導(dǎo)語：地方立法公眾參與探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：公眾參與制度被引入我國地方立法活動(dòng)后,取得了豐碩成果，近年來更因《中華人民共和國立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)引起高度關(guān)注。公眾參與立法牽涉面廣、問題成因復(fù)雜，忽視或脫離其客觀規(guī)律的研究，成果的科學(xué)性與合理性有待完善。對地方立法公眾參與研究中存在的問題進(jìn)行探討，有利于未來我國地方立法公眾參與的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：量變；質(zhì)變；公眾參與；地方立法

公眾參與立法是公眾政治參與在立法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是民主權(quán)利的實(shí)踐表達(dá)，在約束和規(guī)范立法行為、表達(dá)公眾利益訴求和加強(qiáng)民主監(jiān)督等方面發(fā)揮著重要作用[1]。《中華人民共和國憲法》（下稱《憲法》）、《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》等均對公眾參與立法作出了明確規(guī)定，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（下稱“《決定》”），2015年首次修改的《中華人民共和國立法法》（下稱《立法法》）將享有地方立法權(quán)的市從49個(gè)擴(kuò)大至284個(gè)。所有設(shè)區(qū)的市，可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)。在此背景下，地方立法公眾參與日益受到社會各界的重視，學(xué)界研究重點(diǎn)主要集中在五個(gè)方面：第一，研究地方立法過程中公眾參與的必要性、價(jià)值及意義；第二，關(guān)于“公眾參與立法有序性”的探討；第三，聚焦于公眾參與立法中“公眾”的界定；第四，關(guān)注地方立法公眾參與的實(shí)踐現(xiàn)狀及存在問題；第五，提出完善地方立法公眾參與的對策建議。《列子•說符》有“大道以多歧亡羊”的說法。人文社會科學(xué)研究的目的，其一在于對社會現(xiàn)象作出解釋；其二是預(yù)測，即根據(jù)已知條件展開推理；其三是控制，即通過操縱決定因素或條件，使得某事項(xiàng)包括參與該事項(xiàng)的主體朝著預(yù)期的方向發(fā)生改變。然而，進(jìn)行準(zhǔn)確而有效的解釋、預(yù)測和控制的基本前提，是研究活動(dòng)必須對準(zhǔn)方向，找對思路。地方立法公眾參與的研究，應(yīng)當(dāng)通過系統(tǒng)性的實(shí)證分析，尋找并發(fā)現(xiàn)事物發(fā)展客觀規(guī)律在地方立法公眾參與中的具體表現(xiàn)，方能確保研究成果的科學(xué)性與合理性。否則，不但無法進(jìn)行準(zhǔn)確有效的解釋、預(yù)測和控制，反而可能對地方立法公眾參與的后續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不良影響甚至造成混亂和障礙。綜觀已有成果，或是基于研究者理論性的探討，或是基于一線立法工作者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，鮮見系統(tǒng)性的實(shí)證研究，使得數(shù)量雖眾卻好似鏡花水月、空中樓閣，結(jié)論有失嚴(yán)謹(jǐn)。因此在筆者看來，地方立法公眾參與研究的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是解決研究思路和方向問題，對目前地方立法公眾參與主流研究成果的關(guān)注點(diǎn)，很有必要進(jìn)行思考和總結(jié)。第一，研究地方立法過程中公眾參與的必要性、價(jià)值及意義，對于此類研究，筆者認(rèn)為可以休矣。《決定》明確提出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”，而“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”。《立法法》第一條開宗明義：“為了規(guī)范立法活動(dòng)，健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，保障和發(fā)展社會主義民主，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，根據(jù)憲法，制定本法。”