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［摘要］采用文本分析法、文獻計量法和比較研究法，以兒童權利保護相關國際法及大陸地區(qū)兒童相關法律、法規(guī)、政策和其他規(guī)范性文件為研究對象，在兒童相關立法和修正工作不斷開展的背景下發(fā)現(xiàn)兒童公共文化法律法規(guī)的陳舊和片面，分析兒童公共文化專門立法的必要性，為兒童公共文化立法提出五點建議:看清機遇，將兒童公共文化立法或修正適時推進文化立法視野;找清位置，擺正兒童公共文化立法與其他兒童相關立法的關系;分清層次，權衡不同法律形式的有效性和可行性;理清思路，根據(jù)適用情況適當分類和整合;摸清現(xiàn)狀，立法內容體現(xiàn)融合性、前瞻性和可觀測性。

［關鍵詞］兒童;未成年人;公共文化;立法;兒童權利

1引言

對于人類社會而言，兒童是人類的未來，兒童的發(fā)展水平?jīng)Q定著未來世界的文明水平。對于國家而言，兒童的發(fā)展決定著國家的前途命運。我國《中華人民共和國未成年人保護法釋解》提到，未成年人是祖國的未來、民族的希望，社會主義和共產(chǎn)主義事業(yè)的建設者和接班人，他們的身心健康直接關系到國家的前途、民族的興衰，關系到我們的事業(yè)是否后繼有人［1］。兒童處于自身成長的關鍵階段，身體發(fā)育急速進行，心理情志不斷豐富，認知能力逐步提升。兒童具有不同于成人的生理和心理特點，不同年齡的兒童之間也存在巨大的差別，需要具有針對性的法律法規(guī)進行約束或保護。同時，兒童是相對的弱者，缺乏獨立的生存能力和認知思考能力，不懂得為自己爭取合理的權利，需要依靠成年人的保護。我國《中華人民共和國未成年人保護法釋解》也提到，“未成年人，尤其是處于兒童期的未成年人，力量比較弱小，認識比較幼稚，缺乏起碼的自我生存能力和自我防御能力”［2］。基于兒童以上特點，在社會生活中通常將兒童與成人進行區(qū)別對待，尤其是近年來，優(yōu)先原則成為處理兒童事務的主要原則。梁德榮提出，優(yōu)先原則是兒童利益最大化的法律體現(xiàn)［3］。根據(jù)《中華人民共和國公共文化服務保障法》第二條，“公共文化服務指由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產(chǎn)品、文化活動以及其他相關服務”。兒童公共文化服務即指面向兒童開展的公共文化服務。本文將從兒童相關政策法規(guī)總體概況和公共文化服務立法總體概況兩個角度，分別闡釋兒童公共文化服務專門立法的必要性，并對立法的時機、形式和內容提出建議。

