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論文摘要：

本文對村民自治中出現的“賄選”現象進行了初步的探討和分析，提出了有關的對策建議。

在本文的第一部分，作者在分析了不同時期、不同部門、不同學者對“賄選”所作界定的基礎上，指出了這些界定存在的缺陷及其局限性，進而從違法行為構成要素的角度提出了“賄選”行為的三個構成要件：即賄選所侵犯的客體必須是村民的選舉權、被選舉權和村委會選舉活動；賄選的方式是以物質利益或非物質利益收買選民、候選人和選舉工作人員，使之違反自己的真實意愿參加選舉，或者在選舉工作中進行舞弊活動；賄選的后果必須是足以造成妨害村民行使選舉權和被選舉權，破壞了村委會的選舉。為了防止對“賄選”作出擴大解釋，避免界定過死影響選舉，作者將“賄選”與選舉中常見的“拉票”行為、“承諾”行為作了區分，指出對待這些行為要具體問題具體分析，并提出了區分的標準。最后為了便于實踐中具體應用“賄選”的法律界定，作者提出了三個步驟認定“賄選”行為的標準和方法。

在本文的第二部分，作者較為深入地探討了“賄選”存在的現實土壤，即權力真空、利益驅動、宗族勢力和程序缺陷；通過對“賄選”成因的分析，為第三部分分析“賄選”的危害性、第四部分提出對“賄選”的法律規制和綜合治理提供了依據。

在本文的第三部分，作者重點分析了“賄選”的危害性，即破壞民主規則、侵犯民主權利、惡化治理結構，提出如不根治“賄選”，勢必危害整個農村選舉，威脅整個村民自治，阻礙社會主義基層民主政治的建設，指明了治理“賄選”對建設社會主義政治文明的緊迫性和必要性。

第四部分是本文的重點，在前文界定“賄選”的法律性質、探討“賄選”成因、分析“賄選”危害性的基礎上，作者得出這樣一個結論：治理“賄選”，法律規制是綜合治理的前提和基礎，為綜合治理提供法律依據，可以規范村委會選舉，引導村民自治走上法治軌道；但是，要根治“賄選”不能單純依靠法律規制，因為法律規制治標不治本；只有從“賄選”現象背后充分發掘其產生的現實土壤，多角度多層次綜合治理，才能標本兼治。作者認為，法律規制應當包括選舉程序規制、實體法律規制和建立司法救濟三個方面，初步構建遏制“賄選”的法律框架；綜合治理包括五項措施：即促進農村經濟發展，提高農民收入水平、加強村集體資產和財務帳戶的監管、村民的民主啟蒙和教育、適當弱化村委會的經濟管理職能，強化村委會公共服務職能、“四個民主”的整體建設和協調發展，希望這些建議能對在法制框架內根治“賄選”起到參考作用。

在結語部分，作者再次強調要辯證地看待“賄選”現象，即不能因為“賄選”的存在就輕易否定村民的民主素質和村民自治的價值，更不能對“賄選”不管不問，放任自流。作者堅信，通過法律規制和綜合治理，“賄選”這一基層民主建設初期的階段性現象，將逐漸減少直至最終消失，退出歷史舞臺。

以村民自治為主要形式的中國農村基層民主，如果從1982年《憲法》確立村民委員會的法律地位算起，到今天已經走過23個年頭。如果從1988年《村民委員會組織法》試行算起，到今天已經走過了15個年頭。如果從1998年《村委會組織法》正式頒布算起，到今天已經走過了7個年頭。在波瀾壯闊的農村民主實踐中，農民們用自己的聰明才智譜寫了中國農村基層民主的輝煌篇章?！按迕褡灾蔚膫ゴ髮嵺`，構筑了以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為基本內容的農村基層民主制度的框架，開辟了一條在黨的領導下建設農村社會主義民主政治的正確途徑，加快了農村基層民主建設的進程。”（注釋1）作為村民自治一項重要內容的村民委員會會直接選舉已經進行了十幾年，僅1998年至2000年間全國就有27個省、市、直轄市進行了村委會換屆選舉，約有6億農民參加了直接選舉，參選率高達百分之八十（注釋2）.這是我國社會主義基層民主政治建設取得的巨大進展，對我國整個社會主義政治文明的發展起著良好的推動作用。但是，在村委會選舉中也出現了一些影響正常民主選舉，破壞選舉規則的現象，賄選就是其中重要的一種。

