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中央和地方權限的劃分是一個國家立法體制中的核心問題，它是國家立法權的縱向配置，是國家結構形式理論在立法層面上的深化，在憲法中占有重要地位。有研究表明，區域性政府分權自治，國家權力行使權重心不斷自上而下降低是國家權力縱向配置的基本趨勢。這種趨勢必然不斷對現行的國家權力結構提出挑戰，合理劃分中央與地方的立法權限就成為一個重要問題。

中央和地方立法權限劃分的適當與否會出現截然不同的結果：如果立法權限劃分不清，一、中央可能肆意侵奪地方自治的范圍，從而導致國家權力結構不平衡，使地方國家機關職權虛化；二、地方可能過分擔心因越權與中央立法相抵觸，從而對中央立法照抄照搬，重復立法，浪費立法資源；三、可能出現地方保護主義盛行，條塊分割，設置貿易壁壘的現象，影響國內市場統一及國家法制統一。如果立法權限界定清楚。形成中央與地方的互動局面。則會產生巨大的積極作用。首先，由于“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節。”況且一個大國各地區的經濟狀況、地理狀況、風俗習慣等有很大的差異，再加上成文法固有的涵蓋不周延的局限性，單純的中央立法要想集中調控，只能做抽象、原則的規定，由地方立法依本地具體情況予以補充和具體化后，才能真正得到實施；其次，中央和地方立法權限的適當劃分，形成了中央和地方之間以及地方之間相互制衡的局面，有助于保證地方民主，防范專制獨裁，同時也防止地方民主及其所形成的多數主義勢力侵犯少數人的權利，避免民主制下的“多數人暴政”問題。

一、中央和地方立法主體的劃分

立法權限的劃分往往反映了一個國家的經濟發展、政治的變遷和社會變革，對新中國成立以來中央和地方立法權限主體的劃分，學者們普遍認為經歷了下述三個不同的發展階段。

（一）從中華人民共和國成立到1954年憲法頒布期間的分散立法時期。作為臨時憲法的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定：中央人民政府和地方人民政府間職權的劃分，應接照各項事務的性質，由中央人民政府委員會以法令加以規定，使之既利于國家統一，又利于因地制宜。在中央一級，依據《中華人民共和國中央人民政府組織法》的規定，中央人民政府委員會有權制定并解釋國家的法律，頒布法令。但在地方一級，依據《大行政區人民政府委員會組織通則》和《省、市、縣人民政府組織通則》的規定，行使地方立法職權的主體相當廣泛，大行政區的人民政府，省人民政府，直轄市、大行政區轄市和省轄市人民政府，縣人民政府都有權擬定與本行政區域政務有關的暫行法令條例，一般報上級人民政府批準。

這種分散立法是在新國家剛剛成立，百廢待興，政局不穩，各解放區情況千差萬別，中央還不可能制定統一法規對社會進行調控的情況下所采取的權宜之計，它使得各地區可以根據不同的實際需要采取相應的措施，當時有其合理性，這種情況持續的時間不長，起過渡作用。

（二）從1954年憲法頒布到1979年全國人大五屆二次會議前的高度中央集權立法時期。1954年憲法規定，全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。后來出于全國人大單獨立法難以適應社會發展的考慮，授權全國人大常委會依照憲法的精神，根據實際需要，適時地制定單行法規。

這種高度中央集權的模式是與當時高度集中的計劃經濟體制相適應的，在計劃經濟體制下由中央對全國資源統一調度，地方立法完全沒有必要。并且在1957年以后，國家政治生活處于不正常狀態，法律虛無主義盛行，憲法權威喪失，在民主情況下的立法權限劃分既無必要也無可能。立法權高度集中存在的弊端顯而易見，嚴重束縛了地方因地制宜地進行管理的積極性，對權力的高度集中和專制獨裁局面的出現提供了方便。

（三）從1979年全國人大五屆二次會議至今的集權分權立法時期。1978年憲法仍然規定立法權高度集中于全國人大，1979年全國人大五屆二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確規定省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常委會，根據本行政區域的具體情況和實際需要，在和國家的憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規，并報全國人大常委會和國務院備案。1982年憲法則將這種立法權限劃分的方式上升為憲法規范。1986年修改后的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大市的人民代表大會，可以制定地方性法規，報省、自治區的人大常委會批準后施行。在1992年、1994年、1996年全國人大先后通過決議，授予深圳、廈門、珠海、汕頭這幾個經濟特區所在地的市的人大及其常委會制定法規的權力。2000年制定的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）將改革開放以來的立法權限劃分予以明確化、定型化。