2兒童相關政策法規(guī)總體概況

2．1大陸地區(qū)遵循的國際公約和文件以《兒童權利公約》為基礎和核心。國際上，與兒童相關的國際法主要包括兒童權利保護的國際性公約和其他相關國際文件，包括1924年國際聯(lián)盟《兒童權利宣言》、1959年聯(lián)合國《兒童權利宣言》、1989年聯(lián)合國《兒童權利公約》、《兒童權利公約》的兩個任擇議定書、國際勞工組織所通過的兒童權利保護公約、海牙國際私法會議通過的保護兒童權利的公約等。另外，1945年《聯(lián)合國憲章》、1948年《世界人權宣言》、1966年《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》、1966年《公民權利和政治權利國際公約》等通用國際公約中均包含涉及兒童的條款。除此之外，還有許多有關兒童的多邊與雙邊性國際文件，以及聯(lián)合國大會通過的主要關于少年犯罪特殊保護問題的專門性文件。華東政法大學王勇民博士認為，把《公約》看作兒童權利保護的“兒童大憲章”是相當合理的，《公約》不僅對兒童權利保護的原則做了明確的規(guī)定，這成為其他國際性兒童權利保護公約、區(qū)域性兒童權利保護公約以及各國立法、行政和司法的基礎，而且還具體規(guī)定了幾十種兒童可享有或者應享有的權利，“如此廣泛的兒童權利規(guī)定，不僅是前所未有的，而且成為了國際社會中兒童權利保護方面前進的方向”。［4］1991年聯(lián)合國兒童權利委員會把《公約》的第2條(非歧視)、第3條(兒童最大利益)、第6條(保護兒童的生存權與發(fā)展權)和第12條(尊重兒童意見)確立為基本原則［5］。2．2大陸地區(qū)兒童相關法律體系較為完備。“為了保護未成年人的身心健康，保障未成年人的合法權益，促進未成年人在品德、智力、體質等方面全面發(fā)展，培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義建設者和接班人”［6］，在《公約》生效后一年，《未成年人保護法》于1991年9月4日經(jīng)中華人民共和國主席令第50號公布，其后分別于2006年和2012年進行兩次修訂。《未成年人保護法》公布后，1991年12月29日，中國批準《兒童權利公約》，同時聲明，中國將在符合其憲法第25條關于計劃生育的規(guī)定的前提下，并據(jù)《未成年人保護法》第2條的規(guī)定，履行公約第6條所規(guī)定的義務。［7］《未成年人保護法》是《公約》的中國實踐，對《公約》的履行起到“本土化”“促落地”和“劃重點”的作用。除此之外，我國始終積極制定與兒童相關的法律法規(guī)。利用“中國法律法規(guī)信息庫”［8］進行檢索，文本中含“兒童”或“未成年人”的憲法法律、行政法規(guī)及文件、部委規(guī)章及文件、司法解釋及文件、修正案、法律解釋、決定共計354項，其中，以兒童或未成年人為主要保護對象的共計49項。49項法律法規(guī)按內容主要分為以下5類:防侵害類、未成年人犯罪案件處理類、安全類、家庭養(yǎng)育和替代照料類、教育類，另外還有1995年8月頒布的《印發(fā)〈關于出版少年兒童期刊的若干規(guī)定〉的通知》和1995年6月的《少年兒童校外教育機構工作規(guī)程》。同時，我國政府根據(jù)實際工作需要適時出臺與兒童相關的部委規(guī)章及文件。通過對中華人民共和國中央人民政府“政策”數(shù)據(jù)庫［9］以“兒童”“未成年人”“嬰兒”進行全文檢索并去重后，獲得相關政策268條，其中以兒童或未成年人為主要關注對象的共計27條。按照內容進行分類，與幼兒和中小學校教育密切相關的共計16條(其中部分與弱勢群體兒童尤其是鄉(xiāng)村兒童教育保障內容交叉，此處計入教育類，不重復計入其他類)，與弱勢群體兒童保障相關的6條，婦女兒童發(fā)展綱要2條，防侵害類(主要為防拐賣)2條，衛(wèi)生類1條，另外有1978年12月的《國務院批轉關于加強少年兒童讀物出版工作的報告》及1995年8月的《國務院辦公廳關于安排好中小學生節(jié)假日休息和活動的通知》。2009年4月，外交部《中華人民共和國關于〈兒童權利公約〉執(zhí)行情況的第三、四次合并報告》，內容顯示“中國政府一貫堅持兒童優(yōu)先原則，落實兒童優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，充分保障兒童生存、發(fā)展、受保護和參與的權利。國家和各級政府將兒童發(fā)展作為履行公共事務管理的重要職責，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃，納入政府工作的議事日程，納入各部門的職能和工作考核范疇，納入國家財政預算”［10］，同時指出，“中國重視通過立法保障兒童的權利。2002年以來，中國繼續(xù)參照公約及議定書的原則和規(guī)定，不斷健全和完善保護兒童權利的立法，先后制定或修訂了多部涉及兒童權利的法律法規(guī)，形成了較為完備的保護兒童權利的法律體系”［11］。