一、“賄選”是什么？——法律視角中“賄選”的界定

何謂賄選，顧名思義，選舉中的賄賂行為，即競選者在選舉中通過一定的物質利益或其他方式對參加選舉的代表和選民進行賄買，以使自己在競選中勝出。賄選的主體是將要或正在參與競選的人，賄選的對象是享有投票表決權的選舉代表或選民。賄選的方式主要是給予代表或者選民一定的利益，如金錢、財產、可期待的利益回報或精神、感情上的享受等。

從憲法學意義上講，我國有兩類選舉，一類是人大代表和國家公職人員的選舉，一類是自治組織如居民委員會和村民委員會的選舉。我國目前存在的賄選也主要表現為公職選舉中的賄選和自治組織選舉中的賄選兩種。本文所論述的“賄選”專指在村民自治過程中的“賄選”。

關于“賄選”，《村民委員會組織法》第十五條規定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權、破壞村民委員會選舉的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其主觀部門舉報，有關機關應當負責調查并依法處理，以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效?！比珖舜蟪Ｎ瘯鴦赵骸⒚裾坑“l的《條文釋義》將“賄賂”解釋為：“所謂‘賄賂’，是指用金錢或其他物質利益收買選民、候選人、選舉工作人員，使之違反自己的意愿參加選舉或者在選舉工作中進行舞弊活動?！薄啊V選’必須有實際的收買行為發生，而且確實對正常的選舉活動產生影響，不能將‘賄選’問題無限擴大?！保ㄗ⑨?）民政部基層政權司司長詹成付認為：“賄選，主要是指用錢、物買通選舉人來選舉自己或跟自己同派系的人，破壞了選舉的公正性，對村民自治危害甚大?！保ㄗ⑨?）這些解釋來源于實踐經驗的總結，在施行村民自治的初期具有一定的科學性和合理性，對規范和引導競選行為起到了一定的推動作用，但是隨著村民自治實踐的深入，新的競選手段不斷出現，這些解釋逐漸落后于實踐，難以涵蓋所有的競選行為；由于缺乏對“賄選”的權威定性，一度使得大量的競選行為游離與合法與非法的邊緣，同時也引起了廣泛的爭議。

2003年4月17日上午，山西省河津市下化鄉老窯頭村召開村委會選舉大會，候選人王玉峰載選舉現場允諾如果當選將給全體村民發放現金，結果獲選票數超過半數，順利當選；17日下午，村民們拿著戶口本到村委會領取了“選舉兌現款”，全村1300多人，每人領取1800元，王玉峰共支付230多萬元（注釋5）.王玉峰的行為引起了極大爭議，有人認為，王玉峰構成賄選，但也有人認為王玉峰并沒有拿錢買選票，自己發錢是兌現競選承諾，而且是公開地發給村民，不能算是賄選。王玉峰的行為與花錢買選票是有所區別的，他的參選當選使全體村民“受益”，究竟算不算賄選？引起爭議的不僅有公開場合的競選行為，還有私下的“拉票”行為，如投票前挨家挨戶拜訪套近乎甚至帶著子女磕頭、承諾當選后“三年不納糧”和“不搞計劃生育”、給本村所有六

十歲以上的老人贈送一條羊毛毯、允諾為本村學齡兒童解決入學問題等，這些不同于直接的“花錢買選票”的行為是否可以被界定為“賄選”？

2005年1月25日，民政部下發《關于做好2005年村民委員會換屆選舉工作的通知》，其中規定：“要認真研究和區分一般人情往來、候選人捐助公益事業以及承諾經濟擔保等法律未明確禁止的行為，與直接買賣選票行為的不同?！泵裾炕鶎诱嗨舅鹃L詹成付就此解釋道：“選舉人公布執政方案時，一些并不針對個人的承諾，如承諾實施自來水工程、翻修學校等，不屬于賄選；候選人選舉前已做或選舉中承諾當選后要做慈善事業、公共事業，不屬于賄選；候選人以自己的私產作為抵押，以表示施政決心，也不屬于賄選。另外農村紅白喜事，禮尚往來是人之常情，也應該區別對待?！保ㄗ⑨?）民政部在換屆選舉前通知，主要起草人解釋相關精神，其宗旨是為了規范和引導村民自治中的競選行為，但是仍然沒有解決長久以來的一個問題，民政部的《通知》和起草人的“解釋”盡管更加詳盡，但是前者作為工作通知，后者作為學理解釋，并沒有法律效力；《通知》也試圖通過“法不禁止即自由”的法理涵蓋所有的競選行為，但卻可能使得競選行為陷入混亂無序的泥潭。因此，盡管有了這樣的解釋，如何界定賄選依然是現實中的難題。

