導(dǎo)語(yǔ)：對(duì)外援助立法必要性分析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：我國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)地位的轉(zhuǎn)變及“一帶一路”倡議的推進(jìn)要求擴(kuò)大對(duì)外援助規(guī)模，但當(dāng)前對(duì)外援助過(guò)程中產(chǎn)生的國(guó)內(nèi)爭(zhēng)議，表明對(duì)外援助行為及相應(yīng)的援外實(shí)效需要依賴于援外制度建設(shè)及《對(duì)外援助法》的研究制定。《對(duì)外援助法》的制定是完善援外法律規(guī)范體系的重要步驟，是援外職能部門(mén)依法行政的基本前提，是援外制度普及與戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的最優(yōu)選擇，也是深化援外體制改革需求。對(duì)外援助存在的問(wèn)題已不容回避，需要對(duì)外援助法律提供制度良方，我國(guó)應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)《對(duì)外援助法》的研究、起草工作，服務(wù)“一帶一路”與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略大局。

關(guān)鍵詞：對(duì)外援助；對(duì)外援助法；一帶一路

中國(guó)持續(xù)、快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在提升中國(guó)國(guó)際影響力的同時(shí)，也增加了中國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)。尤其是在“一帶一路”倡議實(shí)施過(guò)程中，大多數(shù)沿線國(guó)家在一定程度上依賴于中國(guó)在資金、人力、技術(shù)方面的援助。但是，對(duì)外援助在政策層面的熱度和在公民社會(huì)遭受的冷遇形成鮮明對(duì)比（如2018年4月教育部教育援外預(yù)算、2018年9月中非論壇宣布支持非洲600億美元等均產(chǎn)生較大輿論爭(zhēng)議），這既體現(xiàn)中國(guó)公民社會(huì)關(guān)于援助的基本立場(chǎng)，也表明我國(guó)的對(duì)外援助尚未從“政策指引”走向“法律制度指引”，援外法律制度建設(shè)仍需提速。可以說(shuō)，要發(fā)揮對(duì)外援助活動(dòng)在“一帶一路”倡議中的先鋒、先導(dǎo)作用，必須借助“一帶一路”東風(fēng)加速援外制度發(fā)展，制定《對(duì)外援助法》，利用援外法律制度反哺“一帶一路”重大倡議。隨著2018年3月第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，組建國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署專門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)外援助工作，可以說(shuō)我國(guó)制定《對(duì)外援助法》的機(jī)構(gòu)條件已經(jīng)具備。本文擬從對(duì)外援助規(guī)范體系建設(shè)、明晰援外職權(quán)界限、平息公眾援外爭(zhēng)議、推動(dòng)援外管理體制改革等角度，以論證制定《對(duì)外援助法》的必要性。

一、關(guān)于制定《對(duì)外援助法》的提案與進(jìn)展

早在2007年，就有提案建議盡快制定“中華人民共和國(guó)對(duì)外援助法”（第0389號(hào)），認(rèn)為為使對(duì)外援助更好地服務(wù)于我國(guó)外交政策，科學(xué)高效、量力而行地做好對(duì)外援助工作，就對(duì)外援助的原則、方式、規(guī)模、范圍和決策程序等作出明確規(guī)定。收到提案以后，全國(guó)人民代表大會(huì)外事委員會(huì)專門(mén)就制定對(duì)外援助法的議案召開(kāi)了座談會(huì)并進(jìn)行專題調(diào)研。但考慮到現(xiàn)實(shí)因素，我國(guó)當(dāng)時(shí)并未將該議案單獨(dú)列入全國(guó)人大及其常委會(huì)的會(huì)議議程。隨著國(guó)內(nèi)外實(shí)際情況的變化，此后仍然有立法提案提出制定《對(duì)外援助法》。如2014年3月第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上，趙皖平等30名代表提出《關(guān)于制定出臺(tái)對(duì)外援助法的議案》(第441號(hào))，全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)組織工作班子進(jìn)行認(rèn)真審議后，認(rèn)為商務(wù)部當(dāng)時(shí)已起草了《對(duì)外援助管理辦法(草案)》，可以通過(guò)推動(dòng)制定《對(duì)外援助管理?xiàng)l例》等法規(guī)來(lái)解決援外工作中的問(wèn)題，因而也未考慮繼續(xù)推進(jìn)《對(duì)外援助法》事宜①。