我國目前中央和地方立法權限主體的劃分基本上遵循了在中央統一領導下，充分發揮地方的積極性、主動性的原則。但在形成這種立法權限劃分體制的過程中充分暴露了法律工具主義的思想，需要什么就規定什么，完全無視憲法的規定。比如1979年的地方組織法規定省級人大的地方性法規制定權突破了1978年憲法的規定，1986年對地方組織法的修改和2000年通過的《立法法》將地方性法規制定權的主體由省級人大及其常委會擴展到三類較大的市的人大，都突破了現行憲法的規定。有人以“良性違憲”為這種做法開脫，但憲法在一國法律體系中具有最高法律地位，社會的基本價值通過實定法的形式來體現，違反憲法無“良性”與“惡性”之分，都侵犯了憲法的規范價值，損害了憲法權威而不能獲得正當性、合理性的評價。在憲法規范未被修改之前，都必須以之為合理并遵守之。另外，對經國務院批準的較大的市和經濟特區所在地的市擁有地方性法規制定權的合理性也有質疑，原因是對哪些成為、哪些不成為較大的市，沒有一個法定的、公開的標準可以遵循；而對經濟特區在計劃經濟時期，其作為改革開放的“試驗田”，賦予其法規制定權，有利于減少管理層次，提高效率，保證其對特殊政策的需要，有一定的合理性。但市場經濟體制確立以后尤其是加入WTO需要全面開放的情況下，仍保留其制定地方性法規的權力，允許其以合法形式取得“優惠”，造成了市場主體法律地位的不平等，也違背了法制統一的原則。

二、中央和地方立法權限劃分的方法

對中央和地方立法權限的劃分如果僅從立法權的主體及其所制定的規范的表現形式看，是非常清楚的：中央立法主體制定法律，地方立法主體制定地方性法規。但這種劃分方法僅具有形式意義，而不是真正意義上實體內容方面立法權限的確定，并不能有效地解決問題，更重要的劃分應是立法事項即立法內容歸屬的確定，也就是說哪些具體事項屬中央立法的范圍，哪些事項屬地方立法的范圍。

許多國家在劃分中央和地方立法權限時采用在憲法中規定專屬立法權、共有立法權和剩余立法權的方法。專屬立法權要

求就某些事項的立法權只能由特定立法主體享有，排除其他主體行使。專屬立法權分為中央專屬立法權和地方專屬立法權，各國根據其傳統、政治體制等具體國情作了不同的規定。例如，美國憲法列舉規定下列事項專屬于國會，包括1、征稅、借款、發行貨幣；2、管理對外貿易和州際貿易；3、制定統一的歸化法和破產法；4、規定偽造合眾國證券和貨幣的罰則；5、設立郵政局和興建郵政道路；6、頒發專利權和版權；7、設立聯邦法院；8、規定和懲罰公海上的海盜行為和違反國際法的犯罪行為；9、宣戰、頒發捕獲敵船許可狀，制定關于陸上和水上捕獲的規章；10、建立陸軍、海軍；11、征召民兵；12、管理領地，管理財產；13、厘定度量衡；14、辦理外交和締結條約；15、接納新州加入聯邦；16、提出憲法修正案。對于地方專屬立法權的規定，一般只是聯邦制國家的規定，在單一制國家一般不存在地方專屬立法權，只擁有次級或附屬立法職權。聯邦制下地方專屬立法權一般也是只涉及地方管理等方面事項的立法權且不得違反聯邦憲法和法律。除專屬立法權外，聯邦德國規定了一部分中央和地方共有的立法權。這部分權力既可由中央行使，也可由地方行使，但實行聯邦優越的原則，“對于共有立法權事項，只要聯邦未行使立法權，各州應有權行使。”但對專屬立法權和共有立法權的規定，各國采取的是在憲法中以列舉的方式規定的，自然難以窮盡所有立法事項，必然產生剩余立法權的歸屬問題。由于聯邦制國家一般觀念認為中央權力來源于地方出讓的一部分權力，對剩余立法權往往規定為屬地方所有，例如美國憲法規定，“憲法未授予合眾國，也未禁止各州行使的權力，由各州各自保留或由人民保留。”但也有國家如印度將其規定為屬中央所有。

