn)生矛盾。[12]正義要求給人更多自由，人們享受自由越多，可供作為生產(chǎn)成本的社會(huì)資源就越少，創(chuàng)造出的社會(huì)財(cái)富也因之減少，人們都渴求自己的重大利益和需要能受到堅(jiān)強(qiáng)保護(hù)，然而過(guò)于安全會(huì)抑制或妨礙人類社會(huì)的發(fā)展。公平和效率的艱難抉擇，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究領(lǐng)域出現(xiàn)許多流派，討論焦點(diǎn)不在于是否解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距過(guò)大的問(wèn)題，而在于什么時(shí)候、通過(guò)什么方式解決。[13]在不同法律部門和不同歷史發(fā)展時(shí)期，法律對(duì)正義和效率追求的程度不一樣。正義和效率要達(dá)到一種平衡，這種平衡因不同法律部門和不同歷史時(shí)期而異，實(shí)現(xiàn)平衡的條件是正義和效率的最佳資源組合，即在不影響社會(huì)穩(wěn)定的前提下，社會(huì)發(fā)展已達(dá)到最高速度。[14]正義保證社會(huì)穩(wěn)定，效率推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，秩序則為社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展提供了保障服務(wù)，因此法律追求的效益是公平、正義、安全、秩序的和諧統(tǒng)一。公務(wù)員之家

但立足于法律的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)而言，公平與正義應(yīng)該作為“法學(xué)的第一位尺度”。[15]德國(guó)法哲學(xué)家古斯塔夫?拉德布魯赫指出，法律的終極目標(biāo)是公平、平等下的正義。公平與公正在法律正義體系中的首要地位是無(wú)法被撼動(dòng)的，這是統(tǒng)攝整個(gè)法律價(jià)值體系的活的靈魂和終極的理念追求。正義是“法治社會(huì)中所有價(jià)值體系所追求的最高目標(biāo)”，[16]法律作為一種最具權(quán)威性的價(jià)值體系和規(guī)范體系，自然要將其作為自己的終極歸宿和理想，作為價(jià)值判斷的最高尺度，不能照搬經(jīng)濟(jì)學(xué)的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)取而代之。在經(jīng)濟(jì)視角下，公平與效率的價(jià)值統(tǒng)一體中是“效率優(yōu)先，兼顧公平”，但在法律視角下應(yīng)該考慮為“公平優(yōu)先，兼顧效率”。公平與效率的法律價(jià)值目標(biāo)，具體化到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)和評(píng)價(jià)中，即看該區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法是否符合實(shí)質(zhì)公平觀和發(fā)展觀。

五、發(fā)展的法理念：可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略形成于20世紀(jì)80年代，是在對(duì)傳統(tǒng)的工業(yè)文明和發(fā)展模式進(jìn)行深刻反思的基礎(chǔ)上形成的一種新的發(fā)展觀和發(fā)展模式。“工業(yè)社會(huì)存在著人與自然相互矛盾的內(nèi)在邏輯沖突，因?yàn)樗〉玫木薮筘?cái)富是建立在對(duì)不可再生資源主要是礦產(chǎn)資源和化石能源的大規(guī)模消耗和高度物質(zhì)消費(fèi)基礎(chǔ)上，其物質(zhì)基礎(chǔ)的不可再生性決定了傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)是不可持續(xù)的。”[17]1992年，聯(lián)合國(guó)在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)“環(huán)境與發(fā)展”大會(huì)，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略被定為大會(huì)的主題，并被具體貫徹到《里約宣言》、《21世紀(jì)議程》等重要文件中。會(huì)后，各國(guó)紛紛制定本國(guó)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略成為迄今為止人類歷史上最為普遍接受的發(fā)展戰(zhàn)略。在國(guó)際層面，它已為眾多國(guó)際組織普遍接受并成為國(guó)際立法的重要指導(dǎo)思想和原則；在國(guó)家層面，它已經(jīng)成為眾多國(guó)家的總體發(fā)展戰(zhàn)略。

1994年3月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)表了《中國(guó)21世紀(jì)議程—中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，確立了中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。其核心內(nèi)容有三項(xiàng)：(1)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，通過(guò)完善市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)展科學(xué)技術(shù)，加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展；(2)控制人口數(shù)量，提高人口質(zhì)量，發(fā)展教育，改善衛(wèi)生和健康狀況，改善社會(huì)福利制度，消除貧困，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展；(3)通過(guò)對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)和自然資源的永續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)資源和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在中國(guó)得到進(jìn)一步落實(shí)和加強(qiáng)。黨的十六大把可持續(xù)發(fā)展列為本世紀(jì)前20年全面建設(shè)小康社會(huì)的四大戰(zhàn)略目標(biāo)之一。黨的十六屆三中全會(huì)提出牢固樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，科學(xué)發(fā)展觀就是可持續(xù)發(fā)展觀。

