導(dǎo)語：農(nóng)田水利立法問題及制度一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：王冠軍、柳長順、周曉花工作單位：北京水利部研究中心

立法的必要性

2.1提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展我國是擁有13億人口的大國，特殊的自然地理和氣候條件決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不開灌溉，滿足13億人的糧食需求必須大力發(fā)展農(nóng)田水利。1949年以來，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)田水利建設(shè)，組織廣大農(nóng)民群眾興修了一大批農(nóng)田水利工程設(shè)施。面廣量大的農(nóng)田水利工程設(shè)施形成了較為完備的農(nóng)田灌溉排澇體系，成為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要基礎(chǔ)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的重要保障。隨著我國人口的持續(xù)增長和耕地的不斷減少，實現(xiàn)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，保障糧食供求平衡的壓力仍然較大。2009年12月中央農(nóng)村工作會議強調(diào)，要穩(wěn)糧保供給，確保糧食生產(chǎn)不滑坡。全國新增500億kg糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃提出，到2020年，我國糧食生產(chǎn)能力達(dá)到5500億kg以上。在影響糧食生產(chǎn)的光、溫、水、土、肥、種等要素中，水的增產(chǎn)效用最為突出，灌溉耕地的糧食產(chǎn)量通常是非灌溉耕地的2～4倍，實現(xiàn)新增500億kg糧食生產(chǎn)能力關(guān)鍵在于水。農(nóng)田水利在國家糧食安全中有著越來越重要的作用，已經(jīng)成為影響國家長治久安的重要因素，必須通過法律措施保障農(nóng)田水利發(fā)展。2.2適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展變化，保證農(nóng)田水利事業(yè)健康發(fā)展隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深化，農(nóng)田水利建設(shè)與管理中存在的問題日益突出，主要表現(xiàn)在:(1)農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷。全國還有一半以上耕地是“望天田”，缺少基本灌排條件。全國40%的大型灌區(qū)骨干工程、50%～60%的中小型灌區(qū)、50%的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施不配套、老化失修，大型灌排泵站設(shè)備完好率不足60%，農(nóng)田灌溉“最后一公里”問題凸顯。農(nóng)業(yè)用水方式粗放，單方水糧食產(chǎn)出只有發(fā)達(dá)國家的一半，很多地方仍存在大水漫灌現(xiàn)象。(2)農(nóng)田水利設(shè)施薄弱仍然是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板。改革開放以來，交通、電力等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入顯著增加，得到明顯改善。但農(nóng)田水利投入明顯不足，農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”局面沒用得到根本扭轉(zhuǎn)，水利設(shè)施薄弱成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板。(3)農(nóng)田水利建設(shè)與管理體制機制改革滯后仍然是農(nóng)田水利跨越式發(fā)展的最大制約。改革開放以來，我國在諸多領(lǐng)域進行改革，對原有社會生產(chǎn)關(guān)系進行了深度調(diào)整，但農(nóng)田水利建設(shè)與管理的體制機制并未實施相應(yīng)的重大變革，導(dǎo)致農(nóng)田水利工作的組織形式、投入方式與當(dāng)前形勢極不相適應(yīng)。