2016年3月，騫芳莉等30名代表在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上再次提出制定對(duì)外援助法的建議，認(rèn)為應(yīng)通過(guò)援外立法明確對(duì)外援助的定位、管理體制、資金來(lái)源等問(wèn)題，建立對(duì)外援助采購(gòu)、資金管理、項(xiàng)目管理、援外項(xiàng)目實(shí)施任務(wù)等制度（《關(guān)于推動(dòng)對(duì)外援助立法工作的議案》，第18號(hào)）。接到該提案后，全國(guó)人大贊同援外法律規(guī)范層級(jí)較低是制約我國(guó)對(duì)外援助事業(yè)發(fā)展的重要因素這一觀點(diǎn)，認(rèn)為僅靠部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件管理對(duì)外援助工作無(wú)法滿足我國(guó)援外工作的現(xiàn)實(shí)需要；但在援外立法問(wèn)題上，全國(guó)人大仍然較為保守，認(rèn)為應(yīng)在總結(jié)援外改革經(jīng)驗(yàn)和部門(mén)規(guī)章實(shí)施情況、加強(qiáng)調(diào)研和部門(mén)協(xié)調(diào)的前提下，推動(dòng)《對(duì)外援助條例》正式列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃②。關(guān)于制定《對(duì)外援助法》的提議再次被否定，援外專門(mén)立法的研究起草尚未提上日程。當(dāng)然，為保障“一帶一路”的順利推進(jìn)，商務(wù)部近年來(lái)極力推動(dòng)對(duì)外援助制度建設(shè)工作進(jìn)程，出臺(tái)、修訂了諸多對(duì)外援助相關(guān)的規(guī)章，如《對(duì)外援助管理辦法（試行）》、《對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法（試行）》等。這些規(guī)章制度的出臺(tái)是我國(guó)對(duì)外援助制度化進(jìn)程的重要體現(xiàn)，毫無(wú)疑問(wèn)，商務(wù)部的援外規(guī)章制定工作為援外制度從部門(mén)規(guī)章走向國(guó)務(wù)院行政法規(guī)奠定了制度基礎(chǔ)。然而，就目前的實(shí)際情況而言，無(wú)論是《對(duì)外援助管理辦法(試行)》或是《對(duì)外援助條例》均不足以應(yīng)對(duì)目前我國(guó)對(duì)外援助領(lǐng)域存在的各種問(wèn)題和挑戰(zhàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)《對(duì)外援助法》的起草工作。

二、《對(duì)外援助法》是完善援外法律規(guī)范體系的重要步驟

2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），該《決定》指出依法治國(guó)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，并提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。其中，形成完備的法律規(guī)范體系是全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)的重要指標(biāo)，某一特定領(lǐng)域的法律規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)由以全國(guó)人大基礎(chǔ)性法律為綱領(lǐng)的法律核心規(guī)范、以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)為補(bǔ)充的基礎(chǔ)法律輔助規(guī)范和以國(guó)務(wù)院部委部門(mén)規(guī)章及地方規(guī)范性文件為操作依托的法律實(shí)施規(guī)范構(gòu)成。結(jié)合我國(guó)對(duì)外援助實(shí)踐及對(duì)外援助制度的實(shí)際情況，可以發(fā)現(xiàn)，隨著近年來(lái)國(guó)際形勢(shì)的快速發(fā)展，對(duì)外援助相關(guān)職能部門(mén)逐漸注意到制度建設(shè)的重要性，已經(jīng)出臺(tái)一系列規(guī)范性文件來(lái)規(guī)制對(duì)外援助活動(dòng)、提高對(duì)外援助的透明度和有效性，并形成了一定的規(guī)章制度體系，在實(shí)踐中也已存在較強(qiáng)的可操作性。可以說(shuō)，近幾年商務(wù)部等部門(mén)在對(duì)外援助領(lǐng)域規(guī)章的立、改、廢工作的開(kāi)展，為我國(guó)援外制度建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。盡管我國(guó)已經(jīng)存在較為龐大的對(duì)外援助規(guī)范文件群，但總體上而言，我國(guó)的對(duì)外援助法律規(guī)范體系尚未形成，對(duì)外援助基礎(chǔ)性法律的缺失至少帶來(lái)如下幾個(gè)方面的問(wèn)題：（一）援外法律規(guī)范體系“先天不足”雖然目前的對(duì)外援助規(guī)章幾乎已經(jīng)涉及對(duì)外援助規(guī)制的各個(gè)方面，但是基礎(chǔ)性法律的缺失意味著規(guī)范體系核心與綱領(lǐng)的缺失，也欠缺必要的規(guī)范體系宣示效應(yīng)。