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論文關鍵詞:廈門PX項目;公民環(huán)境權;實

論文摘要:廈門PX項目是一個有巨大經(jīng)濟利益預期的項目,但在當?shù)卮蠖鄶?shù)公民保護環(huán)境的呼聲中最終敗下陣來。由此事件引發(fā)的有關公民環(huán)境權相關問題成了人們關注的焦點。公民環(huán)境權是一種特殊的新型人權,我國原有的權利救濟方式對其并不適用,因而這種權利一直未得到足夠的保護。著重討論在行政規(guī)劃中如何實現(xiàn)公民環(huán)境權,并提出觀點:政府公共治理理念的更新、規(guī)劃過程的透明化和非政府組織的廣泛參與是公民環(huán)境權實現(xiàn)的重要途徑。

現(xiàn)

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1廈門PX項目事件

2007年3月全國人大、政協(xié)兩會上,中國科學院院士趙玉芬等105名政協(xié)委員聯(lián)名簽署提案,建議廈門PX項目遷址,一石激起千層浪,從此“廈門PX”引起媒體和民眾的廣泛關注。

PX(Paraxylene,對二甲苯)是生產(chǎn)PTA(精對苯二甲酸,廣泛用于紡織)的上游原料。由臺資翔鷺集團旗下騰龍芳烴企業(yè)投資的廈門海滄區(qū)PX項目,是廈門目前最大的化工項目。2004年2月,該項目獲國家發(fā)改委批準,并在2005年11月正式開工,原計劃于2008年投入生產(chǎn),每年工業(yè)產(chǎn)值有望達人民幣800億元。

隨著PX項目建設的加快,廈門市民反對的呼聲越來越烈,大量有關該項目靠近人口稠密區(qū),存在爆炸或泄漏等安全隱患(這種危險性并未得到明確證實)的信息通過網(wǎng)絡、手機短信、媒體等形式被廣泛傳播。2007年6月1日和2日,超過5000名廈門市民在廈門市政府門前表達反對訴求,廈門市政府被迫宣布該項目緩建,并委托中國環(huán)境科學研究院進行環(huán)境影響評估。2007年12月5日,廈門市政府公開的環(huán)評結論認為海滄南部空間狹小,區(qū)域空間布局存在沖突,在海滄南部的規(guī)劃應在“石化工業(yè)區(qū)”和“城市次中心”之間確定一個首要的發(fā)展方向。同年12月底廈門舉行的市民代表座談會上,大多數(shù)市民代表再度表達了反對意見。

此后,福建省和廈門市政府決定順從民意,停止建設PX工廠,將該項目遷往漳州古雷半島興建;廈門市將賠償翔鷺集團損失,并在發(fā)改委批準后進行遷址工程。

2公民環(huán)境權的相關理論

環(huán)境權是指人類或其他有關主體對于影響其生存和發(fā)展的各種自然物質(zhì)因素所享有的各種權利以及由此所承擔的在他們之間產(chǎn)生的各種義務。公民環(huán)境權既不是財產(chǎn)權也不是人格權,而是由生存權發(fā)展而來的、建立在人與自然和諧共處、相互尊重基礎上的新型人權。它具有自然性、不可缺乏性、不可替代性、不可轉(zhuǎn)讓性、穩(wěn)定性、母體性等。本文所指的公民環(huán)境權是從國內(nèi)實現(xiàn)機制討論的,其主體只限于“公民”,不包括“國家環(huán)境權”與“法人環(huán)境權”。

公民環(huán)境權的內(nèi)容包括實體權和程序權兩方面。實體權是指與公民自身利益相關的權利,具體有:清潔空氣權、清潔水權、采光權、通風權、眺望權、優(yōu)美環(huán)境享受權等。程序權主要是指公民有環(huán)境知情權、環(huán)境事務參與權、環(huán)境監(jiān)督權等。

公民環(huán)境權理論提出后,其內(nèi)容在世界各國的立法和實踐中已經(jīng)得到了不同程度的反映:美國和日本的立法中是最先確認該權利的,另外如南斯拉夫、葡萄牙、波蘭和俄羅斯等,已經(jīng)將其上升為憲法中的一項基本人權,瑞典、希臘等國則在憲法中體現(xiàn)了保護公民權的內(nèi)容。我國在《憲法》第26條中規(guī)定:“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防止污染和其他公害?！边@是以國家義務的形式總體確認了公民的環(huán)境權,但我國憲法的規(guī)定是不可以作為裁判依據(jù)用于具體的案件的。