第五條：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。”第六條：“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性。”然而現(xiàn)實(shí)情況卻如《決定》指出的“有的法律法規(guī)未能全面客觀反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”，應(yīng)當(dāng)“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會共識。”可見，公眾參與立法是社會主義民主與法治的題中應(yīng)有之義，忽視和脫離事物發(fā)展客觀規(guī)律而單純探討其必要性、價(jià)值和意義，已然不是未來地方立法公眾參與研究的必選項(xiàng)。第二，關(guān)于“公眾參與立法有序性”。筆者認(rèn)為，目前既無必要亦無法有效對“有序性”進(jìn)行探討。我國地方立法公眾參與正處于也將長期處于量變階段，此時(shí)探討“有序性”問題還為時(shí)尚早。眾所周知，任何事物的運(yùn)動(dòng)變化總是先從微小的、不顯著的變化開始，經(jīng)過逐步積累而達(dá)到顯著的、根本性變化，這就是唯物辯證法基本規(guī)律之二的量變質(zhì)變規(guī)律。當(dāng)前學(xué)界對“有序”的理解雖未完全達(dá)成共識，但無外乎或側(cè)重立法機(jī)關(guān)的有序引導(dǎo)，或強(qiáng)調(diào)公眾一方的有序參與。然而現(xiàn)實(shí)中既非立法機(jī)關(guān)故意不進(jìn)行有序引導(dǎo)，更不是公眾一方不愿有序參與。立法權(quán)，究其本性是一種反映和代表民意的國家權(quán)力，必須以民主為根本價(jià)值取向。我國是人民民主專政的社會主義國家，公眾參與立法理所當(dāng)然、天經(jīng)地義，本不該出現(xiàn)若干法律法規(guī)與民意脫節(jié)的情況。然而，現(xiàn)實(shí)中的地方立法活動(dòng)無論是地方性法規(guī)還是政府規(guī)章，從政府部門到政府常務(wù)會乃至人大常委會，立法活動(dòng)基本是在體制內(nèi)循環(huán)。這種局面的成因很復(fù)雜，筆者認(rèn)為歷史原因的影響尤大。首先是我國國情。新中國成立后一窮二白、百廢待興，在確定采取行政主導(dǎo)型還是民主推進(jìn)型立法模式時(shí)，缺人缺錢缺經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)實(shí)狀況和數(shù)千年封建傳統(tǒng)思想的共同作用很自然地使天平傾向了前者，而且在未來可預(yù)見的較長時(shí)期內(nèi)，此種立法模式仍將占據(jù)我國立法活動(dòng)的核心地位。

這是歷史的選擇，也順利實(shí)現(xiàn)了從無法可依過渡到有法可依。尤其改革開放后，更將行政主導(dǎo)型立法模式最大限度滿足效率需求，提高立法速度的優(yōu)勢發(fā)揮得淋漓盡致。短短數(shù)十年間，從中央立法到地方立法，從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章到地方性法規(guī)、政府規(guī)章，再到自治條例、單行條例，基本形成了中國特色社會主義法律體系。憑心而論，中國在長期面臨內(nèi)憂外患的困難局面下至今能夠保持安定團(tuán)結(jié)的政治局面，進(jìn)而取得舉世矚目的全方位發(fā)展成就，高效的立法活動(dòng)居功至偉。然而隨著時(shí)代的進(jìn)步，私權(quán)意識不斷暴露，此種立法模式的不足之處日益顯現(xiàn)。行政主導(dǎo)型主要是自上而下，民主推進(jìn)型主要是自下而上。對公眾參與立法而言，行政主導(dǎo)型存在與生俱來的缺陷，這也是我國公眾參與立法在各方面的發(fā)展與西方國家尤其是英美法系國家相比明顯落后的主要原因。其次是缺乏讓立法機(jī)關(guān)積極推動(dòng)公眾參與的外部力量。雖然模式的選擇已成事實(shí)，但如果能將公眾參與立法形成制度化，也可在一定程度上彌補(bǔ)行政主導(dǎo)型的先天不足。然而，學(xué)界普遍認(rèn)為雖然從《憲法》《立法法》到《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》再到各級地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件都規(guī)定了公眾參與立法的依據(jù)，但基本缺乏整體性和系統(tǒng)性，內(nèi)容過于籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，尤其是剛性規(guī)定嚴(yán)重不足。