因而，如將援外法律規(guī)范體系與對(duì)外貿(mào)易法律規(guī)范體系、外國(guó)投資法律規(guī)范體系等其他涉外法律規(guī)范體系進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)對(duì)外貿(mào)易法律規(guī)范體系和外國(guó)投資法律規(guī)范體系均由各自領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律領(lǐng)銜（如《對(duì)外貿(mào)易法》、《外資企業(yè)法》等），并衍生出配套的行政法規(guī)體系，而由于基礎(chǔ)性法律的缺失，導(dǎo)致對(duì)外援助法律規(guī)范體系缺少必要的綱領(lǐng)性和宣示性文件，對(duì)外援助法律規(guī)范體系的特征并不明顯，規(guī)范體系的發(fā)展存在“先天不足”。（二）援外法律規(guī)范體系“發(fā)育不良”法律的制定與實(shí)施是一個(gè)由上而下、由原則到規(guī)則、由宏觀到微觀的過(guò)程，因而基礎(chǔ)性法律的出臺(tái)往往能夠促使行政法規(guī)、規(guī)章制度的出臺(tái)與體系形成。以外國(guó)投資法律規(guī)范體系為例，我國(guó)自改革開(kāi)放初期便推動(dòng)《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《外資企業(yè)法》等外國(guó)投資基礎(chǔ)性法律出臺(tái)，為能有效實(shí)施上述法律制度，國(guó)務(wù)院制定了《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》、《外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》、《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》等配套行政法規(guī)，并出臺(tái)了數(shù)量眾多的部委規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章作為具體實(shí)施規(guī)則。外國(guó)投資法律規(guī)范體系的形成與發(fā)展對(duì)于吸引外國(guó)投資、外國(guó)投資的行政管理與糾紛解決具有重要意義。同樣，我國(guó)在出臺(tái)《對(duì)外貿(mào)易法》以后，制定了包括《反傾銷(xiāo)條例》、《反補(bǔ)貼條例》、《保障措施條例》、《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》、《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等相關(guān)配套行政法規(guī)，已經(jīng)基本形成了符合國(guó)際多邊貿(mào)易規(guī)則、同時(shí)適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的對(duì)外貿(mào)易法律體系[1]。隨著2004年、2016年《對(duì)外貿(mào)易法》的修訂，我國(guó)對(duì)外貿(mào)易法律體系得到進(jìn)一步完善，外貿(mào)管理和競(jìng)爭(zhēng)力也相應(yīng)提升。反之，從對(duì)外援助法律規(guī)范體系目前的發(fā)展軌跡和趨勢(shì)而言，似乎正在走向一條“自下而上”的道路，即按照援外規(guī)章制度（《對(duì)外援助管理辦法（試行）》等）———援外行政法規(guī)（《對(duì)外援助條例》）———援外基礎(chǔ)性法律（《對(duì)外援助法》）的模式進(jìn)行發(fā)展。與“自上而下”的法律規(guī)范體系形成過(guò)程不同，這種法律規(guī)范體系形成過(guò)程缺乏必要的法律實(shí)施壓力，即使規(guī)章制度的出臺(tái)可能存在一定的行政與政策壓力，但很大程度上仍然依賴于部門(mén)自覺(jué)。因而這種法律規(guī)范體系需要經(jīng)歷較長(zhǎng)的時(shí)間才能發(fā)展完善，規(guī)章制度由于缺乏必要的制度框架指引可能存在體系不強(qiáng)、協(xié)調(diào)性差等問(wèn)題，引起“發(fā)育不良”；而《對(duì)外援助條例》及《對(duì)外援助法》的出臺(tái)可能需要長(zhǎng)達(dá)10余年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，必將遭遇“發(fā)育遲緩”的尷尬。對(duì)外援助法律規(guī)范體系的“發(fā)育遲緩”與“發(fā)育不良”問(wèn)題不利于對(duì)外援助工作的開(kāi)展，長(zhǎng)此以往可能阻滯我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略的推進(jìn)。