一是財稅體制改革使中央和地方分配關(guān)系發(fā)生變化，但農(nóng)田水利投入責(zé)任未作相應(yīng)調(diào)整，造成農(nóng)田水利投入責(zé)任難以落實，加上取消“兩工”以后農(nóng)民投工投勞的減少，農(nóng)田水利投入規(guī)模明顯不足;二是農(nóng)村勞動力就業(yè)環(huán)境和收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)民對農(nóng)田水利的依賴性降低，造成農(nóng)民對農(nóng)田水利建設(shè)與管理缺乏動力;三是社會宏觀法制環(huán)境發(fā)生變化，基層政府組織動員能力逐步弱化，加上農(nóng)田水利法規(guī)制度、配套政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不夠完善，使得政府組織農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)難度加大，農(nóng)田水利管理明顯薄弱;四是農(nóng)田水利建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和模式發(fā)生變化，工程建設(shè)和管理由勞動密集型升級為資金密集型，使得從前“人海戰(zhàn)術(shù)”建設(shè)農(nóng)田水利的實施效果大打折扣;五是農(nóng)村土地經(jīng)營制度變革，土地分散經(jīng)營與農(nóng)田水利集體受益性矛盾突出，化解矛盾的對策缺位，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏積極性。這些深層次矛盾和問題如不盡快有效解決，不僅直接影響農(nóng)田水利工程的建設(shè)與運行管理，而且直接影響到國家糧食安全，影響到新農(nóng)村建設(shè)的順利開展，影響到政府大量投入的效益發(fā)揮以及服務(wù)型政府的建設(shè)。然而，這些問題涉及到各級人民政府以及水行政、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)境保護等部門和管理單位、用水戶、社會公眾等各種主體的權(quán)利義務(wù)安排，無法單純依靠行政或者經(jīng)濟措施予以解決，需要開展相關(guān)的法制建設(shè)。而且，這些問題的解決已經(jīng)超出了水利部門的現(xiàn)有職責(zé)，無法單純依靠水利部出臺部門規(guī)章或者聯(lián)合相關(guān)部委出臺規(guī)章予以解決，而需要在更高層次上、由國務(wù)院出臺專門的法律或行政法規(guī)予以解決。通過立法明確農(nóng)田水利的公益性性質(zhì)，合理劃分各級政府、政府相關(guān)部門的事權(quán)和財權(quán)，可有效發(fā)揮政府在農(nóng)田水利建設(shè)與管理中的主導(dǎo)作用，充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)和管理的積極性，有效推進農(nóng)田水利事業(yè)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。2.3解決農(nóng)田水利法律缺位，依法開展農(nóng)田水利建設(shè)和管理黨的十七大明確提出，要加快建設(shè)社會主義法治國家，完善中國特色社會主義法律體系。但是長期以來，我國開展農(nóng)田水利建設(shè)與管理，一直是靠政府號召、政策引導(dǎo)、行政力量組織的方式進行，缺乏法律保障。通過農(nóng)田水利立法，盡快建立起我國農(nóng)田水利建設(shè)和管理的基本制度，是實現(xiàn)農(nóng)田水利工作有法可依的重要舉措，也是完善水利法律體系、進而完善中國特色社會主義法律體系的重要內(nèi)容。改革開放以來，隨著依法治國方略的確立與實施，我國制定出臺了一些與農(nóng)田水利有關(guān)的法律法規(guī)和政策，包括《水法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》、《水利工程管理體制改革實施意見》、《關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機制的意見》、《小型農(nóng)田水利工程管理體制改革實施意見》等。這些法律法規(guī)和政策的出臺實施，從不同角度和層次，推動了農(nóng)田水利工作的開展。但是，由于相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)田水利雖有涉及，但不系統(tǒng)、不明確，沒有也不可能全面系統(tǒng)地反映農(nóng)田水利的特點和問題，難以有效規(guī)范和指導(dǎo)農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展。而部門規(guī)章和政策性文件，權(quán)威性不夠，需要提升法律效力。通過農(nóng)田水利立法，以國家意志確定各級政府及有關(guān)部門、農(nóng)民群眾、各類社會團體在農(nóng)田水利建設(shè)和管理中的利益關(guān)系，可較好地解決管理缺位、職能交叉等農(nóng)田水利工作中存在的實際問題，針對性、可操作性強，效力高，可形成全社會重視和參與農(nóng)田水利建設(shè)與管理的強大合力。

立法需要解決的主要問題

