導語：剖析公眾參與立法機制的對比一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：周春桃工作單位：廣西大學

1國外公眾參與立法相關制度及特點

1.1美國的相關制度

美國最高立法機關由參議院和眾議院組成，由國會行使立法權。在公眾參與立法機制方面，其正式和非正式聽證制度、地方行政立法制度、公眾提案、社會專家協助制度都較具特色。

1.1.1美國州議會立法的聽證制度

美國是聯邦主義制度國家，意味著各州的立法程序和方法各不相同，總體來講一般分別包含四個階段：提出并起草議案、委員會審議、議院院會審議、議院交由另一院審查并由兩院協商并遞交州長簽署。在委員會審議階段是社會公眾參與地方立法的主要階段，公眾參與的主要途徑是參加參議院和眾議院分別舉行的聽證會，該聽證會將決定其議案的命運。委員會的主要工作是對和該議案直接利害關系人進行取證，該行為被法律稱為聽證。按照慣例參議院和眾議院會就一項議案分別進行一次聽證會，一次為支持者召開，另一次為反對者召開。一項議案舉行的聽證會的數量取決于議案所涉及的利益關系多少和它的復雜程度、其他因素和時間上的安排配合等。

1.1.2美國公眾參與行政立法的四種程序制度

美國的聽證會源于英國。經過多年的實踐發展，美國除了議會立法外在行政機關的行政立法上還創建了較為完善的公眾參與制度。其具體包括有四種程序：正式程序、非正式程序、混合程序和協商程序。正式程序是一種是發話的程序，多用于司法領域亦稱審判型聽證。包括有口頭陳述意見和提出相關證據、相互盤問以及進行聽證。在正式程序中，聽證記錄是制定法律法規的唯一根據，行政機關不能在聽證記錄以外利用其他的證據作為制定法律法規的根據。正式程序能很夠很好的保護公眾的權益，但由于該聽證采取的是審判型聽證方法，使得大部分的時間都浪費在了證人的相互盤問上，大大的見地了立法的效率，導致行政機關的立法失去了靈活性和適應性。和正式程序相比，更具靈活性的是非正式程序。非正式程序聽證幾乎適用于全部的行政裁決和議會立法。美國絕大部分的法規都是根據《聯邦行政程序法》中的非正式程序制定的。該程序中最重要的環節部分就是公告—評價。《聯邦行政程序法》規定：除法律規定的例外情況和緊急情況外，行政機關必須將其建議制定的法規草案或主要內容在《聯邦公告》上公布，供廣大社會公眾了解和加以評議。混合程序在公眾參與和程度上不完全采取正式程序和非正式程序，而是同時采用書面表達、口頭表達和有限度的口頭辯論等各種方式。混合程序的產生的原因是彌補前兩種程序的不足之處。正式程序是為公眾提供了充分的參與機會，但是其效率低下。就非正式而言，其程序簡單有效，但利害關系人無權了解建議其中的法規事實根據，因此產生了混合程序。國會的立法、法院的判例和行政機關內部的程序規則使得混合程序并不諸于單獨的行政立法程序法典中。混合程序在公告評價程序的基礎上提出了一些新的要求：透露有關情報、解釋運用案卷材料的目的、答復相對人的意見、禁止單方面接觸等。協商制定規章程序并非一個獨立完成行政立法的程序。協商程序是在對美國行政程序法制定的“公告－評價”程序的補充，是在其基礎上增加的一種程序設置。協商程序的使用范圍是有限的，并非所有的行政規章都可以通過協商的方式來制定，相比較正式程序和非正式程序和混合程序而言，協商程序的各個環節體現了對組織和從事談判活動的技術與經驗的較高要求，該程序的意義在于能夠盡量的減少以后可能會產生的訴訟。

1.2日本的相關制度

日本許多法律制度都是仿效大陸法系國家而建立起的現代法律制度，自第二次世界大戰以后，其法律制度深深受到美國影響并得到較大發展。目前，日本已建立起較為完備的公眾參與地方立法機制，其中都較具特色，有許多參考價值。

1.2.1公聽會

日本的聽證可分為兩類：一是狹義的聽證，二是公聽會。狹義的聽證適用對象是影響特定人的權利義務和行政處分行為；公聽會適用于影響多數人利益的立法行為，其目的在于廣泛的聽取意見，使立法行為科學化、民主化。就日本的公聽會而言，其沒有統一的程序規則，完全取決于具體的法律法規的規定。但一般來說，公聽會和美國的正式聽證程序比較類似。1.2.2提交意見書的程序在對地方立法有利害關系的公眾可以提交意見書，提交意見書的目的和公聽會的目的一樣，是為了有效的保證立法的公正性和民主性。該程序中的公眾參與的主體僅限于和擬定法規有利害關系的行政相對人。該程序和公聽會一樣，沒有統一的程序規則，取決于具體的法律法規的規定。