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略深刻地影響了當(dāng)代法學(xué)。可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施將帶來(lái)法律的重大變革，其顯著領(lǐng)域就是建立新的調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境關(guān)系的法律規(guī)范以及人與自然關(guān)系的行為規(guī)范。上述規(guī)范以可持續(xù)發(fā)展的思想為立法的理論依據(jù)和指導(dǎo)思想，以自然規(guī)律為其科學(xué)基礎(chǔ)，以追求人與自然的和諧為法律的最高目標(biāo)。它改變了傳統(tǒng)法律中只重視經(jīng)濟(jì)利益和權(quán)益，忽視環(huán)境利益和權(quán)益的利益觀，改變了僅以人的意志、利益和需要為判斷標(biāo)準(zhǔn)的正義觀和價(jià)值觀，立足于更廣的領(lǐng)域和更客觀的視角，以人和其他生物都要共同遵循的自然準(zhǔn)則為標(biāo)準(zhǔn)確立新的正義觀和價(jià)值觀。它在人與自然之間確立相互的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，不僅明確人對(duì)自然的權(quán)利，而且明確人對(duì)自然的義務(wù)。它要求以可持續(xù)發(fā)展的思想重新審視和評(píng)估現(xiàn)行立法，從而構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的法律體系。[18]

可持續(xù)發(fā)展思想對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法律制度建設(shè)有很重要的指導(dǎo)意義。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是涸澤而漁，不是為了某個(gè)中心地區(qū)的發(fā)展而要求其他地區(qū)全力支持，也不是為了本地區(qū)當(dāng)下的發(fā)展而窮盡一切資源，更不是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不顧一切。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)是一種理性的、可持續(xù)的發(fā)展，是一種惠及子孫的發(fā)展，因而區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法律制度的立法宗旨和基本原則要反映可持續(xù)發(fā)展的要求，在立法內(nèi)容上要將環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求貫徹其中，在執(zhí)法和司法上要將可持續(xù)發(fā)展的要求作為重要價(jià)值取向。

結(jié)語(yǔ)

中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)并不完善，沒(méi)有形成完整體系。法律上對(duì)之研究并不深人，研究成果尚十分有限。對(duì)于中國(guó)實(shí)行的區(qū)域戰(zhàn)略不能一味地贊揚(yáng)，而要從現(xiàn)有成果上反思一條民族之路，不僅僅分析其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，還應(yīng)討論其法律效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)，通過(guò)法律促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與社會(huì)效應(yīng)。而目前關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的學(xué)術(shù)著作大多是從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政管理學(xué)等角度進(jìn)行研究的，在法學(xué)領(lǐng)域沒(méi)有系統(tǒng)的研究成果與理論體系。因此筆者權(quán)做拋磚引玉，希望能夠引起更多對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法學(xué)關(guān)注。

注釋:

[1]李劍林：《基于發(fā)展觀演變的中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及空間格局調(diào)整》，載《經(jīng)濟(jì)地理》2007年第6期。

[2]Helm,TheEconomicBordersoftheState，OxfordUniversityPress,1989,p.43.

[3]張英：《論經(jīng)濟(jì)法的基本價(jià)值取向》，載《西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期。

[4][日]金澤良雄：《經(jīng)濟(jì)法概論》，滿達(dá)人譯，中國(guó)法制出版社2005年版，第27頁(yè)。

[5]錢弘道：《法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)》，載《法學(xué)研究》2004年第6期。

[6]劉水林：《經(jīng)濟(jì)法的基本方法論探討》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第2期。

[7]參見(jiàn)劉水林、雷興虎：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的觀念轉(zhuǎn)換與制度創(chuàng)新》，載《中國(guó)人民大學(xué)報(bào)刊復(fù)印資料經(jīng)濟(jì)法學(xué)、勞動(dòng)法學(xué)》2005年第11期。

[8]單飛躍：《經(jīng)濟(jì)法基本原則研究》，載《經(jīng)濟(jì)法論壇》2003年第1期。

[9]單飛躍：《經(jīng)濟(jì)法理念與范疇的解析》，中國(guó)檢察出版社2002年版，第89頁(yè)。

[10]漆多俊：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論》，武漢大學(xué)出版社2005年版，第172-173頁(yè)。

[11]李樹(shù)桂：《我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整和完善》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》1998年第1期。

[12]梁家峰：《法律的價(jià)值目標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益》，載《求索》1995年第6期。

[13]Powell,WalterW.andPeterPrantley,CompetitiveCooperationinBiotechnology：LearningThroughNetworks,InOrganizationsandNetworks,editedbyNitinNohriaandRobertEccles,Cambridge,Mass:HarvardBusinessSchoolPress,1992.

[14]阮防：《法律的價(jià)值目標(biāo)》，載《法學(xué)》1994年第7期。

[15]經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯將效率稱為“經(jīng)濟(jì)學(xué)的第一位的尺度”，本文在此借用其稱法。

[16]劉作翔：《邁向民主和法治的國(guó)度》，山東人民出版社1999年版，第18頁(yè)。

[17]黃鼎成、、康曉光：《人與自然關(guān)系導(dǎo)論》，湖北科學(xué)技術(shù)出版社1997年版，第4頁(yè)。

[18]李摯萍：《經(jīng)濟(jì)法的生態(tài)化》，法律出版社2003年版，第4-8頁(yè)。