3對比兒童相關其他領域規(guī)范性文件，兒童公共文化領域法律法規(guī)時效性、系統(tǒng)性不足

《公約》第十七條提到，“締約國確認大眾傳播媒介的重要作用，并應確保兒童能夠從多種的國家和國際來源獲得信息和資料，尤其是旨在促進其社會、精神和道德福祉和身心健康的信息和資料”，并提出5點具體要求。第三十一條提到，“1．締約國確認兒童有權享有休息和閑暇，從事與兒童年齡相宜的游戲和娛樂活動，以及自由參加文化生活和藝術活動。2．締約國應尊重并促進兒童充分參加文化和藝術生活的權利，并應鼓勵提供從事文化、藝術、娛樂和休閑活動的適當和均等的機會。”《公約》確認了兒童休息和閑暇等的權利，并提出締約國應為維護兒童的相關權利作出努力。［12］在信息資料出版方面，1978年12月，國務院批轉《關于加強少年兒童讀物出版工作的報告》;1995年8月，國務院發(fā)出《印發(fā)〈關于出版少年兒童期刊的若干規(guī)定〉的通知》。《未成年人保護法》關于兒童公共文化方面的內容主要集中在第二十九至三十一條，重點對未成年人文化活動場所設施的建設管理、場所的免費或優(yōu)惠開放、中小學校文體設施對外開放和社區(qū)未成年人上網(wǎng)服務等問題作出規(guī)定。該法具體列舉保護兒童休息、閑暇、參加文化和藝術生活的場所和設施，從硬件層面予以全方位的保障，并要求對未成年人免費或優(yōu)惠開放，但對設施建設質量和服務水平?jīng)]有具體規(guī)定。中國國家教育委員會1988年7月頒布試行并于1993年3月正式頒發(fā)《小學德育綱要》;1988年下發(fā)試行并于1995年2月正式《中學德育大綱》;1998年3月頒發(fā)《中小學德育工作規(guī)程》。《中小學德育工作規(guī)程》提出，“各級教育行政部門和學校要積極爭取、鼓勵社會各界和各方面人士以各種方式對中小學德育工作提供支持，充分利用社會上的各種適宜教育的場所，開展有益于學生的身心健康的活動;引導大眾傳媒為中小學生提供有益的精神文明作品;積極參與建立社區(qū)教育委員會的工作，優(yōu)化社區(qū)育人環(huán)境”。［13］1995年6月21日，“為了加強對少年兒童校外教育機構的管理，促進少年兒童校外教育事業(yè)健康發(fā)展”，國家教委、文化部、國家體委、全國總工會、共青團中央、全國婦聯(lián)、中國科協(xié)聯(lián)合頒發(fā)《少年兒童校外教育機構工作規(guī)程》，規(guī)定了少年兒童校外教育的機構、活動、人員、條件保障、獎勵和處罰等。同時規(guī)定“社會公共文化體育設施應向少年兒童開放，安排內容豐富、健康向上的活動項目，并按有關規(guī)定對少年兒童實行減、免收費及其他優(yōu)惠。博物館、展覽館、圖書館、工人文化宮、藝術館、文化館(站)、體育場(館)、科技館、影劇院、園林、遺址、烈士陵園以及社會單位辦的宮、館、家、站等，可參照本規(guī)程規(guī)定的有關內容組織少年兒童活動。”［14］該規(guī)程可以認為是目前大陸地區(qū)兒童公共文化方面最為全面系統(tǒng)的法律法規(guī)，至少其適用范圍與兒童公共文化服務的內容大比例重合，只是隨著兒童權利保護理念的發(fā)展、文明的進步和社會經(jīng)濟體制的改革，該規(guī)程與新時代兒童公共文化服務在立意、形式等方面已經(jīng)有所偏差。1995年8月，國務院辦公廳《國務院辦公廳關于安排好中小學生節(jié)假日休息和活動的通知》，要求“地方各級人民政府和教育、文化、廣播影視、新聞出版、體育、科技等部門以及各群眾團體，要從培養(yǎng)接班人的高度重視中小學生節(jié)、假日的休息和活動安排”，“各地區(qū)、各部門應充分利用當?shù)貓D書館、博物館、紀念館、科技館、文化館、體育場(館)、影劇院、游樂場、公園、游覽景點等活動場所，認真研究和制訂具體措施，在節(jié)、假日期間優(yōu)惠向中小學生開放;在影視片租、場租及相關費用等方面應給予適當?shù)膬?yōu)惠。同時，要重視和發(fā)揮各地少年宮、青少年科技館、兒童少年活動中心、少兒圖書館等少年兒童校外教育機構的育人功能，開展豐富多采的活動，使中小學生在娛樂中受到教益。”［15］將研究范圍擴大，全國婦聯(lián)、教育部、中央文明辦、民政部、衛(wèi)生部、國家人口計生委、中國關工委等機構于2010年2月27日在《中國婦女報》A02版發(fā)表的《全國家庭教育指導大綱》［16］以及各類與兒童相關的行業(yè)標準等成為兒童相關工作的指導性文件。值得一提的是，繼《中國兒童發(fā)展綱要(2001－2010年)》之后，國務院于2011年又頒布了《中國兒童發(fā)展綱要(2011－2020年)》(以下簡稱《綱要(2011－2020年)》)，該綱要是國內兒童權利保護領域較為綜合、全面、理念進步的專門性文件，“國務院及地方各級婦兒工委負責綱要實施的組織、協(xié)調、指導和督促。政府有關部門、相關機構和社會團體結合各自職責，承擔落實綱要中相應目標任務。”［17］在“兒童與社會環(huán)境”章節(jié)對兒童公共文化服務提出了較為細致、具體的要求，其主要目標包括:建成家庭教育指導服務體系;為兒童提供豐富、健康向上的文化產(chǎn)品;保護兒童免受網(wǎng)絡、手機、游戲、廣告、圖書和影視中不良信息的影響。培養(yǎng)兒童閱讀習慣，增加閱讀時間和閱讀量。增加縣、鄉(xiāng)兩級兒童教育、科技、文化、體育、娛樂等課外活動設施和場所，堅持公益性，提高利用率和服務質量;每個街道和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))至少配備1名專職或兼職兒童社會工作者;90%以上的城鄉(xiāng)社區(qū)建設1所為兒童及其家庭提供游戲、娛樂、教育、衛(wèi)生、社會心理支持和轉介等服務的兒童之家;保障兒童享有閑暇和娛樂的權利等。為實現(xiàn)上述目標，《綱要(2011－2020年)》提出15條策略措施。2016年10月，國家統(tǒng)計局《〈中國兒童發(fā)展綱要(2011－2020年)〉中期統(tǒng)計監(jiān)測報告》，其中與上述目標相關的監(jiān)測情況為“兒童文化產(chǎn)品更加豐富。2015年，全國共有209種兒童期刊，3．7萬種兒童圖書，共出版兒童刊物5．4億冊，兒童音像制品2010萬盒(張)，兒童圖書5．6億冊，兒童圖書是2010年的2．3倍。2015年，全國共有公共圖書館3139個，少兒圖書館113個，少兒圖書館藏書量由2010年的2159萬冊增加到3698萬冊，增長超過70%。公共圖書館中有少兒文獻7371萬冊，增長一倍多。全國少兒廣播節(jié)目播出時間21．8萬小時，少兒電視節(jié)目播出時間46．4萬小時，動畫電視節(jié)目播出時間30．9萬小時。2015年，全國未成年人參觀博物館達2．47億人次，比2010年增加一倍多。”［18］鑒于《綱要(2011－2020年)》在組織機構、執(zhí)行力度、職責劃分等方面的局限性，從執(zhí)行情況看，部分目標尚未落到實處，存在部分責任主體不明確，任務落實錯位或不到位等情況。通過上文分析可知，目前相關法律法規(guī)以及規(guī)范性文件具有一定的數(shù)量，《綱要(2011－2020年)》等綜合性文件出臺，在一定程度上促進了兒童公共文化事業(yè)的發(fā)展。但是，1995年以后，《未成年人保護法》分別于2006年和2012年進行兩次修訂，《中華人民共和國義務教育法》分別于2006年和2015年兩次修訂，《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》于1999年通過實施、2012年修正，而兒童公共文化服務領域專門的法律法規(guī)、政策和規(guī)范性文件近二十年來鮮有出臺或更新，或僅限于部委工作意見等層面，如2010年《文化部關于進一步加強少年兒童圖書館建設工作的意見》等，較難全方位地、與時俱進地指導基層工作。

