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摘要：自由貿易區作為相對獨立的區域空間需要地方政府專司管理。所以，管理體制也就理所當然地成為自貿區地方立法尤其是自貿區條例中的首要目標。前幾批試點的自由貿易區已經在管理體制立法方面進行了有益探索，雖然還存在一定的完善空間，但對新設立的自貿區在進行管理體制立法時具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：自由貿易區；條例；管理體制；地方立法

一、引言

自2013年中國（上海）自貿試驗區成立以來，我國相繼成立了天津、廣東、福建等12個自貿區。2019年8月2日，國務院印發了《關于印發6個新設自由貿易試驗區總體方案的通知》。至此，中國自由貿易試驗區的數量達到18個，標志著超過半數的省份擁有自己的自由貿易試驗區。自由貿易試驗區的健康、穩定、高效發展離不開優良法治環境的保障。自由貿易試驗區涉及許多新的制度體制，迫切需要法律的規制與約束，尤其是自貿區管理體制的設置，不然容易造成自貿區的無序。曾多次指出凡屬重大改革，應于法有據的要求。“沒有前瞻、開拓、創新、接軌于國際慣例和通行規則的新型立法作為保障，很難想象可以完成自貿區改革創新的使命。”自2013年國務院決定設立中國上海自由貿易試驗區以來，地方人大就積極主導地方立法，為自由貿易試驗區的有序發展提供了堅強的法治保障。經過多年摸索，自由貿易試驗區地方立法積累了一定的經驗。本文梳理相關地方立法經驗，以期為各省份做好自由貿易試驗區地方的管理工作提供借鑒。

二、我國自貿區地方管理體制立法現狀

2013年9月，為了進一步深化改革開放，推動完善開放型經濟體制機制，國務院決定在上海市設立第一個自由貿易試驗區。在自貿區成立不到一年的時間里，在上海市人大常委會的主導下，2014年7月《中國（上海）自由貿易試驗區條例》出臺，將管理體制的立法放在首位，開啟了我國自貿區地方立法的先河，并為其他省份自貿區管理體制立法提供借鑒。另外，為充分貫徹黨中央、國務院全面深化改革、擴大開放的戰略部署，上海市人大于2018年5月18日正式啟動了自貿區條例修改起草工作。在接下來的幾年里，國務院相繼在廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、浙江、四川、陜西、海南等地設立自由貿易試驗區。據統計，截至2019年10月31日，除河南省和陜西省人民政府以政府令的形式制定了相應的自由貿易區管理辦法外，上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、湖北、四川、重慶、海南10個省、市人大常委會均已制定相應的自由貿易試驗區條例。并且各省、市都將管理體制的立法放在了條例的最前面，以體現管理體制立法對自貿區的建設和發展的重要性。