（三）援外規(guī)章內(nèi)部協(xié)調(diào)差強(qiáng)人意除了商務(wù)部的規(guī)章制度存在較強(qiáng)的邏輯自洽和內(nèi)部協(xié)調(diào)之外，其他援外工作相關(guān)的部委所的規(guī)章鮮見(jiàn)有與商務(wù)部規(guī)章進(jìn)行對(duì)接，絕大部分部委尚未就自身的援外職能制定規(guī)章制度或規(guī)范性文件，加之于立法上缺乏以《對(duì)外援助法》為主的上位法進(jìn)行指導(dǎo)、理論上欠缺對(duì)援外法律制度的研究，導(dǎo)致目前援外規(guī)章制度存在體系不強(qiáng)、協(xié)調(diào)性差等問(wèn)題，最終只能依賴于行政協(xié)調(diào)。2018年4月國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署掛牌后，仍然存在新的援外主管部門(mén)與援外相關(guān)職能部門(mén)的職權(quán)協(xié)調(diào)與制度協(xié)調(diào)問(wèn)題。援外工作是一項(xiàng)集戰(zhàn)略、法律、實(shí)施于一體的綜合性、多元性工作，援外工作不僅需要實(shí)施層面的制度供給，同樣需要戰(zhàn)略層面與職能協(xié)作層面的制度供給，將援外戰(zhàn)略與援外法律進(jìn)行對(duì)接形成綜合性的援外制度是援外活動(dòng)作用得到有效發(fā)揮的重要保障。《對(duì)外援助法》的制定有利于實(shí)現(xiàn)援外戰(zhàn)略的法律化和援外法律的戰(zhàn)略化，實(shí)現(xiàn)援外戰(zhàn)略與援外法律的融合互通，確保援外戰(zhàn)略的制度實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前的規(guī)章制度體系在內(nèi)容上能夠涵蓋一部分援外戰(zhàn)略（側(cè)重于經(jīng)濟(jì)合作）以及絕大部分的援外實(shí)施工作，但對(duì)于援外工作的外交側(cè)面較為忽視，對(duì)外援助主管部門(mén)與其他部門(mén)在援外工作實(shí)施方面的對(duì)接問(wèn)題仍然需要通過(guò)《對(duì)外援助法》進(jìn)行協(xié)調(diào)。因而，就對(duì)外援助法律規(guī)范體系的形成與發(fā)展而言，對(duì)外援助基礎(chǔ)性法律的重要性不言而喻，只有及時(shí)地研究、制定《對(duì)外援助法》，才能盡快推動(dòng)對(duì)外援助法律規(guī)范體系的形成。

三、制定《對(duì)外援助法》是援外職能部門(mén)依法行政的基本前提

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。撇開(kāi)所有技術(shù)細(xì)節(jié)不論，法治的意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束———這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力[2]。隨著我國(guó)民主與法制建設(shè)的不斷完善，人們逐步認(rèn)識(shí)到，行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，權(quán)力機(jī)關(guān)的意志主要通過(guò)其所制定的法律表達(dá)出來(lái)，執(zhí)行機(jī)關(guān)也是執(zhí)法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)必須依法行政[3]。因而，各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，依法全面履行政府職能，完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化[4]。這就意味著行政機(jī)關(guān)依法行政的本質(zhì)是約束行政權(quán)力，也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)的具體行政職能應(yīng)當(dāng)來(lái)源于法律的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的依據(jù)是法律，在依法行政過(guò)程中，不僅要遵從法律的實(shí)體性規(guī)定，同時(shí)也要遵從法律的程序性規(guī)定，政府在不履行職能或者不適當(dāng)履行職能的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因而，在“依法行政是依法治國(guó)的核心與關(guān)鍵”已經(jīng)達(dá)成一個(gè)普遍共識(shí)的情況下，凡是涉及到政府行政行為的事項(xiàng)，都必須要在法律規(guī)定的框架下來(lái)運(yùn)行，而依法行政的前提則是有法可依。國(guó)家實(shí)施的對(duì)外援助活動(dòng)是一種國(guó)家對(duì)外交往行為，政府的對(duì)外援助工作是一種典型的行政行為。因而在實(shí)施對(duì)外援助時(shí)，不僅在援外機(jī)構(gòu)的設(shè)置、援外機(jī)構(gòu)的職能、援外程序以及援外相關(guān)法律責(zé)任上都應(yīng)當(dāng)有法律作為依據(jù)才能由相應(yīng)行政部門(mén)開(kāi)展援外活動(dòng)。