導(dǎo)語：地方立法的認(rèn)識(shí)與探究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：冶冰

一是要突出地方特色，能反映本地的特殊性，這是地方立法的靈魂和生命，也是衡量地方立法質(zhì)量和價(jià)值的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，地方立法能夠反映本地經(jīng)濟(jì)、政治、文化、民情對(duì)立法調(diào)整的需求程度，適合本地實(shí)際情況；要有較強(qiáng)的、具體的針對(duì)性，注意解決本地突出的而上位法沒有或者不宜解決的問題。2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，但針對(duì)首都地方特點(diǎn)，滿足首都地方實(shí)際工作需要的地方立法供給尚不足。北京是國家首都，是特大型城市，現(xiàn)在又提出了建設(shè)中國特色世界城市的宏偉目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)城市性質(zhì)和功能定位、建設(shè)中國特色世界城市的要求來確定今后一段時(shí)期地方立法的重點(diǎn)，如當(dāng)前城市建設(shè)管理任務(wù)相當(dāng)繁重且面臨諸多挑戰(zhàn)，垃圾處理、供水供氣、地鐵運(yùn)行安全等保障城市正常運(yùn)行的公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，住房保障、房屋權(quán)屬、居住小區(qū)物業(yè)管理等民生保障和社會(huì)管理服務(wù)領(lǐng)域還存在一些立法空白點(diǎn)。針對(duì)這些地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理事務(wù)，應(yīng)制定更多的自主性甚至先行性的、具有鮮明地方特色的法規(guī)。對(duì)于實(shí)施性的地方立法，也要根據(jù)地方實(shí)際、結(jié)合地方需要，來決定是否制定以及如何制定。二是要明確新形勢(shì)下立法的功能和價(jià)值取向。長期以來，地方立法側(cè)重于行政管理領(lǐng)域立法，社會(huì)領(lǐng)域立法比較薄弱；具體到一項(xiàng)法規(guī)中，規(guī)范行政管理關(guān)系（權(quán)力關(guān)系）的內(nèi)容多且詳細(xì)，規(guī)范民事關(guān)系（權(quán)利關(guān)系）的內(nèi)容少且簡單，相應(yīng)行政法律責(zé)任多，民事法律責(zé)任少；對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)，更多采取行政手段，經(jīng)濟(jì)、民事手段運(yùn)用少，有時(shí)甚至以行政手段不恰當(dāng)?shù)亟槿肫降让袷轮黧w之間的關(guān)系，適得其反。隨著形勢(shì)的發(fā)展，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)更加注重對(duì)公民合法權(quán)益、社會(huì)公平正義的保障和維護(hù)，對(duì)政府公共服務(wù)和權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范。三是要轉(zhuǎn)變“宜粗不宜細(xì)”的觀念。隨著法律體系的不斷完善，在面上基本覆蓋到的基礎(chǔ)上，下一步要向縱深發(fā)展，從地方立法在整個(gè)法律體系中的定位和承擔(dān)的使命、任務(wù)來看，地方立法內(nèi)容“宜細(xì)不宜粗”，要盡可能對(duì)規(guī)范的事項(xiàng)做出明確、具體的規(guī)定，特別是涉及行政權(quán)力運(yùn)行的程序和規(guī)范，公眾參與機(jī)制、權(quán)利受到侵害后救濟(jì)手段的啟動(dòng)程序等必須明確，保證地方法規(guī)的操作性，減少授權(quán)政府制定實(shí)施細(xì)則的規(guī)定。四是立法的形式應(yīng)當(dāng)服從于立法的內(nèi)容。如立法的必要性已經(jīng)比較充分，應(yīng)當(dāng)本著成熟幾條搞幾條，直接針對(duì)本地需要解決的問題制定立法規(guī)范，不搞大而全、小而全，特別是實(shí)施性地方立法，更沒有必要為追求體例完整而照搬照抄、重復(fù)上位法的內(nèi)容，造成極大的立法資源浪費(fèi)，而應(yīng)針對(duì)上位法的欠缺或者疏漏之處，制定便于操作的內(nèi)容，對(duì)上位法進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化。立法形式，可多采取規(guī)定、決定決議的體例，其好處是針對(duì)性強(qiáng)、立法效率高、實(shí)效性強(qiáng)。

