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【摘要】我國由于基本醫療保險發展歷史短，立法發展緩慢，同時存在立法滯后、立法層次較低等問題，目前還沒有一部完整的基本醫療保險法。結合基本醫療保險制度概況以及國內外法治現狀分析，發現我國的基本醫療保險制度亟需一部具有綱領性、強制性、統一性的基本醫療保險法來支撐。因此，本文對基本醫療保險立法的路徑選擇進行研究，分析探討立法重要考慮問題，并提出建立“整合型”基本醫療保險法律制度、完善醫療保險方面的司法審查機制等立法思路，以期為立法工作提供決策參考。

【關鍵詞】基本醫療保險立法；城鄉一體化；醫改

一、立法體例的選擇

（一）理想的立法體例——獨立立法。鑒于目前我國基本醫療保險法律制度缺乏統一性、強制性、系統性的完整條例，各零散法律法規銜接不當，基本醫療保險運行尷尬，無固定法律準繩和完整法律框架。建議在不斷完善修正各零散條文規定、促進相互銜接的同時，由人大常委會督促國務院出臺一部獨立、專業、完整的《基本醫療保險條例》，提高立法層次，建立與基本醫療保險體系相吻合的系統性基本醫療保險法律體系，使其有法可依、有章可循。（二）現實的立法體例——納入基本醫療衛生法。基本醫療衛生由四大體系構成，包括公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應保障體系，基本醫療衛生主要內容則包括基本醫療保險、基本醫療救助、基本藥物、基本診療項目、基本醫療服務體系、基本醫療設施與基本醫療服務人力等。由于基本醫療保險目前尚無獨立條例，因而其立法被涵蓋在基本醫療衛生法中。然而我國醫療衛生領域立法滯后、觀念滯后，衛計委在2014年才將制定《基本醫療衛生法》正式納入工作議程，至今日只出臺了《基本醫療衛生法》（草案），由此看來單獨制定《基本醫療保險條例》還任重道遠。2012年《“十三五”期間深化醫藥衛生體制改革規劃暨實施方案》提出“積極推動制定基本醫療衛生法，以及基本醫保、基本藥物制度、全科醫生制度、公立醫院管理等方面的法律法規”，為了規范醫療衛生發展，推動基本醫療衛生領域立法，考慮我國目前的社會發展階段以及法治現狀，只能先將基本醫療保險立法納入基本醫療衛生法中進行。

二、立法的基本思路

（一）建立“整合型”基本醫療保險法律制度。“十三五”期間，全面整合“碎片化”社會保障體系啟程，這將推動長期滯后的、零散的基本醫療保險法律制度從初級階段進入發展階段。發展階段的基本醫療保險法律制度，要立足于全面改革的戰略高度，遵循社會保障體系規律，以科學理念為統領，以體制改革為突破口，以基礎制度整合帶動全面整合，構建整合型社會保障法律體系。（二）完善醫療保險方面的司法審查機制。隨著基本醫療保險制度的深入推進與公民民主權利意識的覺醒，各類矛盾和糾紛將層出不窮。要使基本醫療保險法真正成為一項“活”的法律，必須能夠為相關領域的糾紛的解決開啟“司法之路”，通過司法途徑切實保障公民的健康權。當下建議在人民法院內部分設社會保障法庭，主要處理涵蓋基本醫療保險法的社會保障爭議案件，使參保人在其基本醫療保險權益受不法侵害時通過司法途徑可獲得有力保障。經過醫改定型后，嘗試借鑒域外的獨立法院審判結構，由社保部門、醫療衛生單位的專業人員參與審判，成立我國專門的社會保障審查機構。獨立的司法審查機制不僅有利于提高基本醫療保險事務審判的專業性，也有利于提高公民通過司法渠道實現社會權利保障的信心。

三、立法需要重點考慮的問題

（一）為各項制度的銜接預留接口，促進城鄉一體化。目前我國醫療保險法律體系主要由國務院出臺的意見、通知以及地方法律法規構成，相互銜接不當形成的法律障礙嚴重阻礙了基本醫療保險制度深化改革。在《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中提出當前和日后很長一段時期的主要任務是“穩定職工醫保，完善居民醫保，整合城鄉醫保”。構建城鄉統籌的基本醫療居民保險制度，需要法律制度的高度融合。維持和遷就城鄉“分割”的城鄉醫療保險制度已不再適應社會發展。（二）“三醫改革”齊頭并進。“三醫改革”是指醫療衛生體制、藥品流通管理、醫療保險制度三項改革。幾十年的醫藥衛生事業發展證明，基本醫療保險制度的建立完善，與衛生體制和藥品流通體制的改革完善戚戚相關。十幾年的改革實踐中，各項制度改革的進度具有明顯不平衡性。在進行基本醫療保險立法時，必須做到三醫統籌，同步制定醫藥分離、管辦分離、藥品價格管理、藥品流通管理、醫院付費結算方法等規定，創造良好的外部法制環境。否則，基本醫療保險制度改革難以單兵突進。（三）與其他領域法律相結合。由于基本醫療保險制度內容包括保障對象、籌資機制、待遇水平以及基金管理等，就其法律制度自身規范內容來說，與其它法律體系是相互交融相互聯系的，既有涉及人權法和刑法，也有涉及經濟法范疇。例如基本醫療保障對象范圍較窄在某種程度上則違反憲法規定中關于保護人權的條例；對醫療保險基金管理不善或擅自挪用則是觸及刑法屬于犯罪行為；醫療保險經辦機構在選擇定點醫療機構的過程中，應與中華人民共和國經濟法加以結合，規定嚴格的審核程序維護醫療市場的正當競爭。由此可知，基本醫療保險立法應充分加強與其他法律體系的聯系和協調，以保證醫療保險法規的順利有效實施。

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作者:李子君 單位:中南財經政法大學公共管理學院