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摘要：本文針對75部老年人權益保障各類地方規范，歸納分析了國內老年人權益保障地方立法的立法現狀、立法定位、立法框架、立法宗旨與依據、基本原則，以及國內地方規范中的老年人權益保障職責分工。

關鍵詞：老年人權益保障；地方立法；老年人保障

老年人權益當以優化立法為端，故各地紛紛出臺老年人權益保障地方規范。本文梳理分析了國內有關老年人權益保障的49部地方性法規、11部政府規章、15部規范性文件。

一、國內老年人權益保障地方立法定位

地方立法機構從貫徹憲法平等權精神、遵循上位法立法宗旨、體現地方特色三方面開展老年人權益保障地方立法工作。該地方立法針對老年弱勢群體，具有社會法屬性，充分吸收憲法平等權內核，傾斜保護老年群體，推進實質平等。如《福建省老年人權益保障條例》第23條即規定醫療衛生機構應為老年人提供便利條件、減免費用，地方政府規章、規范性文件規定了各種“老年人優待”內容，強調“傾斜保護”“實質平等”。地方規范亦從《老年人權益保障法》第一條所定宗旨出發，進一步明確了家庭、社會、政府三方在老年人權益保障方面的責任與義務，如山東、吉林、江西、江蘇的老年人權益保障地方立法均設專章系統規定贍養人義務，寧夏、北京地方立法也運用不少條款規定政府職責與社會責任，揭示了地方規范對中央立法宗旨的繼承。同時，各地面對老年人權益保障具體問題，依據上位法，因地制宜，如湖南省將每年重陽節所在月規定為該省敬老宣傳月，河北省對不同年齡段、經濟水平、居住地的老人給予不同優待進而細化了上位法有關高齡津貼的規定。

二、國內老年人權益保障地方立法整體框架

國內老年人權益保障地方法規的立法框架主要有三種：第一，無章節劃分。該類共有20部法規，如《合肥市居家養老服務條例》將所有條款一一羅列，不進行分類；第二，進行章節劃分，以總則為首、附則為末，條款按《老年人權益保障法》章節名來分類，或在此基礎上刪減或合并各章節內容，形成數個章節，《北京市居家養老服務條例》等18部地方法規屬此情形；第三種，同樣劃分章節并有總則與附則，但其章節結構為地方自創。此類有《威海市居民養老服務保障條例》《浙江省社會養老服務促進條例》等11部。由此，近60%老年人權益保障地方法規有完整體系，其中超三分之一法規具有創新型構架。老年人權益保障地方政府規章除《沈陽市老年人權益保障辦法》有明確劃分章節外，其余10部均未劃分章節。老年人權益保障地方政府規范性文件多按文件所涉事項分章歸類，一般包含實施意義、落實政策、《優待證》相關管理事項、老年人權益保障基本原則、各級政府與部門職責等。

三、國內老年人權益保障地方立法宗旨與依據

主要有三類模式。第一類，最普遍，與《老年人權益保障法》立法宗旨相一致，即保障老年人合法權益、發展老齡事業、弘揚美德，在此基礎上，一些地方法規增加了具體的立法宗旨，如江西省增加了“積極應對人口老齡化，促進社會和諧發展”這一宗旨；第二類，專門性宗旨，諸如養老服務條例、居家養老條例、養老機構條例的立法宗旨均有專項性，一般包含權益保障、促進相關事業發展及滿足需求三方面，如《無錫市養老機構條例》即是“為了規范養老機構運營和管理，保障入住老年人和養老機構的合法權益，促進養老事業健康發展”；第三類，規定立法宗旨即為貫徹實施上位法，如青島市老年人權益保障地方規范即是“為實施《中華人民共和國老年人權益保障法》……制定本規定”。

四、國內老年人權益保障地方立法的基本原則

不同地方老年人權益保障規范所采用原則不盡一致，具有代表性或特色的有以下幾種：第一，政府主導原則。老年人權益保障地方性法規普遍規定政府主導原則，明確政府的主導地位。各政府制定規劃計劃，統籌分配工作，指導具體工作，總結工作經驗，面向老齡化現狀，推進老齡事業建設，促進老年人產業與老齡教育事業發展，制定老齡服務機構、老齡服務業規章制度，積極開展弘揚尊老美德工作等，如《吉林省老年人權益保障條例》第7條即有此規定；第二，社會參與原則。老年人作為社會成員，曾為社會貢獻力量，理應獲得社會傾向性保護與扶持。老年人權益涉及方方面面，單靠家庭、社區、政府，往往力不從心，只有調動全社會積極參與，方能全面保障老年人權益，如《河北省居家養老服務條例》第13條第3款規定“鼓勵社會力量投資老年服務業和開發老年產業”；第三，其他原則。各老年人權益保障地方立法中還規定了全民行動、全民關懷、市場運作、統籌發展、保障基本、適度普惠、自愿選擇、普遍惠及等原則；地方政府規章及規范性文件還規定公平、統一、規范、滿足老年人物質文化需求、保障老年人共享發展成果、堅持法律約束和道德規范、堅持統籌兼顧、分類指導、屬地管理、重視老年人價值、發揮老年人作用、引導老年人自立自強、積極向上、堅持貼近基層、貼近群眾等原則。豐富的老年人權益保障地方立法原則體現各地特色需求，詮釋了各地立法對老年人權益的尊重。