3.1明晰五項權(quán)利(益)一是明晰事權(quán)財權(quán)。目前，由于農(nóng)田水利性質(zhì)不明，導(dǎo)致各級政府事權(quán)財權(quán)劃分不清、調(diào)整不及時，政府與農(nóng)民、政府各部門的責(zé)任不明，嚴(yán)重制約了農(nóng)田水利發(fā)展，需要在立法中予以明確。二是明晰工程產(chǎn)權(quán)。農(nóng)田水利工程量多面廣，種類和功能較多，其投資既有中央投資、地方政府投資，又有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織投資和農(nóng)民個人投資，還有社會投資。為了落實工程管理責(zé)任，加強工程管理和維護，需要根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，考慮農(nóng)田水利工程的特點，對各類工程產(chǎn)權(quán)進行界定。三是明晰水權(quán)。由于農(nóng)業(yè)用水水權(quán)分配沒有以法律的形式予以明確，用水戶取用水權(quán)得不到有效保護，導(dǎo)致擠占農(nóng)業(yè)用水現(xiàn)象時有發(fā)生，需要在立法中明確農(nóng)業(yè)水量分配制度。同時，為了促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，需要建立農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。四是明晰工程占地權(quán)。農(nóng)村土地大部分已承包到戶，且保持幾十年不變，按照現(xiàn)行的農(nóng)田水利投資標(biāo)準(zhǔn)很難對工程占地進行補償，不能對工程用地進行確權(quán)劃界，給工程管理帶來很多問題。為了保證農(nóng)田水利工程建設(shè)用地，需要根據(jù)《土地管理法》等有關(guān)法規(guī)，對農(nóng)田水利工程占地權(quán)予以明確。五是明晰工程運行調(diào)度權(quán)。需要根據(jù)水權(quán)、工程產(chǎn)權(quán)，明確工程運行調(diào)度權(quán)，建立完善工程設(shè)施和灌溉水源占用補償制度，以確保工程安全正常運行和效益長久發(fā)揮。3.2落實三項費用一是建設(shè)經(jīng)費。科學(xué)有效的投入機制是保障農(nóng)田水利工作有效開展的前提。長期以來，農(nóng)田水利事權(quán)劃分不清，投入主體不明，投入嚴(yán)重不足。需要結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展形勢以及農(nóng)田水利投入實際，按照責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的原則，統(tǒng)籌考慮工程項目的規(guī)模、性質(zhì)和受益范圍，明確中央、地方政府以及農(nóng)民群眾的投入責(zé)任。二是運行維護經(jīng)費。運行維護經(jīng)費足額到位是加強工程管理和維護，實現(xiàn)工程良性運行的基礎(chǔ)。目前財政經(jīng)費未完全到位，水費標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)田水利運行維護經(jīng)費嚴(yán)重不足，需要立法對運行維護經(jīng)費來源作出安排。三是水費。水費是運行維護經(jīng)費的主要來源之一，是水利工程良性運行的重要保證。目前農(nóng)業(yè)水費的征收面臨極大難度，需要根據(jù)農(nóng)業(yè)用水的特點，兼顧補償成本和農(nóng)民承受能力，探索合理的農(nóng)業(yè)水費分?jǐn)倷C制，健全農(nóng)業(yè)灌溉用水水價制度。

擬確立的關(guān)鍵制度

4.1事權(quán)劃分制度首先，根據(jù)農(nóng)田水利在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位與作用，科學(xué)調(diào)整與合理確定農(nóng)田水利的性質(zhì)，突出其公益性定位。其次，根據(jù)農(nóng)田水利面廣量大的特點和多年來農(nóng)田水利建設(shè)與管理的經(jīng)驗，明確農(nóng)田水利主要由縣級政府負(fù)責(zé)，特別是農(nóng)田水利規(guī)劃的編制、審批與組織實施。但考慮到農(nóng)田水利的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性定位，省級以上政府在強化領(lǐng)導(dǎo)、加強統(tǒng)籌和保障投入方面也是必需的，特別是分稅制改革以來，中央與地方的財力比例發(fā)生逆轉(zhuǎn)，按照事權(quán)與財權(quán)(力)匹配的原則，中央政府在投入方面要承擔(dān)更大的責(zé)任。最后，根據(jù)國務(wù)院的各部門“三定”規(guī)定，結(jié)合農(nóng)田水利工作的特點，明確政府各部門之間的職責(zé)劃分:水行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)田水利的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，其他有關(guān)部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)農(nóng)田水利的相關(guān)工作。