4在公共文化密集立法宏觀語境下，兒童公共文化立法有待專列和細化

近期出臺的兩部公共文化法律法規(guī)中，對未成年人都有一定程度的關顧。《公共文化服務保障法》，第九條，“各級人民政府應當根據(jù)未成年人……等群體的特點與需求，提供相應的公共文化服務”;第三十一條，“公共文化設施開放收取費用的，應當每月定期向中小學生免費開放”;第三十六條，“地方各級人民政府應當根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，在……以及留守婦女兒童較為集中的農(nóng)村地區(qū)，配備必要的設施……”;第三十八條，“地方各級人民政府應當加強面向在校學生的公共文化服務……”。《公共圖書館法》，第三十四條，“政府設立的公共圖書館應當設置少年兒童閱覽區(qū)域，根據(jù)少年兒童的特點配備相應的專業(yè)人員，開展面向少年兒童的閱讀指導和社會教育活動，并為學校開展有關課外活動提供支持。有條件的地區(qū)可以單獨設立少年兒童圖書館。”《公共文化服務保障法》注重服務設施、免費和優(yōu)惠等內容。《公共圖書館法》強調場地、工作人員和活動的專屬性和專業(yè)性。但兩法相關內容篇幅有限，表述都比較粗略。正如上述法律法規(guī)反復強調的，《公約》中要求，提供“與兒童年齡相宜”的游戲和娛樂活動……;《未成年人保護法》要求，各級人民政府應當建立和改善“適合未成年人文化生活需要的”活動場所和設施……;《公共文化服務保障法》要求，各級人民政府應當“根據(jù)未成年人、老年人、殘疾人和流動人口等群體的特點與需求”，提供“相應”的公共文化服務。《公共圖書館法》規(guī)定，政府設立的公共圖書館應當設置少年兒童閱覽區(qū)域，“根據(jù)少年兒童的特點配備相應的”專業(yè)人員……。在公共文化設施和服務按規(guī)定向公眾免費或優(yōu)惠提供的大背景下，未成年人公共文化服務不僅滿足于免費服務的現(xiàn)狀，還需要在軟服務上、在適用性上、在質量上下功夫。