當(dāng)前的主要問題是，起草主體比較單一，起草工作中部門作用強(qiáng)、整體統(tǒng)籌弱，起草和審議兩個(gè)階段、環(huán)節(jié)有機(jī)銜接不夠。應(yīng)當(dāng)發(fā)揮人大的主體地位和主導(dǎo)作用，合理配置與平衡各起草主體。總體上說，綜合性的行政管理方面的立法項(xiàng)目，應(yīng)由市政府法制綜合部門牽頭作為起草的主體，各相關(guān)部門參與。對(duì)于帶有全局性的、關(guān)系本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定、涉及公民重大利益的重要法規(guī)，應(yīng)更多由人大工作機(jī)構(gòu)牽頭起草，組織政府有關(guān)部門、專家、相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)或者中介組織參加，對(duì)于存在理論難點(diǎn)的法規(guī)，人大還可以同時(shí)委托專家或者研究機(jī)構(gòu)起草形成專家建議稿，為草案提供理論依據(jù)和基礎(chǔ)。增強(qiáng)人大在立法工作中的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在立法工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，但就具體一項(xiàng)立法而言，起草和審議這兩個(gè)前后相繼的階段和環(huán)節(jié)，由于主體不同，如何更好使二者有機(jī)銜接，保證立法質(zhì)量是個(gè)重要問題，特別是針對(duì)當(dāng)前常委會(huì)會(huì)議會(huì)期短，審議內(nèi)容多，單位時(shí)間工作量大的現(xiàn)實(shí)狀況，充分發(fā)揮專委會(huì)在法規(guī)審議中的基礎(chǔ)性作用，“提前介入”法規(guī)起草工作是一種較好的方式和手段。專委會(huì)“提前介入”的任務(wù)，一是充分了解情況，為常委會(huì)會(huì)議審議階段的工作奠定良好的基礎(chǔ)；二是掌握法規(guī)起草的難點(diǎn)和重點(diǎn)，對(duì)起草過程中涉及的法制統(tǒng)一，行政許可、審批、行政處罰的設(shè)定，以及公民切身利益等重大問題發(fā)表意見，力求起草的思路、原則、權(quán)利義務(wù)的設(shè)定能夠遵循立項(xiàng)論證的意見；三是在立法技術(shù)方面提供咨詢意見，使法規(guī)草案在議案形成時(shí)技術(shù)上比較完善。為較好完成上述任務(wù)，專委會(huì)應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部工作機(jī)制和方式，增強(qiáng)“提前介入”的實(shí)效。一是加強(qiáng)計(jì)劃性。起草階段專委會(huì)雖然不是責(zé)任主體，但也不能盲目跟從，而是要把“提前介入”階段的工作納入到整個(gè)常委會(huì)立法審議工作計(jì)劃當(dāng)中統(tǒng)一考慮，明確目的、方向和階段性任務(wù)、時(shí)間步驟安排，加強(qiáng)計(jì)劃性。二是建立重大問題的內(nèi)部研究機(jī)制。專委會(huì)工作班子應(yīng)當(dāng)積極參與各項(xiàng)調(diào)研討論活動(dòng)，認(rèn)真聽取各方面意見和利益訴求，特別是分歧較大的意見，盡可能全面深入了解相關(guān)情況，分析研究相關(guān)重大問題，經(jīng)專委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)研究討論形成統(tǒng)一的意見和觀點(diǎn)。在此階段，專委會(huì)也可以就若干重要問題，咨詢有關(guān)方面專家、聽取相關(guān)代表的意見。三是建立工作溝通機(jī)制。加強(qiáng)與政府起草部門、法制綜合機(jī)構(gòu)，人大相關(guān)專委會(huì)、法制綜合部門不同層次的溝通，互通情況、交換意見、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

