導語：農地入股的立法理念研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

農地入股立法理念的更新及其制度設計

隨著土地承包經營權流轉形式的多樣化、農村集體土地征收補償標準的不斷完善以及農地發展權的創設，農民對土地承包經營權的利益并非僅僅局限于對生存權的保障，已經轉向對發展權的訴求。基于農地享有的發展權是指農地除了具有保障農民生存的功能外，還應當具有促進農民發展的功能，即在保障生存權的基礎上，農民通過農地獲得的能夠促進其財產增值、生活幸福的更廣泛的權利和利益。農民基于農地享有的發展權應當包括憑借土地承包經營權獲得的增值收益權、融資擔保權、征收補償權和農地發展權。然而，根據當前農地入股的主流立法理念進行的制度設計，不僅在入股農戶或者集體經濟組織沒有能力優先購買或者贖買入股農地的情況下，無法保全農民基于農地社會保障功能所享有的生存保障權，而且在農地入股發生物權變動后，土地承包經營權人更難以享受基于農地的增值收益權、融資擔保權、征收補償權和農地發展權。“實現發展成果的公平分享，從根本上來說必須依賴于正確的權利配置”(李昌麒，2008)。而權利正確配置的關鍵又在于秉承正確的農地入股的立法理念。隨著我國社會從“生存型”向“發展型”轉變，不僅僅為了全面保障農民的生存權，而且更為了實現農民的發展權，農地入股的立法理念理當從兼顧用益物權的自由支配屬性和生存權保障功能，升級或更新為對農民生存權和發展權的雙重關懷。對農民生存權和發展權雙重關懷的立法理念的實質是:既要求掃除土地承包經營權入股的立法障礙，“保全”或彌補入股農地的社會保障功能，又要構建入股農民共享改革發展成果的利益分配機制，使土地承包經營權作為用益物權的自由支配屬性與農地的生存權保障功能的內在沖突，在“對農民生存權和發展權雙重關懷”的名下得以調和并實現雙贏。基于對農民生存權特別是對農民發展權關懷的立法理念的制度設計和運行機理是:第一，徹底改變“賦予入股農民優先購買權”或者“課以集體經濟組織贖買義務”等防范失地的滯后性，消除因將入股定性為物權性流轉而導致入股期間當然“失地”的事實。農地入股的制度設計應當在堅持只支配土地承包經營權的使用價值而非交換價值的基本原則的前提下，將農地入股的法律性質定位為債權性流轉而非物權性流轉。第二，將農地入股定性為債權性流轉，既能促進農地規模化經營，土地承包經營權也不會因為入股而變為合作社的法人財產和破產財產，入股者“按照出資時評估的價值將原來自己出資的土地承包經營權買回”才能自圓其說，入股農戶就不會失地、不會喪失基于農地的財產性收入和社會保障，而且即使是在入股期間，仍然可以享受土地承包經營權的增值收益權、融資擔保權、征收補償權和農地發展權。第三，土地承包經營權入股系債權性流轉的定性，使農地入股具有了農地出租的屬性，進而可以將出租屬性視為一種特殊的惠顧，并基于合作社的惠顧返還原則將實踐中普遍采取的土地承包經營權股的保底收入視為農地出租的租金或者惠顧的對價，而保底收入又是土地承包經營權入股后可以確定的預期之債，可以作為土地承包經營權債權性流轉之收益權質押的客體。因此，鑒于土地承包經營權之固定的保底收入與合作社惠顧返還利益分配方式的契合性，與公司浮動的按股分紅利益分配規則的明顯差異性，農地入股宜為入股合作社而非入股公司;鑒于農地入股的合作社取得的只是債權性的農地權利，又大陸法系債權不得單獨抵押只能質押的國內外立法例，宜構建土地承包經營權之債權性流轉收益權質押而非土地承包經營權抵押。

