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本文作者：冶冰

一是要突出地方特色，能反映本地的特殊性，這是地方立法的靈魂和生命，也是衡量地方立法質量和價值的一個基本標準。具體來說，地方立法能夠反映本地經濟、政治、文化、民情對立法調整的需求程度，適合本地實際情況；要有較強的、具體的針對性，注意解決本地突出的而上位法沒有或者不宜解決的問題。2010年形成中國特色社會主義法律體系目標基本實現，但針對首都地方特點，滿足首都地方實際工作需要的地方立法供給尚不足。北京是國家首都，是特大型城市，現在又提出了建設中國特色世界城市的宏偉目標，應當以實現城市性質和功能定位、建設中國特色世界城市的要求來確定今后一段時期地方立法的重點，如當前城市建設管理任務相當繁重且面臨諸多挑戰，垃圾處理、供水供氣、地鐵運行安全等保障城市正常運行的公共基礎設施領域，住房保障、房屋權屬、居住小區物業管理等民生保障和社會管理服務領域還存在一些立法空白點。針對這些地方經濟、社會管理事務，應制定更多的自主性甚至先行性的、具有鮮明地方特色的法規。對于實施性的地方立法，也要根據地方實際、結合地方需要，來決定是否制定以及如何制定。二是要明確新形勢下立法的功能和價值取向。長期以來，地方立法側重于行政管理領域立法，社會領域立法比較薄弱；具體到一項法規中，規范行政管理關系（權力關系）的內容多且詳細，規范民事關系（權利關系）的內容少且簡單，相應行政法律責任多，民事法律責任少；對社會關系的調節，更多采取行政手段，經濟、民事手段運用少，有時甚至以行政手段不恰當地介入平等民事主體之間的關系，適得其反。隨著形勢的發展，地方性法規應當更加注重對公民合法權益、社會公平正義的保障和維護，對政府公共服務和權力運行的規范。三是要轉變“宜粗不宜細”的觀念。隨著法律體系的不斷完善，在面上基本覆蓋到的基礎上，下一步要向縱深發展，從地方立法在整個法律體系中的定位和承擔的使命、任務來看，地方立法內容“宜細不宜粗”，要盡可能對規范的事項做出明確、具體的規定，特別是涉及行政權力運行的程序和規范，公眾參與機制、權利受到侵害后救濟手段的啟動程序等必須明確，保證地方法規的操作性，減少授權政府制定實施細則的規定。四是立法的形式應當服從于立法的內容。如立法的必要性已經比較充分，應當本著成熟幾條搞幾條，直接針對本地需要解決的問題制定立法規范，不搞大而全、小而全，特別是實施性地方立法，更沒有必要為追求體例完整而照搬照抄、重復上位法的內容，造成極大的立法資源浪費，而應針對上位法的欠缺或者疏漏之處，制定便于操作的內容，對上位法進行補充和細化。立法形式，可多采取規定、決定決議的體例，其好處是針對性強、立法效率高、實效性強。