剛性的不足與行政主導(dǎo)型立法模式的影響疊加，使得讓立法機(jī)關(guān)積極推動(dòng)公眾參與的外部力量顯得微乎其微。最后是缺乏讓立法機(jī)關(guān)積極推動(dòng)公眾參與的內(nèi)在因素。如前所述，模式選擇上存在先天缺陷，又無外力作用，那么立法機(jī)關(guān)自身的意識和思維方式就顯得格外重要。然而，在中國幾千年的歷史長河里，專制是傳統(tǒng)政治歷史的基本要素，法律更多時(shí)候只是統(tǒng)治階級的工具，政權(quán)更替帶來的法律形式上的推陳出新不可能迅速改變長久以來形成的意識和思維方式。人類都有自己的各種習(xí)慣，生活和工作均不例外，一旦養(yǎng)成極難改變，意識和思維習(xí)慣更是如此。正如電視連續(xù)劇《亮劍》中說的那樣，一支部隊(duì)是有氣質(zhì)的，與它首任的軍事主官的個(gè)性特征關(guān)系很大。同理，立法機(jī)關(guān)雖然是組織，但其具體活動(dòng)是由人完成和控制的，因此立法機(jī)關(guān)的組成人群尤其是領(lǐng)導(dǎo)成員的意識和思維方式，基本決定了該機(jī)關(guān)的活動(dòng)風(fēng)格。建國之初，全國人民都在勒緊褲腰帶努力解決吃飯問題，普通公眾別說參與立法活動(dòng)，很多人滿足日常生活和工作的文化水平都需要培養(yǎng)，否則也不會有所謂“全國性掃盲”運(yùn)動(dòng)。因此立法機(jī)關(guān)也不太可能讓幾乎不具備參與能力的普通公眾參與到立法活動(dòng)中來，只能邀請部分專家以顧問或其他身份參與。隨著社會的發(fā)展和文明的進(jìn)步，公眾中勢必會出現(xiàn)部分精英要求參與，又或許立法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者中有看到不足而希望加強(qiáng)，但往往難以改變整體局面。時(shí)間一久，就成了習(xí)慣。如前所述，立法機(jī)關(guān)的組成人群尤其是領(lǐng)導(dǎo)成員的意識和思維方式基本決定了該機(jī)關(guān)的行為，人類都會趨利避害，立法機(jī)關(guān)同樣有。行政主導(dǎo)型立法模式未來將長期占據(jù)核心地位，加之缺乏讓其積極推動(dòng)公眾參與的外部力量，此種背景下，還未從上至下深入貫徹民主立法理念的立法機(jī)關(guān)只會認(rèn)為，公眾參與這種事務(wù)對其自身沒有現(xiàn)實(shí)益處反而可能造成如增加工作量、規(guī)定時(shí)限內(nèi)無法完成文件出臺任務(wù)等影響，其態(tài)度必然是能躲則躲，實(shí)在躲不了就走個(gè)過場，這是其理性思維下的自然選擇。時(shí)間一久，同樣成了習(xí)慣。因此，筆者才會得出現(xiàn)實(shí)中并非立法機(jī)關(guān)故意不進(jìn)行有序引導(dǎo)的結(jié)論。至于不是公眾不愿有序參與立法活動(dòng)的原因則更簡單。因?yàn)樵谛姓鲗?dǎo)型立法模式下，立法機(jī)關(guān)毫無疑問處于強(qiáng)勢地位，公眾基本沒有話語權(quán)，只能被動(dòng)接受立法機(jī)關(guān)的相應(yīng)安排，此種情形下，所謂公眾不愿有序參與的說法完全是站不住腳的。綜上所述，筆者以為，立法模式的先天不足，與讓立法機(jī)關(guān)積極推動(dòng)公眾參與的外部力量和內(nèi)在因素雙雙缺失的影響三重疊加，使得目前對“有序性”的探討既無必要性也無進(jìn)行有效研究的可能。試想，連積極推動(dòng)的條件都不具備，所謂的“有序引導(dǎo)”就更談不上。現(xiàn)實(shí)中的無序是多重因素作用下的自然結(jié)果，也是量變過程必然要經(jīng)歷的階段。第三，聚焦于公眾參與立法中“公眾”的界定。如有研究者認(rèn)為，“公眾”是立法主體之外的普通公眾（包括個(gè)人和社會組織）[2]；也有研究者認(rèn)為，“公眾”僅指與公共機(jī)構(gòu)相對應(yīng)的私權(quán)利主體，主要指自然人（也包括營利性法人組織、非營利性的社會團(tuán)體），但不包括公共機(jī)構(gòu)的成員和作為立法助理的專家、學(xué)者[3]；還有研究者提出，“公眾”應(yīng)劃分為不同類型，包括利害關(guān)系人、專家和普通群眾三類。