在本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，無(wú)論是我國(guó)的憲法還是法律都沒(méi)有關(guān)于對(duì)外援助方面的規(guī)定，同樣也沒(méi)有授權(quán)國(guó)務(wù)院指定或直接規(guī)定由某一部門(mén)承擔(dān)對(duì)外援助職能。可喜的是，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議以“決定”的形式組建了國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署，明確其繼受原商務(wù)部有關(guān)對(duì)外援助工作職責(zé)和外交部的援外協(xié)調(diào)職責(zé)，同時(shí)規(guī)定對(duì)外援助的具體執(zhí)行工作仍由有關(guān)部門(mén)按分工承擔(dān)[5]。然而，除了國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署之外，仍有其他許多部門(mén)承擔(dān)對(duì)外援助職能，如教育部承擔(dān)教育援外職責(zé)、科學(xué)技術(shù)部承擔(dān)科技援外職責(zé)等，這些機(jī)構(gòu)的援外職能并未由法律予以直接規(guī)定，甚至未在國(guó)務(wù)院辦公廳的“三定規(guī)定”中檢索到相應(yīng)的規(guī)定。從法理上而言，為了避免部門(mén)間的職權(quán)沖突，確保援外工作順利開(kāi)展，我國(guó)應(yīng)盡快推動(dòng)《對(duì)外援助法》的起草，通過(guò)立法明確各個(gè)部門(mén)的援外職能。通過(guò)橫向?qū)Ρ瓤梢园l(fā)現(xiàn)，新近頒布的部分法律已經(jīng)在行政機(jī)關(guān)職權(quán)法定問(wèn)題上有了巨大進(jìn)步，由法律直接規(guī)定或授權(quán)國(guó)務(wù)院確定職能機(jī)構(gòu)，如《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第10條對(duì)國(guó)務(wù)院反壟斷機(jī)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)定，授權(quán)國(guó)務(wù)院確定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。再如《中華人民共和國(guó)食品安全法》（2015修訂）第5條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，其職責(zé)由國(guó)務(wù)院規(guī)定。國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，組織開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，會(huì)同國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)制定并公布食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，承擔(dān)有關(guān)食品安全工作。”該條直接規(guī)定了《食品安全法》的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并授權(quán)國(guó)務(wù)院設(shè)立并規(guī)定食品安全委員會(huì)的職責(zé)，同時(shí)明確各職能部門(mén)的職權(quán)界限，使得各部門(mén)可以在法律的規(guī)定之下協(xié)調(diào)規(guī)制食品違法行為。因而，援外職能部門(mén)如果要實(shí)現(xiàn)依法行政，首先必須做到職權(quán)法定，這是援外職能部門(mén)的執(zhí)法之源。在目前的情況下，《對(duì)外援助法》的缺失導(dǎo)致援外職能部門(mén)無(wú)法可依，這種局面在建設(shè)法治政府的大背景下應(yīng)當(dāng)予以改變。

四、制定《對(duì)外援助法》是援外制度普及與戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的最優(yōu)選擇

對(duì)外援助得以成為一國(guó)重要的對(duì)外戰(zhàn)略安排，其根源也在于國(guó)家在實(shí)施對(duì)外援助過(guò)程中所能實(shí)現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)或安全目標(biāo)。但是，對(duì)外援助戰(zhàn)略的推進(jìn)必須依賴于援外工作實(shí)施的效果，而援外工作的實(shí)施效果則取決于國(guó)內(nèi)公眾的支持與援外工作的有效落實(shí)。國(guó)家的援外資金來(lái)源于公民稅收，因而國(guó)家在實(shí)施對(duì)外援助工作時(shí)需要對(duì)國(guó)內(nèi)公眾負(fù)責(zé)，這既是民主的體現(xiàn)，同樣也是法治的基本內(nèi)涵。