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「內容摘要」戰后伊拉克的重建問題，主要是新政府的組建。它涉及到美國占領軍和“重建和人道援助署”的國際法地位，也關系到國際法上承認的法律制度，未來伊拉克臨時政府不具備承認的國際法條件。美國或美英聯軍單方面的組建未來伊拉克新政府，必將陷入困境。聯合國應當在組建未來伊拉克新政府中發揮重要的作用。

「關鍵詞」戰后伊拉克組建新政府國際法承認聯合國作用

隨著美伊戰爭臨近結束，戰后伊拉克的重建問題已經擺上了議事日程，尤其是美國在伊拉克著手組建戰后伊拉克臨時政府，引起了國際社會的廣泛關注。在美國軍事占領伊拉克的情況下，如何組建和評價戰后伊拉克新政府，成為當代國際法的一個新視點。今年4月21日，美軍當局公布了將政權移交給伊拉克人民管理的三個階段，第一階段，即現階段，其主要任務是恢復國家秩序和穩定，制止無政府主義和偷盜行為。第二階段，伊拉克人民與美英聯軍建立臨時政府。第三階段，通過選舉，建立伊拉克新政府。筆者試圖從國際法的角度，審視和評價戰后伊拉克組建新政府的法律問題。

一、美國的軍事占領與“重建和人道援助署”

（一）占領和占領軍的國際法義務

所謂占領（Occupation），是指把別國的領土或相當于領土的地區置于本國軍隊的權力之下。美國對伊拉克的占領，屬于戰時交戰國軍隊把敵國的領域置于自己支配下的軍事占領。當然，由于軍事占領而獲得的事實上的權力，應當受到國際法的制約；占領軍自然負有國際法上的義務。1899年海牙第二公約（陸戰法規和慣例公約）第三編“在敵國領土內的軍事當局”第42條第2款規定，占領只適用于該當局建立并行使其權力的地域。1949年日內瓦第四公約（關于戰時保護平民的日內瓦公約）第54條第2款規定，占領國必須維持該地有秩序的統治。根據國際法的規定，占領地統治的最重要原則是，占領并不改變被占領國的國際法主體地位，占領是受戰爭形勢左右的對敵國地區的暫時支配。但是，由于占領地原主權者的統治處于停止狀態，占領軍可以采取保障自身安全和統治占領地所必須的措施。當占領軍的事實上的管轄權形成以后，就必須對被占領土及其平民負責。雖然，占領軍在被占領土上為了維護當地秩序和自身的安全而建立其統治機構，在國際法上并不認為非法；但是，當美國的軍事占領本身違反《聯合國憲章》的情況下，其占領以后的行為就難以獲得國際法上的依據。

（二）“重建和人道援助署”及其性質

今年4月15日，美國國防部宣布，伊拉克的主要戰斗“已經結束”。隨著薩達姆政權被美軍推翻，伊拉克境內出現了權力真空。而早在伊拉克戰爭還在如火如荼地進行時，美國就已經構建了戰后伊拉克過渡政府的管理構架――“重建和人道援助署”，任命美國退役將軍加納為負責人。在美國軍隊攻占巴格達以前，美國總統又任命了巴格達的新市長――美國曾駐也門的女大使芭芭拉·博廷。目前，在伊拉克境內，執掌伊拉克權力的顯然是由美國組建的“重建和人道援助署”。從國際法的角度審視“重建和人道援助署”的性質，顯然，它不是伊拉克的政府機構，而是美國占領軍在其占領地所建立的暫時的統治機關。美國宣稱，的該機構的主要任務是恢復國家秩序和穩定，制止無政府主義和偷盜行為。據此可見，美國并沒有把人道主義援助作為該“重建和人道援助署”的主要任務，而眾所周知，對于戰后的被占領土上的人民來說，最渴望的就是國際人道主義行動及其安排。

二、組建伊拉克臨時政府與國際法承認

（一）美國組建戰后伊拉克臨時政府

根據美國對伊拉克的重建計劃，其第二步驟是組建伊拉克臨時政府。今年4月15日，在美國的召集下，伊拉克反對派代表在伊拉克南部小城烏爾首次召開了有關伊拉克戰后重建的會議。會議發表了一項聲明，強調未來伊拉克政府必須是“基于法律基礎上的政府”。但是，包括伊拉克最大的什葉派穆斯林反政府組織“伊斯蘭革命最高委員會”在內的一些組織，由于不滿美國主導伊拉克戰后的政治重建而抵制了這次會議。4月28日，伊拉克各政黨派別代表在巴格達再次舉行會議，商討組建伊拉克過渡政府問題。美國已經開始向巴格達派遣一批伊拉克流亡人士，參與由美國主導的伊拉克戰后臨時管理機構的工作。他們將在美國退役將軍加納的領導下，與美英官員一道工作，其主要任務是幫助美英官員搭建未來伊拉克臨時政府各個部門的架構。然而，一個新的政府，包括臨時政府的成立，就會發生政府承認的國際法問題。