農地入股立法理念更新的客觀依據

除了探析“兼顧用益物權的自由支配屬性和生存權保障功能的立法理念”存在的局限性之外，尚需進一步挖掘農地入股立法理念更新的法理根據和現實依據。法理根據的闡述將有助于強化農地入股立法理念更新的正當性，而現實依據的描述將凸顯農地入股立法理念的更新對農民需求的回應性。(一)農地入股立法理念更新的法理根據1．憲法學根據盡管當代憲法學對公民的基本權利或人權的內涵及其分類尚存分歧，但是主流學說已經將發展權視為第四代人權之一。“發展，是所有人的權利，每個人都有生存的權利，并且，每個人都有生活得更好的權利，這項權利就是發展權，發展權是一項人權”(徐顯明，1999)。“發展權是人的個體和人的集體參與、促進并享受其相互之間在不同時空限度內得以協調、均衡、持續地發展的一項基本人權。從法律淵源看，發展權的基礎被看成是生存權的結果———沒有發展的生存必然因缺乏進化的活力而萎縮。發展權蘊涵著自由、和諧、平等的基本價值，實現發展權意味著從人的‘求生’本能進化到追求‘生存質量’上來，意味著個人的全面發展和社會正義的實現。發展權具有對于人的不可轉讓性，讓渡發展權，個人將因沒有發展實力而喪失進入社會的資格”(汪習根，1999)。作為人權的發展權內含著對弱者的傾斜性保護，孕育著共享發展成果的利益分配機制。通過農地入股立法理念的更新，在兼顧農民生存權的基礎上，融入對農民發展權的關注，是憲法發展權在統籌城鄉發展、促進農民共享改革發展成果，提高農民生活質量等方面的必然要求和具體體現。2．民法學根據可以歸結為兩個主要方面:其一，民法的基礎價值———人文關懷。“人文關懷強調對人的保護，應將其視為民法的價值基礎”(薛軍，2006)。所謂人文關懷，“是指對人自由和尊嚴的充分保障以及對社會弱勢群體的特殊關愛。人文關懷就是將‘使人享有良好的生存狀態’作為法律的目標，實現馬克思所說的‘人的全面解放’。如果現代民法中沒有深刻的人文關懷價值理念加以彌補，將造成更嚴重的社會不公的問題”(王利明，2011)。其二，物權社會化和物權價值化。“進入20世紀后，大陸法系各國物權法，出現了指導思想由‘強調個人本位’到‘強調社會本位’，由片面強調對物的支配到重視物的利用的轉變，進而引起立法的社會化。同時，物權由本來注重對標的物的現實支配的實體權，演變為注重于收取代價或者獲取融資的價值權。物權的價值化在現在生活中主要表現為在用益物權方面將物之使用價值交由他人支配，充分發揮財產的價值，而自己僅僅獲取租金”(孔祥雨，2011)。民法“人文關懷”的價值基礎與物權法“強調社會本位”的指導思想，都要求民法對社會弱勢群體給予特殊關愛和傾斜性制度安排，都蘊涵了民法對實質公平正義的追求。將農地入股合作社的立法理念更新為對農民生存權和發展權的雙重關懷，凸顯了以農民為本，是對農民的最大關懷，契合了民法“人文關懷”的價值基礎。而“對農民生存權和發展權雙重關懷”的立法理念主導下的制度設計，在土地承包經營權被《物權法》限制轉讓、禁止抵押的背景下，激活農地的入股權能，將農地入股定性為債權性流轉，在避免農民失地可能引發社會風險、維護社會穩定的同時，使農地入股者以“保底分紅”的形式持續地分享農地入股產生的財產性收入，不僅拓展了農地用益物權人私法自治的范圍，契合了物權社會化和物權價值化，而且還突出了民法對實質公平正義的追求。由此可見，民法“人文關懷”的價值基礎、物權社會化和物權價值化及其蘊涵的對實質公平正義的追求，不僅為農地入股立法理念更新的正當性提供了保障，而且還為更新后的立法理念主導下的具體制度的設計路徑提供了諸多啟示。(二)農地入股立法理念更新的現實根據對農民保留承包地的意愿以及農民工與城鎮職工的收入差距的考察結果，亦支持農地入股合作社立法理念的更新。首先，農民保留承包地意愿強烈。有調查顯示:“84%的農民工希望進城定居后能保留承包地，各年齡組農民工保留承包地意愿都很強烈。參加本次調查的農民工，有46%的人希望能‘保留承包地，自家耕種’;27．2%的人希望能‘保留承包地，有償流轉’;10．4%的人希望能以‘入股分紅’的方式處置;2．6%的人表示可以‘給城鎮戶口，無償放棄’;6．6%人表示可以‘給城鎮戶口，有償放棄’;另外7．3%的人希望有其他方式處置。無論哪個年齡組的農民工，如進城定居，多數還是希望保留承包地，極少愿意放棄承包地:16—25歲希望保留承包地的比重達到89．6%，26—30歲希望保留承包地的比重達到90．3%”(鐘經文，2011)。基于對農民生存權和發展權雙重關懷的立法理念，農地入股被設計成債權性流轉，可以滿足農民帶地進城的愿望，消除因農地入股可能失地的后顧之憂。其次，農民工與城鎮職工收入懸殊。“全國總工會研究室于2010年對全國25個城市(區)1000家企業的農民工調查顯示:新生代農民工的平均月收入為1747．87元，僅為城鎮企業職工平均月收入(3046．61元)的57．4%，比傳統農民工(1915．14元)低167．27元。5．4%的新生代農民工明確表示其工資水平未達到當地最低工資標準”(全國總工會新生代農民工問題課題組，2011)。在城鄉收入差距較大①和農民立足于城市并安居樂業的成本高漲的時代背景下，理當關注農民的生存權并關懷農民的發展權。因為“在分析社會分配時，不能僅僅關注收入和資源的分配，而且應當關注權利的分配，只要一個人生活在法律秩序之下，他的生活條件就不僅取決于自己的努力，而且也取決于社會賦予他什么樣的權利”(汪行福，2009)。對于“一些群體較之其他人更為脆弱或在歷史上受到歧視，他們可以要求對自己權利的特別保護，有時是通過采取肯定行動和其他特殊措施”(艾德等，2003)。而秉承對農民生存權和發展權雙重關懷的立法理念，通過提倡農地入股合作社采取“固定收入+浮動分紅”的利益分配方式，使農地入股者享有基于土地承包經營權的增值收益權、融資擔保權、征收補償權和農地發展權，在一定程度上有利于縮小農民工與城鎮職工的收入差距，改善城鄉二元結構。