五、國內地方規范中的老年人權益保障職責分工

1.各級政府老年人權益保障職責分工老年人權益保障地方性法規的政府職責部分，集中規定在總則。內容相近，規定各級政府處于領導地位，制定轄區內相關工作發展規劃，做好財政工作的配合，統籌協調各主體、機構分工協作，嚴格監督管理相關工作之落實。海南、寧夏、黑龍江、北京、內蒙、浙江、江蘇、山東、陜西等省市均規定政府職責為：將老齡事業納入國民經濟和社會發展規劃、制定專項規劃和年度計劃、老齡事業經費納入財政預算、建立穩定經費保障機制、老齡工作協調機制、表彰老年人權益保護，老齡工作開展，老齡事業發展成績顯著單位或個人。江蘇省還創新規定，地方各級政府應將老年人權益保障工作列入經濟社會發展和精神文明建設年度考核內容。而各級政府之間并無特別明確的工作劃分，一些地方明確了縣級以上政府與鄉政府、街道辦的職責，如寧夏即規定：“鄉（鎮）政府、街道辦事處負責本區域內的養老服務工作，指導村（居）民委員會和其他社會組織開展養老服務。”2.相關部門老年人權益保障職責分工地方法規明確了相關部門在老年人權益保障工作中的分工。第一，各級民政部門主要為養老服務業業務指導、行業規范、綜合協調和監督管理；第二，發展改革、財政、住房城鄉建設、衛生計生、稅務等部門一般多被規定為按各職責，做好養老服務相關工作；將老年事業發展狀況納入調查統計項目，定期相關信息；各部門要協調配合；第三，各級老齡工作機構負責老年人權益保障工作，并組織實施條例；維護、保障老年人權益工作；協調各部門工作；調查研究老齡事業發展重大問題，協調解決綜合性問題，監督、檢查有關法律、法規實施；負責具體日常性事務，指導、協調、督促、檢查老年人權益保障工作。3.相關社會組織老年人權益保障職責分工地方規范中社會組織的老年人權益保障職責做出了相應規定。對工會等人民團體的老年人權益保障職責規定籠統；基層群眾自治組織和基層老年群眾組織的職責為反映老年人需求、維護權益并熱心服務；青少年組織、家庭、學校、幼兒園應當對青少年和兒童進行敬老、養老、助老的道德教育及維護老年人合法權益的法制教育。4.相關群體老年人權益保障職責分工國內老年人權益保障地方法規中的社會群體還包括家庭內部群體（主要是家庭成員）與家庭外部群體（如新聞媒體）。新聞媒體作為宣傳媒介，其職責集中在加強敬老、養老、助老等公益性宣傳，樹立尊重、關心、幫助老年人的社會風尚；家庭成員作為密切接觸老年人之群體，負擔大量強制性義務，應當尊重、關心、照料老年人。此外，“全社會”一詞也被上海、北京、內蒙古等地方規范作為行為主體，如上海市條例在總則中即規定“全社會應當重視、珍惜老年人的知識、技能、經驗和優良品德，發揮老年人的專長和作用，保障老年人參與經濟、政治、文化和社會生活。”

六、國內老年人權益保障地方立法的具體內容

國內老年人權益保障地方規范主要涉及“家庭贍養與扶養”（贍養人一般性給付義務、、贍養人其他作為義務、贍養人不作為義務、贍養協議與遺贈撫養協議等），“老年人社會保障”（基本養老保險制度、醫療保險制度、對特殊老年人之扶助、其他社會保障制度等），“老年人權益保障社會服務”（養老服務體系建設、老年人社會優待制度（醫療服務優待、文化休閑與出行優待、優待證規定、外來老年人優待政策、社會義務承擔之優待），“老年人權益保障地方性宜居環境”（公共場所設置老年人休息座椅、養老機構與老年人活動場所的安全輔具、老年人居住建筑設計標準、無障礙設施改造等），“老年人參與社會發展”（老年人發表意見與建議制度、推進老年教育事業建設、開展老年文體娛樂活動等），“老年人訴權保障”，“老年人權益保障方面的違法責任”等具體制度，限于篇幅，不再一一展開分析。

作者:唐先鋒 尚宣佑 單位:浙江萬里學院