（二）國際法不承認未來伊拉克臨時政府

所謂承認（Recognition），根據國際法實踐，是指既存的國家對新國家或新政府產生的事實所作的任意性的政治法律行為。新政府的承認，是指在國家領土未變，但是，國家內部產生了政府的新舊更替，使得國家這一國際法主體產生了新的對外代表時，承認新政府作為國家的正式代表，并表明愿意同它發生或繼續保持正常關系的國家行為。

新政府要得到國際社會的承認，必須具備的前提條件是，新政府必須事實上控制了這個國家，取得了有效統治（EffectiveControl）。對此，英國國際法學家詹寧斯教授認為，承認政府的標準是，一個政府事實上控制了這個國家，并受到大部分居民習慣上服從，并有長久存在的合理希望，可以說代表這個國家，因而有權被承認。新政府必須受到已經大體上宣示出來的國民意志的支持，并且，必須有證據證明人民對于革命變革已經充分表示了贊同。然而，一個政府僅僅由于另一個國家的武裝部隊在它的領土上的支持而控制著國家，可能有理由被認為是不值得承認的。從美國對伊拉克的軍事占領來看，美國將要組建的伊拉克臨時政府，顯然無法體現伊拉克國民的意志，近來發生在伊拉克境內的大規模的游行示威足以佐證；而且，該臨時政府所要代表的國家是在美國武裝部隊的控制之下。這又是與詹寧斯教授主張的承認政府的標準相悖的。

（三）伊拉克臨時政府與“不承認原則”

新政府要獲得國際社會的承認，還必須不具有國際法上的違法情勢。取得了有效統治的新政府，如果是采取違反國際法的手段而建立的，則不應被承認其為中央政府。因為，對這種政府的承認，實際上默認了一個國際違法行為。對此，美國國際法學家亨金認為，有些所謂的新政府，只是在表面上對其領土實行了控制，而實際上是外國在進行這種控制。這個國際法承認的標準，最為著名的是“不承認原則”或稱為“不承認主義”。其理論是，一個國家在遇到另一個國家企圖以違法行為造成新的所有權、條約或情勢，或者實際上完成這種違法行為時，可以明白宣告：它在將來將不以承認行為使這種違法行為的成果取得法律效力。1931年秋，當日本侵略中國的東北三省時，美國國務卿史汀生于1962年1月7日通知日中雙方：美國不能承認任何事實上的情勢為合法，即不承認滿洲國以及日本扶持的滿洲傀儡政府。美國政府的這個通知，成為國際法上一項重要的法律原則，即對于國際違法行為所造成的任何國家或政府不予承認。毫無疑問，美國將要組建的伊拉克臨時政府，實際上就是一個得不到國際社會承認的傀儡政府。

三、未來伊拉克新政府的組建與聯合國的作用

根據美國的第三步驟，最后將臨時政府的權力移交給“具有代表性的伊拉克政府”，或者，如美國與伊拉克反對派代表共同發表的聲明所稱，未來伊拉克政府必須是“基于法律基礎上的政府”。

（一）美國組建未來伊拉克新政府的真實圖謀及其困境

美國假借戰后伊拉克的重建問題，企圖實現其真正的政治意圖，即扶植一個親美的伊拉克政權，控制伊拉克的石油資源，進而西壓敘利亞，東遏伊朗，并削弱巴勒斯坦反對美國和以色列的力量，從而徹底改造伊斯蘭世界，以確保美國對中東事務的掌控，經濟上則謀求實利。美國希望在伊拉克建立類似于美國的民主制度，把伊拉克改造成一個民主的典范，為今后在中東地區推行政治改革樹立一個樣板。然而，未來伊拉克的政治制度能否與當地的宗教和民族習俗相融合，由美國一手扶持的臨時政府能否被伊拉克人民接受，以及長期流亡國外的反對派領導人能否擔當國家復興的重任等，這些都是未知數。更何況，美國繞開聯合國安理會，實行單邊主義，已經引起了許多國家的反對。將由美國扶持并確立起來的未來伊拉克所謂的民主制度，能否實現真正的民主，同樣也遭到國際社會的普遍懷疑和憂慮。

從目前情況看，伊拉克幾大主要反對派領導人都不具備眾望所歸的資歷。近來，在伊拉克各地相繼爆發了大規模的反美示威游行，民眾公開要求美國軍隊撤出伊拉克，讓伊拉克人民掌握自己的命運，這預示著美國在主導伊拉克政治事務上決不會一帆風順。在伊拉克，實現民族團結的任務極為艱巨。伊拉克能否盡快實現民族和解，加強各黨派之間合作，避免分裂，也是伊拉克必須解決的一個難題。伊拉克是個多民族國家，政治派別和宗教團體眾多，各種政治力量的背景、主張和所代表的利益各不相同，相互積怨很深，今后在伊拉克權力分配問題上免不了要有一番明爭暗斗。民族、宗教、政治理念各異的50多個反對派如何相互融合，消弭分歧，維護國家的穩定與統一，并承擔建設伊拉克的重任，這對伊拉克來講又是另一個嚴峻考驗。伊拉克在薩達姆政權垮臺而出現權力真空后，過去長期被壓制的民族和宗教矛盾可能重新浮出水面并帶來新的混亂。因此，如何讓穆斯林什葉派和遜尼派、庫爾德人和阿拉伯人之間實現和睦相處，也將是未來伊拉克過渡政府面臨的困境。