農地入股立法理念更新的立法價值

“任何值得被稱之為法律的制度，必須關注某些超越特定社會結構和經濟結構相對性的基本價值”(博登海默，1999)。所謂法的價值是指通過法的規范和調整得以實現的目標，一般包括一定社會條件所決定的自由、效率、正義和秩序。將農地入股合作社的立法理念更新為對農民生存權和發展權的雙重關懷，除有利于強化入股農民的經濟自主、行動自決外，還有利于實現經濟效率、實質正義和社會秩序的立法價值。(一)有利于實現法的經濟效率價值秉承對農民生存權和發展權雙重關懷的立法理念，農地入股合作社就是要使用益物權的自由支配屬性和生存權的社會保障功能協調共存，就是要在兼顧土地承包經營權社會保障功能的同時，最大限度地促進其財產增值功能的發揮，從而消除農民因害怕失地不愿意流轉農地的擔心，進而促進土地承包經營權流轉的效率;就是要讓農民通過不會喪失的土地承包經營權持久地共享改革發展成果，從而使土地成為農民增收的源泉，使貧民減少對政府“輸血”的依賴，并使農地具有“造血”的功效，由此提高農地社會保障的效率;就是要通過賦予農民基于土地的發展權，讓農民帶著土地進城，提高農民進城的資本，減少農民變市民的阻力，提高農村剩余勞動力轉移的效率。(二)有利于實現法的實質正義價值立法者“對利益關系的價值調整固然與他們的主觀好惡和愿望有關，但立法者如果不想自取滅亡的話，也不能隨心所欲地、無度地傾斜利益天秤，他們需要遵循正義原則，在各種利益之間尋找可接受的平衡的支點，以保持利益的合理整合”(李林，1996)。將對農民生存權和發展權的雙重關懷作為農地入股的立法理念，使土地承包經營權不僅成為農民“求生”的基礎而且成為農民追求“生存質量”的資本，能夠促進農民的全面發展和實質公平正義的實現，能夠提高農民的生活幸福感，也能夠避免農民進城后陷入貧民窟。畢竟，“農民發展能力不足是制約農民發展的關鍵和瓶頸，只有賦予農民發展權，才能保障農民享有公平參與社會發展和平等分享社會發展成果的權利”(單飛躍等，2009)。正如古羅馬的烏爾比安指出的:“致力于法的研究的人首先應該知道‘法’(ius)這個稱呼從何而來。法其實來自于正義:實際上，就像杰爾蘇非常優雅地定義的那樣，法是善良和公正的藝術”(羅智敏，2008)。(三)有利于實現法的社會秩序價值“一個法律制度若不能滿足正義的要求，從長遠的角度來看，它將無力提供秩序與和平;如果沒有一個能夠確保社會有秩序的法律制度，則正義也不可能實現。一個法律制度若要恰當地完成其職能，就不僅要力求實現正義，而且還須致力于創造秩序。用一句話加以概括就是，法律旨在創設一種正義的社會秩序”(博登海默，1999)。將對農民生存權和發展權的雙重關懷作為農地入股的立法理念，調和農地財產增值功能和社會保障功能之間的矛盾，兼顧效率和公平，有利于消除農民以地入股的顧慮，防止農民因失地而成為社會不穩定因素;有利于提高農民的財產性收入和消費能力，縮小城鄉差距，促進城鄉統籌發展，進而有利于建設社會主義新農村，構建社會主義和諧社會。

在土地承包經營權的社會保障功能尚未剝離、城鄉二元結構依然比較突出以及構建和諧社會的特定條件下，基于強化農民發展權的指導思想，將農地入股的立法理念更新為對農民生存權和發展權的雙重關懷，不僅可以彌補當前主流立法理念及其指導下的制度設計的缺陷，有利于化解農地入股中一系列二元主義爭議，而且能契合并彰顯憲法發展權和民法“人文關懷”的價值基礎，準確回應現實的社會需求，促進農地入股合作社立法價值的實現。

本文作者：高海工作單位：中南財經政法大學