當前的主要問題是，起草主體比較單一，起草工作中部門作用強、整體統籌弱，起草和審議兩個階段、環節有機銜接不夠。應當發揮人大的主體地位和主導作用，合理配置與平衡各起草主體?？傮w上說，綜合性的行政管理方面的立法項目，應由市政府法制綜合部門牽頭作為起草的主體，各相關部門參與。對于帶有全局性的、關系本地區經濟發展和社會穩定、涉及公民重大利益的重要法規，應更多由人大工作機構牽頭起草，組織政府有關部門、專家、相關行業協會或者中介組織參加，對于存在理論難點的法規，人大還可以同時委托專家或者研究機構起草形成專家建議稿，為草案提供理論依據和基礎。增強人大在立法工作中的主導作用體現在立法工作的各個環節，但就具體一項立法而言，起草和審議這兩個前后相繼的階段和環節，由于主體不同，如何更好使二者有機銜接，保證立法質量是個重要問題，特別是針對當前常委會會議會期短，審議內容多，單位時間工作量大的現實狀況，充分發揮專委會在法規審議中的基礎性作用，“提前介入”法規起草工作是一種較好的方式和手段。專委會“提前介入”的任務，一是充分了解情況，為常委會會議審議階段的工作奠定良好的基礎；二是掌握法規起草的難點和重點，對起草過程中涉及的法制統一，行政許可、審批、行政處罰的設定，以及公民切身利益等重大問題發表意見，力求起草的思路、原則、權利義務的設定能夠遵循立項論證的意見；三是在立法技術方面提供咨詢意見，使法規草案在議案形成時技術上比較完善。為較好完成上述任務，專委會應當完善內部工作機制和方式，增強“提前介入”的實效。一是加強計劃性。起草階段專委會雖然不是責任主體，但也不能盲目跟從，而是要把“提前介入”階段的工作納入到整個常委會立法審議工作計劃當中統一考慮，明確目的、方向和階段性任務、時間步驟安排，加強計劃性。二是建立重大問題的內部研究機制。專委會工作班子應當積極參與各項調研討論活動，認真聽取各方面意見和利益訴求，特別是分歧較大的意見，盡可能全面深入了解相關情況，分析研究相關重大問題，經專委會辦事機構領導研究討論形成統一的意見和觀點。在此階段，專委會也可以就若干重要問題，咨詢有關方面專家、聽取相關代表的意見。三是建立工作溝通機制。加強與政府起草部門、法制綜合機構，人大相關專委會、法制綜合部門不同層次的溝通，互通情況、交換意見、統一認識。

立法工作是一個整體，可以分為三個階段。法規的立項起草是立法準備工作階段，常委會審議、表決通過法規為中心階段，法規通過實施后對其進行的合法性及實施效果評估、法規解釋、修改和廢止等屬于后立法工作。立法中間階段向來是工作的核心和重點，立法準備工作機制也正在逐步得到完善，相對來說后立法工作目前比較薄弱，相關工作機制還有待健全，應當作為今后一段時期立法工作關注的重點，充分重視，投入更多的立法資源開展后立法工作。一是啟動開展法規解釋工作。根據立法法和本市制定地方性法規條例的規定，當法規的規定需要進一步明確具體含義，或者法規制定后出現新情況需要明確適用法規依據的，市人大常委會有權對地方性法規進行解釋。相對于制定和修改，法規解釋的程序比較簡便，而且主要解決法規適用性的問題，有利于增強法規的適應性，立法工作實踐中應當用好用足這項職權。二是建立完善地方性法規的定期評估機制。立法評估是檢驗立法質量、提高立法質量的一項重要制度，立法評估既可以為立法部門修改、廢止法規提供依據，又對法規實施部門改進執法工作具有促進作用。目前已經開展了對單項法規的后評估工作試驗，取得了一定的實效，在此基礎上，應當探索研究對現行有效地方法規整體進行定期評估的機制，可以是一屆一次，通過宏觀的、全局性的、整體性評估，總結經驗，發現問題，破解難題，增強地方性法規的整體效用。三是把修改和廢止地方性法規放到與制定地方性法規同等重要的位置。在立法工作實踐中，既要根據經濟社會發展的實際情況創制新的法規，又要結合發展的實際需要對部分不適應或者完全不適應的法規進行修改和廢止。要進一步完善法規修改、廢止的工作機制，包括問題聯動發現機制、啟動機制、簡易修改程序等。

在開展立法和執法檢查、聽取專項工作報告等監督工作過程中，經常能夠聽到政府部門，特別是一線執法部門關于法律法規不完善、操作性不強導致執法無據的反映。認真分析思考一下，一方面，目前法律法規在針對性、操作性等方面的確存在不足，甚至仍然還有立法空白之處，但另一很重要的方面，就是對“執法”的理解可能存在一定的偏差。“徒法不足以自行”，法律法規不可能窮盡形形色色、千差萬別的社會現象，不能期望針對所有的具體問題一一給出答案，要使法律法規對社會實踐產生作用和影響，需要執法者以恰當的方式，把立法的原則精神、制度規范運用于具體的、千差萬別的社會生活，恰當地來解決實際問題。這個過程不是簡單機械的流水線作業，把原料放進去就能出成品，而是包含著執法者對法律法規精神的準確理解把握，以及在此基礎上針對具體情況的創造性運用，對執法水平和技巧都是一個考驗。