立法工作是一個(gè)整體，可以分為三個(gè)階段。法規(guī)的立項(xiàng)起草是立法準(zhǔn)備工作階段，常委會(huì)審議、表決通過法規(guī)為中心階段，法規(guī)通過實(shí)施后對(duì)其進(jìn)行的合法性及實(shí)施效果評(píng)估、法規(guī)解釋、修改和廢止等屬于后立法工作。立法中間階段向來是工作的核心和重點(diǎn)，立法準(zhǔn)備工作機(jī)制也正在逐步得到完善，相對(duì)來說后立法工作目前比較薄弱，相關(guān)工作機(jī)制還有待健全，應(yīng)當(dāng)作為今后一段時(shí)期立法工作關(guān)注的重點(diǎn)，充分重視，投入更多的立法資源開展后立法工作。一是啟動(dòng)開展法規(guī)解釋工作。根據(jù)立法法和本市制定地方性法規(guī)條例的規(guī)定，當(dāng)法規(guī)的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義，或者法規(guī)制定后出現(xiàn)新情況需要明確適用法規(guī)依據(jù)的，市人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行解釋。相對(duì)于制定和修改，法規(guī)解釋的程序比較簡便，而且主要解決法規(guī)適用性的問題，有利于增強(qiáng)法規(guī)的適應(yīng)性，立法工作實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)用好用足這項(xiàng)職權(quán)。二是建立完善地方性法規(guī)的定期評(píng)估機(jī)制。立法評(píng)估是檢驗(yàn)立法質(zhì)量、提高立法質(zhì)量的一項(xiàng)重要制度，立法評(píng)估既可以為立法部門修改、廢止法規(guī)提供依據(jù)，又對(duì)法規(guī)實(shí)施部門改進(jìn)執(zhí)法工作具有促進(jìn)作用。目前已經(jīng)開展了對(duì)單項(xiàng)法規(guī)的后評(píng)估工作試驗(yàn)，取得了一定的實(shí)效，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)探索研究對(duì)現(xiàn)行有效地方法規(guī)整體進(jìn)行定期評(píng)估的機(jī)制，可以是一屆一次，通過宏觀的、全局性的、整體性評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，破解難題，增強(qiáng)地方性法規(guī)的整體效用。三是把修改和廢止地方性法規(guī)放到與制定地方性法規(guī)同等重要的位置。在立法工作實(shí)踐中，既要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況創(chuàng)制新的法規(guī)，又要結(jié)合發(fā)展的實(shí)際需要對(duì)部分不適應(yīng)或者完全不適應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行修改和廢止。要進(jìn)一步完善法規(guī)修改、廢止的工作機(jī)制，包括問題聯(lián)動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制、啟動(dòng)機(jī)制、簡易修改程序等。

在開展立法和執(zhí)法檢查、聽取專項(xiàng)工作報(bào)告等監(jiān)督工作過程中，經(jīng)常能夠聽到政府部門，特別是一線執(zhí)法部門關(guān)于法律法規(guī)不完善、操作性不強(qiáng)導(dǎo)致執(zhí)法無據(jù)的反映。認(rèn)真分析思考一下，一方面，目前法律法規(guī)在針對(duì)性、操作性等方面的確存在不足，甚至仍然還有立法空白之處，但另一很重要的方面，就是對(duì)“執(zhí)法”的理解可能存在一定的偏差。“徒法不足以自行”，法律法規(guī)不可能窮盡形形色色、千差萬別的社會(huì)現(xiàn)象，不能期望針對(duì)所有的具體問題一一給出答案，要使法律法規(guī)對(duì)社會(huì)實(shí)踐產(chǎn)生作用和影響，需要執(zhí)法者以恰當(dāng)?shù)姆绞剑蚜⒎ǖ脑瓌t精神、制度規(guī)范運(yùn)用于具體的、千差萬別的社會(huì)生活，恰當(dāng)?shù)貋斫鉀Q實(shí)際問題。這個(gè)過程不是簡單機(jī)械的流水線作業(yè)，把原料放進(jìn)去就能出成品，而是包含著執(zhí)法者對(duì)法律法規(guī)精神的準(zhǔn)確理解把握，以及在此基礎(chǔ)上針對(duì)具體情況的創(chuàng)造性運(yùn)用，對(duì)執(zhí)法水平和技巧都是一個(gè)考驗(yàn)。