（二）未來伊拉克新政府須按法律程序產生

要使未來伊拉克新政府真正具有代表性的政府，從而獲得國際社會的承認，那么，未來的伊拉克新政府就必須嚴格按照法律程序來組建和產生。首先，根據1899年海牙第二公約（陸戰法規和慣例公約）第三編“在敵國領土內的軍事當局”第43條的規定，美國占領軍必須尊重伊拉克現行的法律。這是國際法對占領軍所作的規定。其次，所謂“按照法律程序”，是指按照伊拉克的法律程序，而不是美國的法律程序，更不是美國在占領期間臨時制定的規則。目前，在美國主導下，是否能夠按照伊拉克自己的憲法程序選舉產生未來的伊拉克新政府，國際社會普遍存有疑慮，最為擔心的是，美國的單邊主義會干預或直接安排未來伊拉克新政府的組建。國際社會清楚地意識到，按照美國的意圖進行選舉或產生的未來伊拉克新政府，或者是按照美國的指示而產生的未來伊拉克新政府，這必將又是一個新的傀儡政府，它同樣也得不到國際社會的承認。再次，未來伊拉克新政府必須經過全體伊拉克人民的公平選舉而產生。如要使未來伊拉克新政府真正成為具有代表性的政府，那么，必須要做到公平，必須排除美國的單邊主義，或者，必須排除美英聯軍獨攬全局。僅靠美國或美英聯軍主持大局，實難想象公平的實現。同時，必須經過選舉產生伊拉克新政府。如經美國召集或指定，那就不可能體現伊拉克新政府的代表性。最后，必須能夠體現全體伊拉克人民的意志，要聯合伊拉克各派別，由伊拉克最具代表性的黨派和代表參與。然而，事實證明，嚴格按照法律程序來組建未來伊拉克新政府也并非容易。

（三）聯合國在組建未來伊拉克新政府中的作用

美國等國不顧絕大多數國家的反對，繞開聯合國安理會，對伊拉克發動了軍事行動。這種做法違背了聯合國憲章和國際法的基本準則。美國對伊拉克的戰爭已造成伊拉克平民傷亡和財產損失，以及對該地區和世界的安全、穩定和發展帶來了嚴重的不良影響。美國的單邊主義做法和強權政治，遭到了包括法國、德國、俄羅斯等歐洲國家的紛紛反對。我國政府在伊拉克問題上，始終反對使用武力或以武力相威脅，并強烈呼吁有關國家停止軍事行動，重新回到政治解決伊拉克問題的正確道路上來。目前，美伊戰爭行將結束，伊拉克正面臨著大規模的重建工作。伊拉克的重建應當回到聯合國的框架內來解決。

筆者認為，戰后伊拉克新政府的組建，應當充分發揮聯合國的作用，應當在聯合國的框架內組建一個代表伊拉克人民的新政府。首先，聯合國是世界上最大的國際組織，代表著最廣泛的世界各國的統治階級的協調意志。聯合國迄今在許多國家的重建中都起了重要作用，在伊拉克也應該起重要作用。《聯合國憲章》第1條規定了聯合國的宗旨，其中，第一項就是維持國際和平與安全；第四項規定，聯合國構成協調各國行動的中心，以達成憲章規定的聯合國的宗旨。可見，聯合國本身具有對戰后伊拉克新政府組建的權力和義務，并且是最合適的選擇。美國作為聯合國的創始會員國，竟然不顧絕大多數國家的反對，繞開聯合國，單方面組建戰后伊拉克新政府，這不僅是對聯合國，也是對美國本身的極大的諷刺。其次，聯合國安理會肩負著維護世界和平與安全的首要責任。《聯合國憲章》第24條規定，聯合國各會員國將維持國際和平及安全的主要責任授予安理會，并同意安理會在履行職責時代表各會員國。美國作為聯合國安理會五大國的成員，當然也享有否決權，但是，眾所周知，美國在對伊拉克動武之前已經向安理會提交了議案，可是，當美國意識到該議案可能通不過時，美國卻撤回了議案。可見，美國的對伊戰爭是孤立的，并不能代表大國的意志，更不能代表聯合國安理會。

綜上所述，戰后伊拉克新政府的組建應當由聯合國來主持和安排。只有這樣，才能組建一個真正代表伊拉克人民的民主政府；只有這樣，未來的伊拉克新政府才能獲得國際社會的承認，使伊拉克重新融入國際社會大家庭；也只有這樣，才能維護國際社會的秩序和穩定。