從法律視角對“賄選”進行界定，進而上升到立法層面，是遏制“賄選”的當務之急，一方面可以解決有關解釋缺乏法律效力和權威性的弊端，另一方面可以彌補“法不禁止即自由”導致競選行為無序失范的缺陷。筆者認為，從違法行為構成要素界定“賄選”，相對比較科學；構成賄選必須具備三個要件：一是賄選所侵犯的客體必須是村民的選舉權、被選舉權和村委會選舉活動。村民的選舉權，是指村民依法享有的對村委會候選人的提名權、對正式候選人的選舉權以及其他有關權利。村民的被選舉權，是指村民依法享有的村委會候選人的被提名權、當選權以及其他有關權利。村委會選舉活動是指依法選舉村委會的活動，包括選民登記、候選人提名、投票選舉、補選、罷免等選舉活動。賄選就是侵犯村民的民主權利，破壞了村委會選舉活動的行為。二是賄選的方式，即以物質利益和非物質利益收買選民、候選人和選舉工作人員，使之違反自己的真實意愿參加選舉，或者在選舉工作中進行舞弊活動；三是賄選的后果必須是足以造成妨害村民行使選舉權和被選舉權，破壞了村委會的選舉。所謂“妨害村民行使選舉權和被選舉權”，是指非法阻止選民參加登記、投票，或者脅迫、誘使選民違背自己的意愿進行投票，以及迫使選民放棄自己的被選舉權等；所謂“破壞村委會選舉”，是指破壞選舉工作的正常進行。以上三個條件，須同時具備，才能構成賄選。

“對待賄選，應該一面堅決制止一面小心區分；既要嚴格要求，使賄選無由發生，又要注意因為規定太死而妨礙選舉?！保ㄗ⑨?）因此，在實踐中我們要防止對賄選作出擴大的解釋，對“賄選”與“拉票”這兩種在村委會選舉過程中既有相似也有不同的行為加以區分。

村委會選舉中的“拉票”行為有其合理的空間，但并不意味著所有的拉票行為都是正確的。村委會選舉中的“拉票”行為也是泥沙俱下，魚龍混雜，哪些是合理應該的，哪些是不合理甚至是違法的，需要具體問題具體分析（注釋8）.有的候選人在競選演講時施政方針來拉票，或提出一些有針對性的措施，比如減少村里不合理開支，減輕村民負擔；發展村集體經濟；任職期間不要村里誤工補貼；違反民主決策程序，造成損失甘愿受罰等，這些“拉票”行為都是正當的。但有些“拉票”行為就是不合理、不正常的了，如請客送禮，用金錢賄賂村民等。合理的拉票行為應當允許，經過實踐檢驗可以作為典型的選舉經驗予以總結推廣；而不合理的“拉票”實質上就是一種賄選，必須制止。

根據調查，一些地方村委會選舉過程中，部分候選人在競選中采用了承諾、允諾、許諾、許愿等方式。所謂承諾，簡而言之就是事先答應對方將來達到了預期目的而給予某種好處（注釋9）.如個別人在選舉過程中作出了諸如當選后給本村修路、建橋、建學校、建養老院、幼兒園，全村的土地稅、應交的公糧、村里的“三提五統”全部由自己承擔，擴建企業吸收本村成年勞動力就業等承諾。也有競選者作出了諸如當選后不搞計劃生育、村民可以多分宅基地、分發集體財產等承諾。對于諸多承諾也須加以鑒別，既不能一棍子打死就認定為賄選，也不能毫無原則地放任自流。對于符合法律法規和黨的政策的承諾，可以謹慎地予以支持，前提是所作出的承諾在其經濟實力范圍內，同時加強對承諾事項的事后監督和兌現，并且嚴格防止其當選后通過其他途徑變相獲取有償“對價”；對于諸如嚴重違反國策的“不搞計劃生育”、違法的“多分宅基地”、“分發集體財產”等承諾，要堅決反對，對提出這些承諾的候選人予以提醒和教育，堅持不改情節嚴重的可以列為取消候選人資格的情形之一，同時應向選民作出有關的說明，防止通過違法手段影響選舉結果。

