導(dǎo)語(yǔ)：鄉(xiāng)村環(huán)保的立法機(jī)制改善一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：張建偉王艷玲工作單位：河南大學(xué)環(huán)境與民商法研究所

農(nóng)村環(huán)保立法現(xiàn)狀：事實(shí)與規(guī)范的失衡

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的載體，是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。我國(guó)農(nóng)村人口長(zhǎng)期占總?cè)丝诘亩鄶?shù)，農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量直接影響著廣大群眾的環(huán)境權(quán)益和生活質(zhì)量，農(nóng)業(yè)的發(fā)展也離不開(kāi)生態(tài)環(huán)境的支撐。總之，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村環(huán)境有著至關(guān)重要的意義。因此，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保是我國(guó)國(guó)家環(huán)保總體戰(zhàn)略的重要一環(huán)。然而，作為農(nóng)村環(huán)保關(guān)鍵基礎(chǔ)之一的農(nóng)村環(huán)保立法卻十分薄弱，這種薄弱突出表現(xiàn)為事實(shí)與規(guī)范的失衡。立法內(nèi)容零亂，缺乏專門(mén)立法長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村環(huán)保立法內(nèi)容零亂，相關(guān)法律規(guī)定過(guò)于原則化。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的開(kāi)展需要專門(mén)立法，而截至目前，這方面的立法僅有國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的原國(guó)家環(huán)保總局等部門(mén)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見(jiàn)》（2007年）和環(huán)境保護(hù)部等部門(mén)《關(guān)于實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的實(shí)施方案》（2009年）兩項(xiàng)規(guī)范性文件，規(guī)范密度低且不夠周延。組織與權(quán)限劃分模糊農(nóng)村環(huán)保事關(guān)中央與地方的縱向關(guān)系，還涉及環(huán)保與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土等多個(gè)部門(mén)的橫向關(guān)系，其組織與權(quán)限劃分需要通過(guò)立法加以明晰，但現(xiàn)行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法對(duì)此的規(guī)定比較模糊。縱向看，中央政府具有較強(qiáng)的加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保的政治意愿，地方政府則動(dòng)力不足，造成執(zhí)行“空洞化”；橫向看，多部門(mén)的農(nóng)村環(huán)境管理體制使農(nóng)村環(huán)保缺乏專職專責(zé)的機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致“有利的事情爭(zhēng)著管，無(wú)利的事情沒(méi)人管”。制度安排存在缺失現(xiàn)行農(nóng)村環(huán)保立法在制度安排上秉承著傳統(tǒng)的環(huán)保立法理念，以“命令—控制”模式為主，注重規(guī)劃、許可、制裁等核心管制工具的采用，而對(duì)為農(nóng)村環(huán)保做出“特別犧牲”的客體的補(bǔ)償不足，對(duì)環(huán)境權(quán)益受到侵害的群體的救濟(jì)不夠，且缺乏制度性的解決措施，這些都影響了核心管制工具功能的發(fā)揮。

農(nóng)村環(huán)保立法不彰的關(guān)鍵：機(jī)制不完善

當(dāng)前農(nóng)村環(huán)保立法不彰，從大的背景來(lái)看，是源于長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元社會(huì)的分化，環(huán)境保護(hù)立法“突出表現(xiàn)出大中城市利益中心主義和大中企業(yè)中心主義的特征，環(huán)境法律原則和環(huán)境法律制度著重反映了大中城市的環(huán)保需要，并未認(rèn)真研究和采取適應(yīng)城鄉(xiāng)整體環(huán)境管理的法律制度及其實(shí)施手段和形式”；具體到法律層面，立法機(jī)制本身的不完善是關(guān)鍵。有學(xué)者指出：中國(guó)法之不行或難行的根源，差不多存在于中國(guó)法制和法治的各個(gè)基本環(huán)節(jié)。首先是存在于立法環(huán)節(jié)，是立法環(huán)節(jié)的種種癥狀造成了法的先天不足，使法難以實(shí)行，甚至無(wú)法實(shí)行。現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)農(nóng)村環(huán)保立法機(jī)制確實(shí)存在諸多不完善之處。重政府主導(dǎo)，輕公眾參與農(nóng)村環(huán)保涉及廣泛的利益沖突，農(nóng)村環(huán)保立法的本質(zhì)應(yīng)是一個(gè)利益識(shí)別、利益選擇、利益整合及利益表達(dá)的過(guò)程。《立法法》規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”，但實(shí)踐中政府在農(nóng)村環(huán)保立法過(guò)程中一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用。近年來(lái)，雖然立法機(jī)關(guān)越來(lái)越多地參與農(nóng)村環(huán)保立法，但政府部門(mén)的意見(jiàn)仍是一個(gè)決定性因素，這樣的直接后果就是農(nóng)村環(huán)保立法的“部門(mén)利益化”。與此相對(duì)，公眾卻缺乏參與立法的有效途徑，公眾尤其是農(nóng)民的環(huán)境利益在立法中更難以得到體現(xiàn)。重事后立法，輕事前立法“預(yù)防原則”是環(huán)境法的基本原則，然而在農(nóng)村環(huán)保立法中，長(zhǎng)期以來(lái)采取的都是事后立法，即當(dāng)有損于農(nóng)村環(huán)境的某種現(xiàn)象、某些行為發(fā)生、發(fā)展，成為突出的嚴(yán)重農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題時(shí)才啟動(dòng)立法。農(nóng)村飲用水源問(wèn)題就是典型。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)有全國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議和第七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)對(duì)農(nóng)村環(huán)保工作的部署，表明了黨中央、國(guó)務(wù)院加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保的決心。制定農(nóng)村環(huán)保專門(mén)立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。43NVIROEMENTALCROTEPTION012.1023億多農(nóng)民飲用著不合格的水，農(nóng)村飲用水符合飲水衛(wèi)生條件的僅有66%，一些地區(qū)由飲用水源污染引發(fā)的各類疾病明顯上升，嚴(yán)重威脅農(nóng)民的身體健康；一些地區(qū)農(nóng)村環(huán)保信訪量不斷增加，由水源污染引發(fā)的群體性事件也呈上升之勢(shì)，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