如果對(duì)外援助得不到公眾的支持，則必將影響到對(duì)外援助的資金供給，也勢(shì)必影響到援外戰(zhàn)略的推進(jìn)。然而就目前情況而言，我國(guó)國(guó)內(nèi)公眾對(duì)我國(guó)援外工作大多持保留態(tài)度，其原因主要有二：其一是由于我國(guó)在歷史上最困難的時(shí)期仍然為其他發(fā)展中國(guó)家提供巨額援助，幫助其實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，令人遺憾的是，大量無(wú)償援助養(yǎng)成了個(gè)別受援國(guó)的依賴思想，它們無(wú)視中國(guó)遭遇巨大發(fā)展困難，對(duì)中國(guó)索要無(wú)度，甚至將援助變成為要挾中國(guó)的籌碼[6]。部分國(guó)家的這種做法直接導(dǎo)致我國(guó)轉(zhuǎn)變了援外工作的基本政策，也致使許多國(guó)內(nèi)公眾對(duì)援外活動(dòng)持消極態(tài)度。其二是由于我國(guó)當(dāng)前存在較大的貧富差距，中國(guó)中西部許多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然較低，如果大規(guī)模的實(shí)施對(duì)外援助活動(dòng)，將可能引起國(guó)內(nèi)社會(huì)沖突與矛盾的加劇，使得中國(guó)援外工作的推進(jìn)處于不利和被動(dòng)局面。我國(guó)公眾對(duì)于援外工作的態(tài)度源于其對(duì)于國(guó)際援助的本質(zhì)缺乏認(rèn)識(shí)。盡管我國(guó)的對(duì)外援助并不以“交換”為目的，但作為外交政策工具的對(duì)外援助從來(lái)都不是一種單向的資金流動(dòng)，“發(fā)展”+“合作”導(dǎo)向的對(duì)外援助工作不僅能促進(jìn)受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在雙方的合作過(guò)程中也必然給中國(guó)帶來(lái)特定的利益回饋。此外，我國(guó)提出“一帶一路”倡議以后，援外工作也相應(yīng)配合“一帶一路”予以開(kāi)展，即對(duì)外援助在“一帶一路”倡議推進(jìn)過(guò)程中發(fā)揮先鋒、先導(dǎo)作用。因而，對(duì)外援助與對(duì)外投資、對(duì)外貿(mào)易及其他國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作模式具有同等重要作用，如果社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)到對(duì)外援助與其他國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作、國(guó)際政治關(guān)系之間的密切聯(lián)系，便能支持與理解我國(guó)對(duì)外援助工作開(kāi)展的初衷。由于我國(guó)的對(duì)外援助工作長(zhǎng)期在政策指導(dǎo)下開(kāi)展，援外工作的透明度不高，援外工作的開(kāi)展大多數(shù)是在政府層面，導(dǎo)致社會(huì)公眾無(wú)法接觸到援外工作的相關(guān)信息，也無(wú)從得知對(duì)外援助工作的作用，更無(wú)法領(lǐng)會(huì)我國(guó)對(duì)外援助工作的實(shí)際效用。法律的創(chuàng)設(shè)過(guò)程是一個(gè)民主參與的過(guò)程，法律規(guī)則本身實(shí)質(zhì)上是公眾參與政治決策的結(jié)果。立法階段的討論、法律草案的征求意見(jiàn)以及法案的審議，都能在一定程度上推動(dòng)民主決策，實(shí)現(xiàn)公民法治意識(shí)提升，同時(shí)收獲公眾對(duì)于政府決策的支持。從這個(gè)意義上而言，立法過(guò)程的意義并不僅僅在于法律規(guī)則的產(chǎn)生，同時(shí)也是法律公共化和普遍化的過(guò)程。通過(guò)法律的創(chuàng)制和修訂，不僅可以創(chuàng)設(shè)或變更規(guī)制國(guó)家和公民行為的規(guī)范，同時(shí)能促進(jìn)公共規(guī)則的社會(huì)認(rèn)同與普及。在對(duì)外援助領(lǐng)域，由于政治與外交的需要，對(duì)內(nèi)對(duì)外宣傳上我國(guó)歷來(lái)強(qiáng)調(diào)對(duì)外援助對(duì)其他國(guó)家的無(wú)私奉獻(xiàn)，回避對(duì)外援助給中國(guó)帶來(lái)的政治、經(jīng)濟(jì)利好，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)民眾將對(duì)外援助誤解為單向的援助而非合作，對(duì)我國(guó)的援外戰(zhàn)略大都持否定態(tài)度。因而，通過(guò)援外立法過(guò)程普及援外認(rèn)知，將成為公眾支持援外工作的最佳選擇。援外戰(zhàn)略的推進(jìn)也需要援外立法的配合，制定《對(duì)外援助法》是加強(qiáng)涉外法律工作的緊迫要求。