三、自貿區管理體制立法的主要內容比較及思考

1.自貿區的管理體制及職能.從表1中可以看出，浙江省以及作為直轄市的天津和上海實行的是管理委員會體制，但其又各有所區別。浙江省和上海市明確規定其性質為省、市級派出機構，由省、市政府領導，統籌管理和協調自貿試驗區有關行政事務。而天津則不然，沒有明確其性質，并且也沒有列明其相應的行政管理職能。廣東、福建、四川、湖北、重慶在各自的自貿區實行領導小組體制。但是，各省、市又不盡相同。第一，層級不同。廣東、福建、四川、湖北三省實行的管理體制具有相同的三個層級，而重慶的管理體制為兩個層級。第二，機構性質不同。四川和福建省明確其性質為省政府派出機構，由省政府負責，而湖北省條例明確為行使市級相關管理權限。第三，管理職能不同。廣東和四川省對管理職能籠統概括，沒有進行分條款明確。而遼寧省不同于其他省市，我們稱其為其他體制。通過對自貿區管理體制立法的比較與分析，各自貿區均設立了符合當地地方特色的管理機構，總的來說，主要包括管委會體制、領導小組體制和其他體制等幾種具體的管理體制，管理體制過于單一，職責不夠明確，缺乏創新性。筆者認為，自貿區地方立法時，不必過于拘泥于其管理機構的名稱，因為無論是管委會體制、領導小組體制，還是其他體制，其本質都是自貿區的管理機構，在法律上都履行自貿區管理機構的職責。所以在地方立法時，可以進行適當的創新，應當明確管理機構的各項職責，分條縷析，對于不能詳盡列舉的職責，以“省政府賦予的其他職責”進行兜底立法。2.自貿區的管理事權下放制度。管理事權的下放制度，指對于省級和自貿區所在地的設區市將相關省級、市級權限依照法定程序下放給片區管理機構。各省自貿區條例對此均有規定，但是規定又有不同之處，具體表現如下：第一，下放權力的內容不同。廣東省規定下放的權限為“履行職能所需的省級、市級管理權限”，并且廣東省、浙江省下放的范圍很廣，對于除法律法規明確規定不能下放的權力外，所有屬于省、市政府的權力都可以下放；重慶市、天津市、福建省、遼寧省、四川省規定相關權限為經濟社會管理權限（另，天津市包括市人民政府確定的其他管理權限）。除此之外，湖北省則規定除法律法規明確規定不能下放的權力外，對于相近、相聯的審批事項全鏈條下放。第二，下放的形式不同。福建省、四川省規定下放的形式為授權或委托，湖北省則規定為優先考慮授權，不能授權的情況下考慮委托。第三，管理機構可以主動提出所需權力目錄。廣東省和湖北省均規定，片區管理機構根據需要，可以提出行使省級、市級管理權限的目錄，依照法定程序報省、市人民政府批準后實施，并向社會公布。而浙江省規定管委會只能提出省級管理權限目錄，重慶市區域管理機構僅可以提出市級管理權限目錄。第四，是否進行指導監督不同。廣東省明確要求下放的單位對下放到自貿區管理機構的權力進行指導、協調和監督。總理多次提出簡政放權，簡政放權的一個要求是“把該放的權放掉”。廣東、浙江、重慶、天津、福建、遼寧、四川、湖北等省、市自貿區的管理事權下放制度，也是在響應國務院的號召，不斷完善自貿區的建設和發展。雖然各省、市在進行地方立法時對于自貿區管理事權下放均有所規定，但下放權限的內容、形式過于保守，不夠清晰、明確。其他省份在自貿區地方立法時可以根據本地的客觀情況和發展需要對管理事權下放的內容、形式、管理權限的目錄和監督的方式等做出具體規定，要勇于進行嘗試、創新。但是需要注意的是，自貿區地方立法的規定不能與法律法規相沖突，法律法規明確規定不能下放的權力不得在地方立法時予以規定。3.自貿區的考核與評估制度。自貿區作為政府機構的派出機構，理應受到相關的考核，這也是政府對管理的監督方式之一。但是繁雜多類的考核往往令行政機關應接不暇，從而降低和束縛了自貿區先行先試、敢打敢拼的熱情，因而各地對自貿區的考核往往采取從簡的做法。自貿區的評估主要目的是評估自貿區創新制度，從而在其他地區進行復制推廣，因而考核與評估的方法是不一致的。廣東省、福建省對自貿區的評估與考核做了區分對待：對自貿區試點政策執行情況、推進改革創新情況進行專項評估和整體評估，并及時推廣。除此之外，除法律、法規規定的檢查和評比項目以外，一律不安排考核、檢查和評比。各地在具體規定上略有不同，廣東省規定即使依照法律、行政法規或者國務院規定開展的考核、檢查和評比也應當簡化程序、減少頻次。另外除了省、市政府的評估外，自貿區市場主體和專業機構也可以參與評估。福建省規定對于推進改革創新情況要納入政府管理。湖北省和遼寧省僅規定了對自貿試驗區改革創新經驗進行總結評估，并及時復制推廣，所不同的是，湖北省要求省政府定期組織評估，而遼寧省自貿區辦事機構可以委托第三方專業評估機構評估。自貿區的評估制度主要目的是評估自貿區創新經驗，從而在其他地區進行復制推廣。因此，在自貿區地方立法時可以制定相應的評估機制，由省市政府、市場主體或委托專業機構對自貿區改革創新工作進行評估，將自貿區在建設和發展中取得的創新經驗和成果在全國范圍內或全球范圍內予以復制推廣，從而形成具有中國特色的中國自貿區創新經驗體制。自貿區建設是一項系統性的前沿工程，需要健全的法律體系加以保障。行政管理體制的立法，是自貿區立法的基本內容之一。相對集中行政處罰權和行政審批、簡化行政許可手續、向自貿區下放管理事權、減少自貿區的各項評比制度、定期或不定期對自貿區進行評估、總結自貿區經驗、進行復制推廣及其他行政管理制度是一項系統性的漫長工程，都需要在實踐中不斷完善和發展。通過比較已設立自貿區管理體制的立法，梳理出自貿區立法的相關情況，如此對新設立的自貿區在管理體制上的立法具有很大的借鑒價值。

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作者：王松亮