完善農(nóng)村立法機(jī)制的方向：從單一靜態(tài)到多元?jiǎng)討B(tài)

要深入開(kāi)展農(nóng)村環(huán)保工作，必須加強(qiáng)立法。而這一問(wèn)題的解決需要完善農(nóng)村立法機(jī)制，其方向應(yīng)是從單一靜態(tài)到多元?jiǎng)討B(tài)。立法主體從單一到多元立法主體從單一到多元就是要調(diào)整當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法政府一元主導(dǎo)的局面，變?yōu)橛闪⒎C(jī)關(guān)、政府和公眾多元參與，尤其要有廣大農(nóng)民的參與。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)涉及廣泛的利益沖突包括短期與長(zhǎng)期考量的沖突、效率與正義的沖突、民主與法治的沖突、開(kāi)發(fā)與保護(hù)的沖突、地方與中央的沖突等。農(nóng)村環(huán)保立法必須重視當(dāng)事人的意愿與參與。立法主體從單一到多元是完善農(nóng)村立法機(jī)制的基本方向。立法過(guò)程從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)立法過(guò)程從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)就是要構(gòu)建基于公眾廣泛參與的社會(huì)利益博弈機(jī)制，以保證農(nóng)村環(huán)保立法過(guò)程的透明，形成立法共識(shí)——這是完善農(nóng)村立法機(jī)制更重要、更根本的途徑。農(nóng)村環(huán)保立法應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“關(guān)門(mén)立法”向“開(kāi)門(mén)立法”的轉(zhuǎn)變，具體可以通過(guò)強(qiáng)化立法聽(tīng)證會(huì)來(lái)推進(jìn)。立法聽(tīng)證會(huì)的最大價(jià)值在于“構(gòu)筑了一個(gè)利益博弈的新平臺(tái)，通過(guò)這個(gè)平臺(tái)，各利益主體與以前相比可較為充分地表達(dá)意見(jiàn)。這增強(qiáng)了各涉法群體在法通過(guò)之后守法的主動(dòng)性，降低了社會(huì)的守法成本。”加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保立法的構(gòu)想加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保立法早已是理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)。為解決農(nóng)村環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中的事實(shí)與規(guī)范失衡，針對(duì)當(dāng)前立法現(xiàn)狀，應(yīng)從以下方面加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保立法。制定專門(mén)立法全國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議和第七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)對(duì)農(nóng)村環(huán)保工作的部署，表明了黨中央、國(guó)務(wù)院加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保的決心。制定農(nóng)村環(huán)保專門(mén)立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專門(mén)立法可以有效解決農(nóng)村環(huán)保立法內(nèi)容零亂的問(wèn)題，避免規(guī)范“漏洞”，構(gòu)筑法律“基石”。明晰組織權(quán)限農(nóng)村環(huán)保的各層面運(yùn)作只有在明確的組織機(jī)構(gòu)與權(quán)限分配下，才能順利運(yùn)行。當(dāng)前環(huán)境保護(hù)實(shí)行的統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)，地方政府對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境安全負(fù)總責(zé)的管理制度，放之于農(nóng)村環(huán)保就是：在縱向上要厘清中央與地方的關(guān)系，明確各自權(quán)限，以解決現(xiàn)實(shí)中地方與中央的沖突；在橫向上要確立環(huán)保部門(mén)在農(nóng)村環(huán)保領(lǐng)域的統(tǒng)一監(jiān)管，明晰農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土等部門(mén)的職責(zé)，避免“權(quán)責(zé)不清、政出多門(mén)”的局面出現(xiàn)。強(qiáng)化補(bǔ)償機(jī)制在注重使用規(guī)劃、許可、制裁等核心管制工具的同時(shí)，農(nóng)村環(huán)保立法應(yīng)強(qiáng)化對(duì)“特別犧牲”的補(bǔ)償。目前，“以獎(jiǎng)促治、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”已成為推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治行之有效的手段，中央財(cái)政將進(jìn)一步擴(kuò)大“以獎(jiǎng)促治、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的資金規(guī)模，許多地區(qū)也在加大這方面的投入。補(bǔ)償機(jī)制體現(xiàn)了農(nóng)村環(huán)保立法中的實(shí)質(zhì)正義。除此以外，補(bǔ)償?shù)睦砟睢l件、標(biāo)準(zhǔn)等更應(yīng)在立法中體現(xiàn)出來(lái)，以提高其正當(dāng)性的基礎(chǔ)。重視司法救濟(jì)傳統(tǒng)的農(nóng)村環(huán)保立法強(qiáng)調(diào)通過(guò)行政執(zhí)法實(shí)施，即由政府部門(mén)根據(jù)各自職責(zé)，以行政執(zhí)法方式落實(shí)法規(guī)。重行政執(zhí)法的方式雖可帶來(lái)執(zhí)法的便捷，但對(duì)環(huán)境權(quán)益受到侵害者的救濟(jì)則力有不逮。因此，農(nóng)村環(huán)保立法需重視司法救濟(jì)，拓寬訴訟渠道，避免制度外抗?fàn)幒妥粤葷?jì)，實(shí)現(xiàn)程序正義，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。