4.2規(guī)劃統(tǒng)籌制度首先，綜合考慮農(nóng)田水利規(guī)劃工作開展實際，強化政府對規(guī)劃的審批，明確規(guī)劃的法律地位，確立規(guī)劃的權(quán)威性。其次，考慮農(nóng)田水利多部門管理的現(xiàn)狀，為規(guī)范和加強農(nóng)田水利工程建設(shè)管理，確保各部門工程建設(shè)按各級農(nóng)田水利規(guī)劃實施，整合資金，形成合力，提高資金的使用效率和效益，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)田水利規(guī)劃統(tǒng)籌機制，即水行政主管部門立項審查制度。從制度上保障規(guī)劃編制、修訂、實施的科學(xué)性、民主性和權(quán)威性。4.3建設(shè)投入制度持續(xù)穩(wěn)定的投入是農(nóng)田水利發(fā)展的根本保障。盡管在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，近年來農(nóng)田水利建設(shè)投入持續(xù)增加，規(guī)模不斷擴大，但農(nóng)田水利建設(shè)投入規(guī)模仍然無法滿足工程建設(shè)的需求，農(nóng)田水利建設(shè)滯后的局面沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。為此，要明確各級政府對農(nóng)田水利建設(shè)的投入責(zé)任，穩(wěn)定和增加財政對農(nóng)田水利建設(shè)的投入規(guī)模。同時，要調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性，并鼓勵社會資金投入農(nóng)田水利，建立和完善農(nóng)田水利建設(shè)投入增長機制。4.4工程占地補償制度一般情況下，農(nóng)田水利工程占地較少，補償主要依靠村組集體協(xié)商解決。但對于一些較大的農(nóng)田水利工程，需要征地、確權(quán)劃界。目前，土地大部分已承包到戶，且保持幾十年不變，按照現(xiàn)行的農(nóng)田水利投資標(biāo)準(zhǔn)很難對工程占地進行補償，不能對工程用地進行確權(quán)劃界，給工程管理帶來很多問題。為了保證農(nóng)田水利工程建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)工程類別對工程占地補償進行規(guī)定:村內(nèi)的農(nóng)田水利工程用地，依法使用集體土地，不實行土地征收，由村委會組織村民協(xié)商確定用地補償;跨村的農(nóng)田水利工程用地，可實行征收，所需費用納入工程預(yù)算;不實行征收的，必須就用地補償與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商一致。4.5產(chǎn)權(quán)制度合理有序的工程運行管理是保障農(nóng)田水利工程長期發(fā)揮效益的基本條件，而產(chǎn)權(quán)界定是農(nóng)田水利工程管理的基礎(chǔ)，也是解決目前部分農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)不明的關(guān)鍵。目前有關(guān)政策明確規(guī)定，對于投資形成的工程產(chǎn)權(quán)，實行“誰投資、誰擁有產(chǎn)權(quán)”的原則。但對于政府補助形成的小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)，大多明確由受益主體所有。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)田水利工程的特點，按照資金來源、工程規(guī)模、服務(wù)對象等，合理界定工程產(chǎn)權(quán):政府投資的跨村的農(nóng)田水利工程，歸國家所有;村內(nèi)的小型農(nóng)田水利工程，歸受益主體所有;非政府投資的，歸投資者所有。4.6工程運行與維修養(yǎng)護經(jīng)費保障制度考慮農(nóng)田水利工程公益性的特點，根據(jù)工程類別和規(guī)模，合理確定政府、農(nóng)民的責(zé)任，建立維持工程良性運行的經(jīng)費保障制度。跨村的農(nóng)田灌溉工程，運行維護費由各級政府承擔(dān)，農(nóng)民按規(guī)定交納水費;村內(nèi)的農(nóng)田灌溉工程，運行維護費由農(nóng)民承擔(dān)，政府給予補助。農(nóng)田排澇工程，運行維護費主要由政府承擔(dān)。4.7工程設(shè)施和水源占用補償制度為了切實保護農(nóng)田水利工程設(shè)施和水源不被隨意占用，保護農(nóng)民用水權(quán)益，根據(jù)國家相關(guān)政策，應(yīng)當(dāng)進一步完善農(nóng)田水利工程設(shè)施和水源占用補償制度。