公民環(huán)境權至今沒有得到很好的保護是因為該權利與其他公民基本權利相比具有一定的特殊性:第一,公民環(huán)境權不是一項純粹的民事權利,而是一項公法意義上的權利,環(huán)境權保護對象如空氣和水等是無主物,是人類共有財產(chǎn),沒有人對其享有所有權,公民對于環(huán)境要素提出權利要求是沒有準確依據(jù)的法律行為,因此無法從私權角度保護公民環(huán)境權;第二,一般遭受環(huán)境侵害的“公民”是不確定的多數(shù)人,甚至是“公民”的后代人,環(huán)境被破壞后產(chǎn)生的影響范圍也是不可預知的,這些造成了訴訟中舉證的困難;第三,環(huán)境侵權行為具有間接性與滯后性的特點,環(huán)境侵權行為往往是先作用與環(huán)境,然后環(huán)境又作用于公民人身和財產(chǎn),這種行為造成的危害結果是慢慢積累的,有的甚至是多次合法行為造成的;最后,侵害環(huán)境行為與傳統(tǒng)侵權行為不同,傳統(tǒng)侵權行為是一種無價值行為,是應當絕對禁止的行為,而侵害環(huán)境的行為是創(chuàng)造社會財富活動過程中的附帶行為,是具有一定程度的價值正當性和社會有用性。因此,必須要在環(huán)境效益和經(jīng)濟效益之間尋求一種利益平衡,對侵害環(huán)境權的行為的限制和禁止也要有一定的限度,對于這種“限度”的確定,各國有不同的做法:以日本為代表的大陸法系國家采用“忍受限度論”,即必須是對環(huán)境的污染或破壞超過一定的程度,為一般人所無法忍受,并危機人類生存和發(fā)展,才是法律所限制禁止的;美國則采用“效用比較”原則,它將造成環(huán)境侵權行為的生產(chǎn)活動所產(chǎn)生的社會效益同受損害的社會效益做比較,后者大于前者的,才是法律限制和禁止的。但是,在實踐中,由于沒有提出作為利益衡量尺度的應有基準,進行利益衡量時就會隨心所欲,使衡量有傾向于行政或企業(yè)利益一方的危險性。

3我國公民環(huán)境權的現(xiàn)狀

公民環(huán)境權的實現(xiàn)過程是與政府和企業(yè)利用環(huán)境資源發(fā)展經(jīng)濟的權利沖突博弈的過程。權利沖突的前提首先時權利要被認可,尤其是要被法律承認,在一個權利不被承認的社會里,也就談不上權利沖突了。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對公民環(huán)境權是有一定承認的,但是主要針對國家對環(huán)境的管理和對破壞環(huán)境者的處罰而言,對公民環(huán)境程序權規(guī)定較少。對此我國臺灣學者葉俊榮認為:“憲法中若應有環(huán)境權,則此權利應以肯認民眾適度參與與環(huán)境決策的程序權為妥?！?/p>

公民環(huán)境權的實質(zhì)享有不僅僅是看其實體方面的規(guī)定如何,還要看其是否有完善的救濟途徑以保障權利的實現(xiàn),完善的救濟在本質(zhì)上也是一種權利。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對各種權利提供多種救濟途徑,主要包括私法救濟如民事救濟與公法救濟如行政救濟,但公民環(huán)境權作為一種特殊的基本權利,具有公權和私權的雙重性質(zhì),原有救濟途徑在保護公民環(huán)境權方面就行不通。例如《行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟?！蓖瑫r該法第41條還進一步規(guī)定:“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人、或者其他組織?！边@說明行政訴訟原告應該是自身合法權益受到侵害的人,如果公民對自己認為將來有可能發(fā)生危害的環(huán)境侵權行為提起訴訟是沒有法律依據(jù)的,法院一般也不予受理這類案件。因此公民遇到環(huán)境侵權行為,不得不尋找其他合法方式來表達訴愿,如在廈門PX項目事件中,公民對權利救濟是通過網(wǎng)絡、媒體、短信、游行和政協(xié)委員聯(lián)名上書等形式進行的。

4公民環(huán)境權的實現(xiàn)

公民環(huán)境權的一系列特點決定了政府實現(xiàn)這種權利的過程不是通過司法機關懲治危害環(huán)境行為的過程,而是行政機關改變思路來減少以及預防危害環(huán)境行為發(fā)生的過程。如何將類似廈門PX項目事件里那種強大的民間環(huán)保力量引入行政規(guī)劃的正規(guī)渠道?