對于立法事項的具體劃分問題我國憲法中并沒有規定專屬立法權，這符合單一制國家的一般政治理念：國家的一切權力由中央統一行使，地方政府的權力是由中央授予的。尤其在我國全國人民代表大會作為最高國家權力機關，與英國議會一樣，除服從憲法以外是至上的，不受任何限制。“關于議會的權力和管轄范圍，在通過法案來制定法律方面，是非常卓越和絕對的，所以不論對人或對事，都不能限制在任何界限內。”也就是說，“除了把女人變成男人以外，在法律上它什么都可以做”。我國《立法法》第八條規定：下列事項只能制定法律：（一）國家主權事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）對非國有財產的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。這種規定嚴格意義上并不能說是專屬立法權，因為從憲政國家立法史尤其是聯邦制國家對專屬立法權作列舉規定的初衷來看，專屬立法權除了對該主體的權力予以確定、肯定之外，更多的是限制該主體權力行使的范圍，防止其越權。《立法法》規定的實質是針對實踐中地方立法主體往往超越權限，在對公民基本權利義務有重大影響的事項和一些基本制度方面制定地方性法規，施加給地方的一層特別限制。此處的“只能制定法律”實際上可改為“地方不得就下列事項制定或先行制定地方性法規”。

另外，《立法法》第六十四條規定了制定地方性法規的事項范圍：（一）是為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（二）是屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。第一項是關于執行性地方性法規的規定，第二項是關于自主性地方性法規的規定。對不屬于不得制定地方性法規的事項以外的其他事項，國家尚未制定法律或行政法規的，地方立法主體根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規，在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當予以修改或廢止。本條與第八條相結合，構成了我國關于中央和地方立法事項的完整劃分，且在保證中央立法效力高的情況下給予地方立法以充分的自主權。

三、中央和地方立法權限劃分的標準

對哪些事項屬于中央專屬立法，哪些事項劃歸地方自主立法應有一個可操作的標準加以確定。在聯邦制國家，一般對中央與地方立法權限劃分的標準是有關事務的影響范圍：全國性事務由中央立法規定，地方性事務由地方立法規定。如果美國聯邦憲法對聯邦專屬立法權的規定不能十分確切地反映該標準的話，那么德國《基本法》對聯邦立法權范圍的規定則鮮明地體現了這一點：“取決于對聯邦立法調控的需要程度，聯邦應有權對下列事項制定立法，（1）一州的立法不能有效地調控的事項或（2）州法律對該事項的調控，可能損害其他州或整個政體之利益，或（3）為了維持法律或經濟統一，尤其是維持超出任何一州疆土范圍內的生活水平之均衡，這類調控有所必要。”在單一制國家也有采此標準者，中華民國憲法規定：“如有未列舉事項，其事務有全國一致之性質者屬于中央，有全省一致之性質者屬于省，有一縣之性質者屬于縣。”

對于采此標準的原因，主要是地方立法主體對涉及當地人民利益的事項最熟悉，應給予其充分信任，它有能力采取最直接有效的辦法處理公共事務，這符合地方自治原則。另外各個地方的具體情況差別很大，中央立法難以具體調控，而對超出一個地方管轄范圍的事務，由地位超然中立的中央立法加以協調，可以避免地方之間自行交涉可能出現的難以達成共識的情況，從而減少了該事務有效解決的成本，提高效率。

《立法法》第八條規定的國家主權及政治、經濟等方面的基本制度這些相對重要的事項屬于中央專屬立法范圍，主要是考慮到管理層次高的立法機關其代表的素質更高，并且作為全國人民關注的事項，處理起來會更加謹慎和穩妥，有利于集中全國人民的智慧，在協調不同利益相關者的訴求基礎之上選擇最完善、最有效的解決辦法。相反，將這些重要事項的立法權下放，有可能被濫用而成為地方保護主義或侵犯公民基本權利的合法形式。另外，《立法法》第六十四條對這些事項之外的其他事項的自主性法規制定權，只要“屬于地方性事務”即可，采用的則是影響范圍的標準。這是由于我國地域遼闊，尤其是改革開放以來形成了由東部、中部、西部三個政治、經濟、文化發展極不平衡的格局，新問題層出不窮，有些問題中央統一解決尚缺乏經驗或時機未成熟，只能由地方先行自主解決，為日后中央立法積累經驗，準備條件。采用重要程序和影響范圍雙重標準，符合我國實際情況，既避免地方越權又給予地方自治一定空間，使其結合本地區的具體情況和實際需要，管理地方事務，充分發揮地方立法的積極性、靈活性。