首先，農(nóng)田水利工程應(yīng)當(dāng)根據(jù)工程類別劃定管理和保護范圍，并明確邊界、設(shè)立標(biāo)志。其次，任何單位和個人，都不得隨意占用灌溉水源、農(nóng)田水利工程設(shè)施。對確需占用的，必須經(jīng)工程產(chǎn)權(quán)所有人同意，按照工程管理權(quán)限報有管轄權(quán)的縣級以上地方人民政府水行政主管部門批準(zhǔn)，并采取相應(yīng)的補救措施。4.8農(nóng)業(yè)水量分配制度農(nóng)業(yè)水量分配包括三個層次，一是從流域到區(qū)域的水量分配;二是取水許可，分配給灌區(qū);三是灌區(qū)水量調(diào)配，將灌區(qū)的水量分配給用水戶，由用水戶遵照灌區(qū)規(guī)定，在固定期限內(nèi)享有該部分水量的使用、收益和處分等權(quán)益，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。目前，前兩個層次制度比較完善，第三層次需要規(guī)范。為此，主要應(yīng)對灌區(qū)水量調(diào)配做出規(guī)定，灌區(qū)管理單位綜合考慮取水許可核定的水量、年可供水量、作物種植結(jié)構(gòu)、灌溉用水定額和用水申請等情況，將灌區(qū)的水量合理分配給用水戶。4.9農(nóng)業(yè)水價制度水費收入是維持水利工程良性運行的重要保證，征收水費也是促進節(jié)水的主要措施。但是，考慮到農(nóng)田水利工程具有較強的公益性，農(nóng)民承受能力普遍偏低，農(nóng)業(yè)用水水價核定要按照促進節(jié)水、降低農(nóng)民水費支出、保障工程良性運行的原則，由政府和農(nóng)民合理分?jǐn)偂？绱宓霓r(nóng)田水利工程供水實行政府定價，村內(nèi)的農(nóng)田水利工程供水實行政府指導(dǎo)價。政府定價或者政府指導(dǎo)價不能滿足工程正常運行要求的，由有關(guān)地方人民政府給予財政補助或者調(diào)整水價。4.10農(nóng)田水利服務(wù)制度鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站等基層水利服務(wù)機構(gòu)承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱、水利建設(shè)、工程管理、區(qū)域水資源規(guī)劃、水資源配置、水資源保護、農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)推廣、農(nóng)村水利建設(shè)組織和水行政執(zhí)法等任務(wù)，在農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理中發(fā)揮著重要作用。成立農(nóng)民用水戶協(xié)會等農(nóng)民用水合作組織是實現(xiàn)農(nóng)民參與農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理的有效方式。因此，應(yīng)當(dāng)按照2011年中央一號文件“建立健全職能明確、布局合理、隊伍精干、服務(wù)到位的基層水利服務(wù)體系，全面提高基層水利服務(wù)能力”的要求，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站等基層水利服務(wù)機構(gòu)的性質(zhì)和職責(zé)，將維持其運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費納入財政預(yù)算。同時，明確農(nóng)民用水合作組織的法律地位，加大政府扶持力度，加強其能力建設(shè)。

下一步工作

以促進農(nóng)田水利發(fā)展為出發(fā)點，針對影響農(nóng)田水利發(fā)展的主要矛盾和問題，充分考慮我國農(nóng)村生產(chǎn)方式變革對農(nóng)田水利發(fā)展的體制性障礙，在前期研究基礎(chǔ)上，確立相關(guān)制度，力爭“十二五”期間正式出臺“農(nóng)田水利條例”。近期工作重點如下:一是針對立法需要解決的主要問題對前期研究成果進行系統(tǒng)梳理。立法過程是統(tǒng)一理念和工作思路的過程，也是不斷攻克農(nóng)田水利建設(shè)與管理難題的過程，把長期以來積淀的問題，通過一部法規(guī)的制定全部解決是有困難的。下一步工作中，首先要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，明確立法需要解決的主要問題，然后通過對前期研究成果的梳理，找出需要進一步研究解決的問題。二是開展補充調(diào)研。針對需要進一步研究解決的問題，繼續(xù)開展深入細(xì)致的調(diào)查研究，尋求對策、理清思路，為起草完善“農(nóng)田水利條例”打好基礎(chǔ)。三是起草“農(nóng)田水利條例”。從規(guī)劃、投入、建設(shè)、管理、組織等方面，對農(nóng)田水利建設(shè)與管理進行規(guī)范，起草“農(nóng)田水利條例”，并按程序辦理。