5關于兒童公共文化專門立法的建議

5．1看清機遇，將兒童公共文化立法或修正適時推進文化立法視野。目前，我國文化立法正在駛入快速路。近兩年來，電影產(chǎn)業(yè)促進法、公共文化服務保障法、公共圖書館法相繼出臺并實施，文化建設初步走上了法治軌道。同時，多部文化領域法律正在起草或修訂中，如文化產(chǎn)業(yè)促進法列入全國人大立法規(guī)劃，著作權法修訂已經(jīng)列入本屆全國人大立法規(guī)劃，文物保護法的修改已經(jīng)提上日程，文化市場的立法正在研究。［19］文化立法的快速發(fā)展為兒童公共文化立法提供了極佳的背景和機遇，相關機構、部門、從業(yè)人員等應該為此積極呼吁，在公共文化領域落實兒童優(yōu)先和兒童利益最大化等原則。5．2找清位置，擺正兒童公共文化立法與其他兒童相關立法的關系。在《公約》進入我國前后，大陸地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不高，法律法規(guī)不健全，國家積極制定并及時修正與兒童基本權利密切相關的多部法律。但法律法規(guī)建設、兒童權利保護工作不能一蹴而就，需要循序漸進的過程。目前，教育、生存、防侵害等基本權利能夠獲得較完備的法律體系保障，隨著國民經(jīng)濟水平的日益提高，兒童文化藝術需求逐漸凸顯，兒童公共文化服務立法或修正將有必要進入議事日程。具體做法可以是啟動全新的兒童公共文化立法工作，或重新指定牽頭單位，研究討論修訂1995年國家教委、文化部、國家體委、全國總工會、共青團中央、全國婦聯(lián)、中國科協(xié)聯(lián)合頒發(fā)的《少年兒童校外教育機構工作規(guī)程》。5．3分清層次，權衡不同法律形式的有效性和可行性。我國的法律形式有憲法、法律(狹義)、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章(包括部門規(guī)章和地方規(guī)章)、民族自治條例、單行條例、特別行政區(qū)法律、國際公約。現(xiàn)行的公共文化立法，有法律層面的《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》等，同時也有法規(guī)層面的《公共文化體育設施條例》《博物館條例》等。兒童公共文化立法在追求層次高、效力高的同時，也要考慮上位法的制定難度和下位法的靈活性與可行性。5．4理清思路，根據(jù)適用情況適當分類和整合。根據(jù)前文關于未成年人和兒童的定義，兒童公共文化服務相關法律法規(guī)和規(guī)范性文件所需覆蓋的兒童從出生起至18歲，年齡跨度較大，生理和心理發(fā)展程度差距大。同時，《公共文化服務保障法》所稱公共文化設施包括圖書館、博物館、文化館(站)、美術館、科技館、紀念館、體育場館等十余類，各類設施所提供的兒童公共文化服務內容眾多并存在交叉。因此，兒童公共文化立法規(guī)劃起草的第一步，應明確集中立法或分機構立法、分齡立法等具體形式。5．5摸清現(xiàn)狀，立法內容體現(xiàn)融合性、前瞻性和可觀測性。兒童公共文化立法是復雜的問題，既要保持在關鍵問題上與大陸地區(qū)現(xiàn)有法律體系的一致性，又要具有未來發(fā)展方向預判的前瞻性，同時，為了法律法規(guī)或政策性文件等的效力充分發(fā)揮，條款落到實處，立法內容應具有可觀測性。只有科學立法、民主立法，才能充分保護兒童權利。

作者:史拓 單位:廣州少年兒童圖書館