其實，采用影響范圍標準和重要程序標準并無本質區別，都是將一些不適宜地方自主立法的事項由中央掌握。我國《立法法》第八條規定的事項在采用影響范圍標準的國家也是作為中央專屬立法權的，而對一國相對重要的事項往往不局限于某一地方，是地方力所不及的。并且不論采用哪一標準來劃分的中央與地方立法權限一旦規定于憲法或法律之中，都成為靜態的存在，而社會卻是動態的不斷向前發展

，尤其是我國目前正處于急劇轉型的時期，許多問題的解決還處于探索、實驗的階段，用一個絕對確定的標準來劃分中央與地方的立法權限是不可能的。即使能找到這樣的標準，法律中文字的含義往往會隨著社會的發展被賦以新的內涵而超越立法者的原意。在美國，“從憲法上看，似乎聯邦與州之間的職權劃分得很清楚，實際情形與此大相徑庭。在實踐中，通過聯邦最高法院確立的判例和國會的立法活動，聯邦從憲法的列舉權力中又獲得了引申權力、歸結性權力和所謂固有權力，大大擴充了聯邦立法權的行使范圍，已經很少有國會不能直接立法的重大問題了。”為保證國家法制統一，對地方立法的控制不可放松。既然權限劃分的標準不可能十分明確、具體，為防止地方越權立法，關鍵是建立一套行之有效的事后監督體制。我國現行監督體制是由上級立法機關作事先的抽象性審查，弊端頗多且在實踐中也從未啟動過。應借鑒其他國家經驗，將“審判權”中的“法律規范選擇權”還原，允許法院在處理具體案件時對地方性法規作附帶性審查。限于篇幅，在此不做具體論述。

四、余論

《立法法》基于國情的需要，在對新中國成立以來立法權限方面的經驗教訓予以總結的基礎上作出了中央與地方立法權限的合理劃分，結束了在立法主體、規范表現形式上的混亂局面，減少了立法上侵權或不盡職守的情形，為法律、法規之間沖突的解決提供了機制，對保證制定出良法，對法治前提的形成具有重要意義。

但筆者認為，以普通法律《立法法》而不是以憲法來規定中央與地方立法權限的劃分明顯地存在一個效力不足的先天缺陷。雖然在單一制下國家權力由中央統一行使，中央可能通過法律的形式向地方授權，甚至有學者提出聯邦制與單一制的根本區別就在于國家事權劃分的方式，“凡屬聯邦國家，其中央政府與各邦政府的事權，全由憲法劃定，所以各邦政府的事權，有憲法為保障；其在單一制國家，無論分權至如何程序，其地方團體的事權，總系經由中央政府以普通的法律或命令規定。”但我國作為一個單一制國家，基于有效統治的需要，授予地方的權力甚至比聯邦制國家還要大，在這樣的情況下，仍堅守這種觀念，可能與現代憲政理念不符。眾所周知，立法是利益分配的過程，立法權限的劃分牽涉的政治價值極大，必須由全國人民通過制定憲法來加以確認；憲法中權力的分立制約原則要求對國家權力的劃分不僅僅指立法、行政、司法三權的橫向劃分，而且還應包括中央與地方權力的縱向劃分，立法權限的劃分則是其中的重要組成部分；另外，由全國人大制定法律來確定自己與地方立法主體之間的權限劃分，違背了“任何人不得作為與自己有關案件的法官”這一自然正義原則，并且如果中央與地方立法權限的劃分由憲法來規定，對它的修改須經過嚴格的修憲程序，由全體代表的2/3多數通過，如果由普通法律來規定，對它的修改只要過半數即可，這之間的差額可能為以后許多不法行為提供了可乘之機。

中央與地方立法權限的劃分對于憲政國家來說在理論和實踐上都具有重要意義，但對其作出明確具體的規定并非易事，只能作出原則性規定，并建立以司法為中心的事后監督機制，使靜態的規則與動態的社會相適應。