筆者認(rèn)為此種界定是必要的，因?yàn)榉申P(guān)系具有主體、客體和內(nèi)容三大要素，公眾參與立法牽涉層面廣泛，至少涉及立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會或相關(guān)社會組織、利害關(guān)系主體、專家和普通群眾等。只有準(zhǔn)確界定“公眾”的范圍，才能理清與其他主體間的關(guān)系，進(jìn)而明確各自的權(quán)利和義務(wù)。但僅憑單純的理論性探討并無法直接進(jìn)行界定，應(yīng)先通過系統(tǒng)性的實(shí)證研究，將我國地方立法公眾參與所處的量變階段精準(zhǔn)定位，方能為“公眾”的合理界定打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第四，關(guān)注地方立法公眾參與的實(shí)踐現(xiàn)狀及存在問題，此研究工作是筆者認(rèn)為眼下最迫切也最應(yīng)該做但也是難度最大的。主觀難度在于應(yīng)當(dāng)盡快調(diào)整和修正現(xiàn)有的研究思路；客觀難度在于研究者因經(jīng)費(fèi)、時(shí)間、精力和水平等方面的不足使得研究手段、調(diào)查廣度、分析深度均受到較大限制。兩者之中，主觀難度更加突出，且更具現(xiàn)實(shí)性。客觀難度雖然也不容易解決，但只要主觀意愿強(qiáng)烈，工作意志堅(jiān)定，整體思路對頭，還是能夠充分利用有限的資源，進(jìn)行力所能及的研究。學(xué)界普遍認(rèn)為我國地方立法公眾參與在實(shí)踐過程中存在的問題主要表現(xiàn)在：一是公眾參與立法意愿低、熱情缺失，法治意識淡薄。然而，這種長期以來形成通說的觀點(diǎn)是與常理相悖的，人性都有自私的一面，尤其當(dāng)涉及自身利益的事項(xiàng)，參與意愿應(yīng)當(dāng)是高漲的。包括筆者在內(nèi)的部分研究者在實(shí)證調(diào)查方面進(jìn)行的有益探索顯示，這一問題應(yīng)該不成其為問題。如張曉、岳盈盈進(jìn)行的山東省地方立法公眾參與研究獲取的數(shù)據(jù)就表明，山東公眾具有濃厚的家國情懷，自覺遵守法律，主動(dòng)履行法定義務(wù)。90.4%的公眾相信法律，84.4%的公眾對“依法治國”心懷憧憬、充滿信心。如果某項(xiàng)法律直接關(guān)系自身利益，高達(dá)88.0%的公眾愿意表達(dá)自己的意見，明確表示不愿意表達(dá)自己意見的比例僅為2.6%[4]。這與筆者正在進(jìn)行的湖南省地方立法公眾參與研究初步調(diào)研所獲取數(shù)據(jù)反映的情況基本一致，改革開放后隨著我國法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)和普法工作的全面開展，全民法律意識已經(jīng)有了很大提高。因此所謂的參與意愿低，熱情缺失只是長期以來忽視和脫離事物發(fā)展客觀規(guī)律的純理論研究的結(jié)論，用網(wǎng)絡(luò)熱詞來說就是“被低”和“被缺失”。科研工作同樣符合量變質(zhì)變規(guī)律，或許個(gè)別的研究成果影響不會很大，但如果大量實(shí)證研究反映出各地情況均為一般，則可充分說明現(xiàn)狀并非公眾不愿參與立法活動(dòng)，而是頂層設(shè)計(jì)出了問題。惟有如此，才能引起決策層的重視，也促使立法機(jī)關(guān)的自省，繼而真正為公眾參與立法從量變往質(zhì)變進(jìn)行轉(zhuǎn)化創(chuàng)造條件。否則，在決策層和立法機(jī)關(guān)看來，很容易認(rèn)為問題是出在公眾自身缺乏參與熱情，那么學(xué)界的研究也只能是原地踏步，得出千篇一律的結(jié)論，無法對未來公眾參與立法的良性發(fā)展產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的益處。二是公眾參與立法制度缺失、參與程序不健全。我們認(rèn)為，這不應(yīng)被視為我國地方立法公眾參與的問題，恰恰是造成現(xiàn)有局面的原因之一。如果這種本末倒置的研究思路繼續(xù)下去，是不可能對余翼：對地方立法公眾參與的思考公眾參與立法從量變往質(zhì)變進(jìn)行轉(zhuǎn)化創(chuàng)造任何有利條件的。三是立法機(jī)構(gòu)對公眾參與重視程度不足。這確實(shí)成其為一個(gè)問題，然如前所述，其根源在于立法模式先天不足、缺乏外部力量和內(nèi)生因素等多重影響的疊加。立法機(jī)構(gòu)切實(shí)提高對于公眾參與的重視程度，至少需要幾方面持續(xù)地共同發(fā)力：其一是頂層設(shè)計(jì)，即大力加強(qiáng)公眾參與的制度剛性化，對立法機(jī)關(guān)形成強(qiáng)大的外部力量；其二是使立法機(jī)關(guān)自身逐漸產(chǎn)出內(nèi)生因素，即對于各級立法機(jī)關(guān)的組成人群尤其是領(lǐng)導(dǎo)成員大力灌輸公眾參與立法的理念，而這一點(diǎn)是必須以第一點(diǎn)為基礎(chǔ)的；其三是公眾自我覺醒，倒逼決策層予以重視，立法機(jī)關(guān)進(jìn)行自省，最終實(shí)現(xiàn)與外部力量和內(nèi)生因素的勝利會師，那時(shí)或許才具備從量變往質(zhì)變進(jìn)行轉(zhuǎn)化的初步條件。限于篇幅無法一一展開，未來將另行撰文論述。