1.2.3咨詢程序

概括來說，咨詢程序是指立法機關原則上應聽取其合議機制機關意見的程序，被征求意見的機關稱為咨詢機關。咨詢程序的目的是使得利害關系人的意見和有識者的意見在地方立法中得到反映。咨詢機關大都代表著某一社會群體的利益和特定的公益，如：私立學校審議會、自然環境保護審議會和最低工資審議會等。立法機關征求這些組織的意見，實際上是通過這些組織征求到各社會群體的意見。就咨詢程序相對公聽會中的個人意見的收集方式而言，咨詢程序所征求到的意見應該說更具代表行，同時也有利于降低公眾參與的成本更方便了公眾參與。1.2.4審議會審議會可以看作是一種社會專家參與立法的方法。它是由負責法規起草工作部門的部長聘請政府以外的民間人士組成的，通常這些民間人士是由退休的政府官員、專家、學者、記者、行業代表等各方面人士來組成的。以這種廣泛的征求意見的行動和姿態來達成各方面對法規內容的認識，從而獲得對該法案的普遍支持。1.3國外公眾參與地方立法制度的特點從上述介紹中我們可以看到，美日兩國公眾參與地方立法制度體現以下明顯的特點：

1.3.1公眾參與程序法定化且可操作性強

兩國均普遍采取成文法的形式詳細規定公眾參與地方立法的程序和方法。美國、日本在統一行政程序法中公眾參與制度的規定的做法使得公民嚴格依法參與地方立法，既有利于公民參與權利的實現，也有利于地方立法機構工作的順利展開。

1.3.2參與方式的多樣化

各國都為公民設計了參與行政立法的多種方式，分別適用于不同的情況。在地方立法中，一般采取審判式聽證，即是正式程序。而在地方行政立法中，參與方式則更加的豐富，在不同的情況下采用不同的參與方式。多樣化的參與方式使得公民和地方立法機構都有較大的選擇空間，使得公民可以有效的實現公民參與權，更最大程度的保證了地方立法機構的立法效率和有效的公平原則。

1.3.3重視公眾參與的主動性

日本的提交意見書制度和美國的公告-評價制度，使得公眾可以主動的參加進地方立法來，而不是因為立法機關的選擇而被動的參與進來。往往公眾參與的主動性越高，所指定的法規在將來的實施過程中遇到阻力就越小，從中可以看出重視公眾參與的主動性的重要。

1.3.4重視公眾參與的便民性和公正性

例如美國各州立法的聽證會便是分散在各地舉行，方便了沒有時間和金錢參加的公眾，如此之舉便是便民性的特點之一。而分別召開的反對者聽證會和支持者聽證會便是為了使得地方立法做到最大的程度的公平合理性。

1.3.5為有效保障公民參與地方立法機構的實施

許多國家的法律規定了與參與機制相配套的其他制度如美國的《情報自由法》和《陽光中的政府法》規定了地方立法信息的公開制度，使得公眾參與地方立法的權利可以得到很好地實現。同時，專家協助起草法律草案值得也能在很大程度上保證公眾提案權的實現。

2我國公眾參與地方立法的現狀

所謂的公眾參與地方立法是指在地方人大及常委會制定、修改、廢止地方法規的過程中，吸收廣大社會公眾參與地方立法的程序，合法發表意見、建議和表達意愿的制度。目前，就我國公眾參與地方立法的形式主要有：公民討論、立法調研、書面征求意見、座談會、論證會、聽證會、列席和旁聽、委托社會力量起草法案以及公開征集立法建議項目。自2000年7月1日正式頒行《立法法》后，立法對規范立法活動起到了較好的作用，公眾參與地方立法取得了長足發展，許多地方人大立法過程中都紛紛的敞開大門立法，采取多種措施保障了公眾利益表達渠道的暢通。立法建議涉及面雖然廣，但主要集中在勞動、社會保障、房地產、環境保護、城市管理、執法環境等多個與公民切身利益相關的方面。公民討論是由法案起草機關起草法案，對涉及地方全體人民利益具有重大的影響的法案，經由立法機關決定并在全區范圍內全文公布征求意見，再由起草部門根據征求意見對法案加以修改，最后提交相關立法部門審議通過。以上海市為例，人大常委會在立法時，堅持走群眾路線，使立法能集思廣益。群眾的眼睛是雪亮的，堅持走群眾路線才能集中廣大人民群眾的智慧，且能更準確地反應社情和民意，具有較高的質量。在這方面取得了一定的成效。立法調研是對列入地方常委會會議議程的法案，常委會及有關機關組織人員深入基層進行調查，收集群眾意見。書面征求意見則是將法案有針對性的性文件的任務。一些省市對于公開征集立法建議項目做法是讓機關、團體、企事業單位、公印發有關利害關系人及相關專家，征求相關意見。基本上所有立法草案，無論在起草階段還是在審議階段都采用這種方式來讓公眾參與立法。座談會上，包括主持人在內的所有參與人員均可自由討論。一般不會對發言順序、時間、次數做出限制。而論證會是就法案中的專業性、技術性較強的問題邀請有關方面的專家學者從科學性、可行性的角度進行研究并提出論證意見，必要時會以少數服從多數的方式得出論證結論。與座談會不同，主持人在聽證過程中只負責聽取意見，一般不直接參與討論、辯論。主持人在會后將聽證會記錄整理成聽證報告書作為提交立法機關審議法案的參考資料。2000年，《立法法》把聽證引入立法程序。對此，湖北、湖南、浙江、河南、等地都進行過公民列席和旁聽立法的實踐。委托社會力量起草法案，即立法主體或立法起草機關委托有關機構、組織或公民個人擔任起草擬題交有關主體審議的規范民、法人和其他組織單獨或聯合以組織或個人的民意提出立法建議項目。