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)涉外法律工作，適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放不斷深化，完善涉外法律法規(guī)體系，促進(jìn)構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，推動(dòng)依法處理涉外經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際法律事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)和影響力，運(yùn)用法律手段維護(hù)我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益。可以說(shuō)，涉外法律法規(guī)體系的構(gòu)建，已經(jīng)成為貫徹落實(shí)我國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略、維護(hù)我國(guó)主權(quán)、安全及發(fā)展利益的重要手段。國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際投資以及國(guó)際發(fā)展援助是落實(shí)我國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的重要途徑，對(duì)外援助是我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的重要組成部分，也是關(guān)系我國(guó)對(duì)外貿(mào)易、對(duì)外投資的重要因素，在“一帶一路”背景下，對(duì)外援助已經(jīng)與對(duì)外貿(mào)易、國(guó)際投資一道成為我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的三駕馬車(chē)，甚至是起到“急先鋒”的角色。因而，作為我國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略重要組成的對(duì)外援助戰(zhàn)略，需要相應(yīng)的援外制度設(shè)計(jì)予以落實(shí)，否則難以達(dá)到良好的戰(zhàn)略效果，當(dāng)務(wù)之急便是制定《對(duì)外援助法》，以完善對(duì)外援助法律制度。

五、《對(duì)外援助法》是深化援外體制改革的需求

中國(guó)的援外工作既是“南南合作”的重要形式，同時(shí)也是落實(shí)“一帶一路”倡議的重要保障。認(rèn)識(shí)到援外工作的重要意義，2017年2月6日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于改革援外工作的實(shí)施意見(jiàn)》等文件，本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革一定程度反映了上述文件的實(shí)施成果。國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署的成立是我國(guó)援外管理體制的重大改革與突破，也是推進(jìn)“一帶一路”倡議和人類(lèi)命運(yùn)共同體建設(shè)的重要舉措。然而，這僅僅是我國(guó)援外管理體制改革的起步階段，目前的援外管理體制仍然需要進(jìn)一步深化改革的需求。一方面，援外決策協(xié)調(diào)機(jī)制仍需升級(jí)。在商務(wù)部主管援外工作時(shí)期，為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的援外工作協(xié)調(diào)需求，我國(guó)建立了一系列部際協(xié)調(diào)機(jī)制，國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署成立以后，融合了商務(wù)部的經(jīng)濟(jì)援助職能和外交部的援外政策協(xié)調(diào)職能，但國(guó)際發(fā)展合作署本身并非經(jīng)濟(jì)合作機(jī)構(gòu)，也非外交機(jī)構(gòu)，因而該機(jī)構(gòu)將嚴(yán)重依賴于商務(wù)部與外交部的經(jīng)濟(jì)、外交戰(zhàn)略進(jìn)行決策，致使先前存在的援外政策的部際協(xié)調(diào)仍將存在。這種低效的部際協(xié)調(diào)不僅在決策制定中難以發(fā)揮應(yīng)有作用，也會(huì)相應(yīng)傳導(dǎo)到對(duì)外援助的實(shí)施過(guò)程，如果不升華當(dāng)前的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，則既難以有效促進(jìn)對(duì)外援助決策，也難以有效提升援外管理水平。另一方面，援外實(shí)施體制改革仍需深化。