筆者對本課題進(jìn)行初步實(shí)證研究后的感受是，要使我國地方立法公眾參與步入良性發(fā)展的軌道任重而道遠(yuǎn)，惟有齊心聚力、統(tǒng)一思想、砥礪前行、長期堅(jiān)持，方可顯滴水穿石之功。喊破嗓子，不如甩開膀子。筆者在向長期關(guān)注地方立法公眾參與的研究者們致以敬意的同時(shí)斗膽呼吁：本課題牽涉層面廣泛，問題成因復(fù)雜，純理論性研究所得結(jié)論稍顯空泛，也無法保證其科學(xué)性與合理性。我們應(yīng)當(dāng)充分利用有限的資源，盡可能進(jìn)行多區(qū)域、多維度、多視角、多變量的實(shí)證調(diào)查和研究，再通過對所得數(shù)據(jù)進(jìn)行共享交流、橫向比較及綜合分析，準(zhǔn)確定位我國地方立法公眾參與所處的量變階段，方能借助學(xué)界研究成果的影響力為地方立法公眾參與爭取更多重視，努力在積累量變過程中“量”的同時(shí)也注重提升“量”本身的“質(zhì)”，為將來從量變往質(zhì)變進(jìn)行轉(zhuǎn)化創(chuàng)造實(shí)質(zhì)性有利條件。第五，提出完善地方立法公眾參與的對策建議。按照提出問題、分析問題、解決問題的認(rèn)識進(jìn)路，對策建議是必須有的。但是筆者覺得，任何對策建議都不可能具有在一切時(shí)空條件下的普適性。曾說：“沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)”，忽視或脫離事物發(fā)展客觀規(guī)律的對策建議好比病急亂投醫(yī)，只有先清醒定位自身所處的量變階段，才能有針對性地提出合理化的對策建議。這方面的既有成果，內(nèi)容不可謂不細(xì)致不全面，但大多在時(shí)間性、合理性或現(xiàn)實(shí)性方面值得推敲。如建議重構(gòu)我國地方立法公眾參與的有關(guān)制度。殊不知“羅馬不是一日建成”，任何系統(tǒng)性制度的形成談何容易，動(dòng)輒談重構(gòu)完全不切實(shí)際。又如建議學(xué)習(xí)西方國家尤其是美國公眾參與立法的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，這點(diǎn)筆者是認(rèn)可的，關(guān)鍵是學(xué)哪些和怎么學(xué)。俗話說“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”，所以還是需要先準(zhǔn)確定位自身所處的量變階段，才能確定哪些是現(xiàn)在結(jié)合自身實(shí)際可以學(xué)的，哪些是未來可以創(chuàng)造條件嘗試學(xué)的。有學(xué)者建議我國建立地方立法中的利益集團(tuán)利益妥協(xié)機(jī)制[5]，筆者認(rèn)為這就屬于未來可以創(chuàng)造條件嘗試學(xué)的，但在目前所處的量變階段，現(xiàn)實(shí)可行性并不強(qiáng)。再如完善相關(guān)法律規(guī)定，提升地方立法公眾參與程序制定的立法層次[6]。對此筆者的觀點(diǎn)是，從公眾維度影響地方立法公眾參與的因素，至少分為參與意愿、參與能力和參與條件，提升參與程序制定的立法層次只是部分解決參與條件問題，目前更為迫切的應(yīng)是盡快提升如何強(qiáng)化公眾參與能力和增強(qiáng)公眾參與意愿的立法層次。

總之，公眾參與在地方立法中的規(guī)范化和制度化,是追求科學(xué)立法、民主立法的必由之路，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性課題。筆者的研究是初步的，很多觀點(diǎn)和結(jié)論難免有失偏頗與淺薄。好在科學(xué)研究本就應(yīng)當(dāng)是“百花齊放，百家爭鳴”，未來筆者將就本文未盡之處繼續(xù)求教于學(xué)界前輩大方。如對未來我國地方立法公眾參與的良性發(fā)展能有些許裨益，則為幸甚。

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作者:余翼 單位:中南林業(yè)科技大學(xué)