3我國公眾參與地方立法存在的不足

雖然我國公眾參與地方立法形式多樣，在地方立法的過程中也比較注意傾聽人民群眾的聲音，但與國外成熟的制度相比較，公眾參與制度還存在一些不足之處。其主要表現有以下幾個方面：

3.1參與程序的可操作性欠佳

我國各類有關地方立法的條例對于公眾參與地方立法的城西均予以規定，但這些規定屬于原則性規定，缺乏可操作性。正如學者所指出的“：各種立法條例都在規則起草階段規定了公民的參與，但立法語言的模糊性和任意性可能使參與陷入‘符號化’的尷尬處境。”其中最具代表性的是各地雖然都原則性的規定了公眾參與立法，但對哪些法規的制定和修改要引入公眾參與，通過什么途徑參與并不明確。對公民的意見如何提交，地方立法機關如何受理并對待這些評論、反饋，評論期間長短等，都還欠缺具有可操作性的詳細規定。

3.2參與程序呈現立法機關主導化過強

我國公眾參與地方立法制度中，地方立法機關往往擁有很大范圍的決定卻，限制了國內公眾參與的主動性，也影響了公眾參與的公正性。諸如，在立法過程中需不需要公眾參與，需要哪種程度的公眾參與，用什么方法引導公眾參與，地方立法聽證制度中是否聽證、如何聽證、聽證內容、聽證參與人、聽證主持人的確定等，一系列的問題全部由立法機關決定。

3.3公眾參與方式不夠便民。我國幅員遼闊，行政區域劃分范圍較大，公眾參與地方立法往往要付出較大的成本克服交通不便等困難。

3.4公眾參與積極性不高、公眾信息知情度欠缺

普通公眾大都關注自身眼前的利益和對個人及家庭關系更直接的問題，對于長遠的大局性的與個人生活似乎無關的問題的關注度不夠積極，對于這類的法案的制定也缺乏參與的熱情。公眾獲取有關法規草案的信息有限，地方立法機關往往只公布草案而沒有公布草案的說明和重要條文的解釋，使得公眾參與地方立法的信息不對稱，有礙公眾對法規草案的解讀，也是導致公眾缺乏對法案制定的熱情。

4我國公眾參與地方立法制度的完善

借鑒西方發達國家在公眾參與地方立法上較為先進的做法，對于完善我國公眾參與地方立法制度的完善是有很大的幫助的。

4.1完善我國公眾參與地方立法方式的改進

我國公眾參與地方立法程序規定得過于原則化，缺乏可操作性，不利于公眾參與。參與程序的可操作性的強弱直接決定了公眾參與能否有效的實現。因此我國在參與方式法定化的前提之下，應加強對參與具體程序的設置，提高參與制度的可操作性。借鑒美國多種參與方式的程序，豐富我國公眾參與地方立法的方式。根據實際情況，靈活的選擇使用的程序，在兼顧公平的同時，有效的提高立法效率。我國幅員遼闊，為了使公眾參與地方立法民主化、科學化，便民的參與方式能使公眾克服各種不便的困難。如一些公眾，特別是偏遠山區的農民，要參加聽證會是要付出大量的金錢和時間的。充分的調動公眾參與地方立法的積極性，同時均衡公民權利和行政權力之間的關系，加強公眾和立法機關兩者間的互動。

4.2完善公眾參與地方立法的配套制度

完善地方立法信息的公開制度。完善地方性法規、規章草案的公告制度。在公布形式上要多樣，可以充分利用報紙、電視、互聯網等各種新聞媒體進行法案的公布；在公布的內容上要全面，不僅僅公開法規草案，還應當盡可能地公開草案的說明、重要條款注釋等。完善專家參與地方立法制度。專家參與地方立法可以幫助普通的公眾更好的實現參與權并利用所擁有的專業知識更好的為社會公眾與立法機關之間形成良好的溝通服務。

4.3適度限制地方立法機關的主導范圍

基于公眾監督地方立法存在的虛置危險，適度限制立法機關的主導。對此可借鑒西方一些國家法定聽證與決議聽證的理念來完善我國參與范圍的制度。法定聽證是指如果提出聽證要求的人數達到法定人數要求或法律對某些法案有明確的聽證要求時，議會有關委員會必須舉行聽證；決議聽證是指議會有關委員會對某些法律有權通過決議的方式決定是否舉行聽證。在我國地方立法中，尤其在立法聽證方面可以嘗試以這種做法來適度限制地方立法機關的自由裁量權。