首先明確政府是公民環(huán)境權的主要義務主體,政府環(huán)境管理權的宗旨和目的是維護和實現(xiàn)公民環(huán)境權,維護大多數(shù)人民的利益,甚至是后代人的利益。由于開發(fā)商追求的是短期經(jīng)濟利益,他們的道德水平和自律能力具有有限性,所以政府在行政規(guī)劃中只憑開發(fā)商的報告就做決策是片面的,盡早進行客觀準確的環(huán)境測評顯得尤為重要,否則會像廈門PX項目事件那樣費時費力、勞民傷財,更損害了政府在民眾心目中的公信力。當公民環(huán)境權與個別企業(yè)的自然資源使用權發(fā)生矛盾時,政府需要在這兩種利益間進行科學的分析衡量,既不能因為一味追求過高過快的經(jīng)濟增長放棄了人們享受優(yōu)美環(huán)境的權利,也不能因為保護環(huán)境而固步自封完全限制了經(jīng)濟的發(fā)展,否則也是對人們追求美好幸福生活權利的無視。利益衡量前提就要尊重公共利益,尊重可持續(xù)發(fā)展理念,合理利用自然資源。

其次提高公民的環(huán)保意識,更新政府公共治理模式,實行環(huán)境政務公開,擴大公民環(huán)境知情權、環(huán)境事務參與權與監(jiān)督權。我國是世界上最大的發(fā)展中國家,在高速發(fā)展經(jīng)濟的同時也面臨著非常艱巨的環(huán)境保護任務,所以要在全社會范圍內(nèi)利用多種渠道進行公民環(huán)境保護意識教育,進行環(huán)境保護宣傳,將保護環(huán)境納入政府的工作目標與政績考核指標。公民有了強大的環(huán)保意識,就可以廣泛地參與到行政規(guī)劃中。政府的決策要民主,涉及有關利益人的決策就要給予潛在利益受害者以知情權和發(fā)表意見的機會,這是法治國家正當程序原則的核心原則。政府將規(guī)劃相關信息透明化,公開化,并通過聽證會、討論會、問卷調(diào)查等形式讓公民參與到整個建設項目的立項、環(huán)境影響測評報告的制作過程中,自由表達自己的愿望與意見,達到充分行使環(huán)境監(jiān)督的權力。在市場經(jīng)濟條件下,擴大公民的環(huán)境知情權、參與權和請求權可以保障政府合法行政、盡職盡責地為人民服務,促進企業(yè)在合理地限度內(nèi)開發(fā)利用環(huán)境資源,追逐經(jīng)濟利益,這就體現(xiàn)了制衡政府和企業(yè)的精神實質(zhì)。只有通過嚴密的行政管理手段和公眾監(jiān)督機制來修正市場缺陷、完善市場制度,才能使開發(fā)建設走進合理發(fā)展的軌道。

最后,在市場經(jīng)濟強勢資本下公民各種權利都極易受到侵犯,公民難以通過個人的力量保護自己,這就需要政府建立與公民平等討論的平臺,通過聽取非政府組織的意見把民意納入地方公共治理。例如歐洲的非政府組織制度是在上世紀七八十年代后大量發(fā)展起來的,非政府組織的發(fā)展讓人們從過去對政府的抵抗過渡到現(xiàn)在的積極參與,社會因此變得更穩(wěn)定。另外美國的工人組織也是很強大的,它本身對企業(yè)和政府產(chǎn)生了強有力的監(jiān)督,使得工人的各項權利在政府決策時能夠受到重視。行政規(guī)劃中不可能聽取每個個體公民的具體意見,也不能在出現(xiàn)問題后單純依靠立法機關制定法律來解決問題,而是要在尊重公共利益的前提下,落實公民有序的參與機制,給公民自衛(wèi)的權利來主動保護自己權利。公民自衛(wèi)權利最好的表現(xiàn)就是組織形成各種非政府組織來反映社會上不同利益的呼聲。非政府組織通過與政府平等對話,與其他強勢資本對話,就會讓公民更好地參與到與政府的交流與討論中,使公民各項基本權利包括公民環(huán)境權這種特殊的權利被得到重視與維護,同時也減輕了政府行政管理的負擔。

5結語

公民環(huán)境權的存在,要求人們必須對環(huán)境資源的價值進行多元考慮,合理分配不同利益團體對環(huán)境資源的價值需求。通過以上分析表明了在行政規(guī)劃中要確立以預防為主、持續(xù)發(fā)展的觀念,建立與公民充分溝通的渠道,促成政府與公民間的平等交流,構建現(xiàn)代公共治理服務理念。政府需要科學的精神,需要聽取非政府組織的聲音,將民意的表達納入制度化的軌道。在此基礎上,再逐步建立和完善我國的環(huán)保訴訟制度,最終較好地促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,促進人與自然的和諧相處。