按照當(dāng)前通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，援外體制改革僅僅進(jìn)行到援外決策管理層面，尚未深入到實(shí)施層面，在援外實(shí)施體制上仍然存在兩個(gè)方面的挑戰(zhàn)：第一，援外實(shí)施工作存在條塊分割的難題，按照援外工作的不同需要，不同的對(duì)外援助方式可能涉及不同的職能部門(mén)，承擔(dān)援外職能的機(jī)構(gòu)大多在行政上沒(méi)有隸屬關(guān)系，在職能上是配合關(guān)系，因而在目前條塊分割、各負(fù)其職的實(shí)施管理體制之下，要提升我國(guó)對(duì)外援助的實(shí)效，存在體制上的阻礙；第二，本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，對(duì)外援助工作的實(shí)施主要由商務(wù)部、地方商務(wù)部門(mén)、直屬事業(yè)單位及駐外使館經(jīng)商參贊處承擔(dān)；將商務(wù)部的決策管理職能劃歸新設(shè)立的國(guó)際發(fā)展合作署之后，由于援外實(shí)施職能并未能整合到國(guó)際發(fā)展合作署，國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署的決策要全面得到實(shí)施存在一定難度。因而，從當(dāng)前的援外管理體制改革而言，已經(jīng)顯現(xiàn)了一定的成效，但援外體制改革仍然需要深化，尤其是援外實(shí)施體制改革仍然需要進(jìn)一步的整合與協(xié)調(diào)。科學(xué)、有效的對(duì)外援助活動(dòng)必定需要設(shè)置合理的援外決策、實(shí)施體制。從一定意義上而言，立法與改革之間存在內(nèi)在沖突，法律、法規(guī)的特點(diǎn)是“定”，而改革的特點(diǎn)是“變”，即需要突破原有的體制和規(guī)則[7]。立法與改革相輔相成、互為條件，比如立法是改革的重要條件，改革對(duì)于立法也十分重要[8]。但無(wú)論如何，按照依法治國(guó)、依法行政的基本內(nèi)涵，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)應(yīng)當(dāng)由法律予以授權(quán)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)職權(quán)的調(diào)整或者設(shè)計(jì)行政部門(mén)體制的改革也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法律依據(jù)。因而，在改革過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。法律既應(yīng)當(dāng)成為確認(rèn)改革成果的重要載體，也應(yīng)當(dāng)成為改革的依據(jù)和推動(dòng)改革的重要引擎。體制改革本身意味著需要進(jìn)行必要的突破，包括突破原有體制和原有規(guī)則，但是這種改革首先也應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的法律程序，否則改革可能成為無(wú)視法治的借口，全面推進(jìn)依法治國(guó)也終將成為泡影。援外體制的改革同樣需要具有相應(yīng)的法律進(jìn)行支撐，《對(duì)外援助法》的存在既可以為援外體制改革提供重要的制度依據(jù)，也可以成為援外戰(zhàn)略、援外工作推進(jìn)的重要力量，還應(yīng)成為確認(rèn)對(duì)外援助體制改革成果的重要載體。因而，中央既然已經(jīng)啟動(dòng)對(duì)外援助管理體制機(jī)制改革并且已經(jīng)取得了改革的初步成果，如能同時(shí)啟動(dòng)《對(duì)外援助法》的起草工作，系統(tǒng)、全面研究援外管理體制改革，不僅能切實(shí)保障援外體制改革順利進(jìn)行，同時(shí)也能促進(jìn)援外法律制度走向成熟，確保援外體制改革有法可依，并最終以《對(duì)外援助法》的形式確認(rèn)改革成果。2007年以來(lái)的10年間，全國(guó)人大已經(jīng)有代表三度提案提議制定《對(duì)外援助法》，表明《對(duì)外援助法》已經(jīng)存在較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求。中央全面深改領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)文件提出優(yōu)化援外戰(zhàn)略布局、改進(jìn)援外資金和項(xiàng)目管理、改革援外管理體制機(jī)制、提升對(duì)外援助綜合效應(yīng)，表明對(duì)外援助存在的問(wèn)題已不容回避，需要制度提供良方。本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建的國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署，為推動(dòng)《對(duì)外援助法》的研究制定提供了機(jī)構(gòu)條件，同時(shí)也需要《對(duì)外援助法》強(qiáng)化其援外職能。中國(guó)長(zhǎng)期是國(guó)際法律制度的弱國(guó)，當(dāng)前我國(guó)正在調(diào)整姿態(tài)和形象，從國(guó)際秩序的參與者走向倡導(dǎo)者，而“一帶一路”就是這種趨勢(shì)的重要組成部分。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)借力“一帶一路”，制定《對(duì)外援助法》，完善對(duì)外援助制度建設(shè)，以更好地服務(wù)“一帶一路”倡議大局。

作者:曹俊金 單位:上海政法學(xué)院