對“賄選”行為作一個比較寬泛的法律界定以及與其他競選行為進行區分可能并不復雜，復雜的是制定一個科學、詳盡、實用的認定標準；正因為這一認定標準的缺位，使得村委會選舉中許多競選行為存在極大的爭議，直接影響了法律責任的追究和村民自治的成效。對“賄選”行為認定標準的拿捏更是實踐中的難題，標準定的嚴一些緊一些，勢必動搖廣大村民剛剛激發出來的參政熱情，打擊村民參加競選的積極性，同時限制了基層民主創新的動力，進而影響社會主義基層民主政治建設的進程；標準定的寬一些松一些，也會出現很多問題，最為突出的就是對競選行為缺乏有效的規范和引導，對一些明顯的違法選舉行為打擊力度不夠，使得村委會選舉逐漸流于形式，村民自治成為停留在紙面上的、不切實際的空想，達不到民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的預期目的。為了在保護村民參選熱情和規范選舉行為之間尋求平衡，既不能因為賄選的存在而否認村民自治的合理性，也不能對違法選舉行為放任自由，筆者建議“賄選”認定的標準要“嚴寬結合，松緊適當”，用復合的認定標準取代單一的認定標準，同時將其他國家和地區規范選舉行為的合理經驗與中國的本土資源相結合：首先，要看該競選行為是否在形式上存在利益（包括非物質利益）與權利（選舉權和被選舉權）的交換。如果不存在利益與權利的交換，那么可以直接認定為合法的競選行為。其次，如果該競選行為形式上存在的利益與權利的交換，那么要看該行為指向的對象是特定的還是不特定的。如果該競選行為指向的對象是不特定的，如向五保戶發放撫慰金、資助村里學生上學、個人出資修路建橋，那么一般不宜認定為賄選行為；如果該競選行為指定的對象是特定的，如直接上門送錢送物、現場向投自己票的村民發錢發物，那么一般應當認定為賄選行為。最后，即使是指向對象不特定的競選行為，也要看這種行為發生的時間。美國、日本、我國臺灣地區一般禁止投票日前一段時間的競選行為，如設宴款待、電視辯論等，防止這些競選行為對選民意愿產生實質性影響；因此，筆者認為，應當在候選人部分涉及利益的競選行為與村民正式投票之間設定期限限制，如不允許在投票日前一個月內進行涉及利益的競選行為，防止針對不特定對象的競選行為產生“收買”選民的效果。

二、“賄選”為什么會存

在？——“賄選”的現實土壤

1、權力斷層

村民自治廣泛推廣之后，鄉村之間的關系由“領導”變為了“指導”，這種

微妙的變化客觀上要求村委會要從“對上負責”逐步轉變為“對下負責”。在轉型期，村委會出現了政治的斷層和權力的空缺，鄉鎮想繼續控制，村民積極要求自治，而村主任夾在兩者之間，既要向上爭取支持，擴大自身權威和權力；又要向下爭取選票，獲得村民的信任。政治斷層中出現的“賄選”，既可能因為與鄉鎮千絲萬縷的利益關聯而得不到有效的制止，也可能由于村民自治程度尚且不高，缺乏決策力和影響力，出現放任自流的情況。因此，權力斷層是村民自治中“賄選”現象的政治土壤。從這個意義上講，“賄選”并不是和民主選舉永遠相伴而生的，而是我國基層民主實踐的階段性產物，是政治權力轉移過程中不可避免的一種現象，隨著村民自治程度的提高和鄉村利益關系的厘清，會逐步減少、消失，退出歷史的舞臺。

2、利益驅動

選舉的過程是政治資源的配置過程，選舉的結果意味著公共權力的獲得，而公共權力獲得者即取得了經濟資源的控制權。因此，為了維護現有的經濟利益或對現有的經濟利益進行有利于自己的再分配，催生了屬于權力尋租的“賄選”。在新中國成立后改革開放前，賄選基本絕跡，但改革開放特別是建立市場經濟體制以后，賄選又死灰復燃。這是因為改革開放以來我國處于社會轉型期，隨著社會結構的調整，利益群體的分化，人們必然會對經濟上的要求上升為政治上的訴求（注釋10）.村委會選舉中出現“賄選”的重要土壤就是利益的驅動。在目前的體制下，村委會中的職務具有相當的吸引力，能為當選者帶來一定的好處，從賄選者的動機來看，有的是為了通過當選獲得工作補貼，有的是為了借此為跳板“招干”成為國家干部（注釋11）.而據《中國商報》記者在寧夏同心縣一個貧困鄉的實地調查，一個普通村主任的實惠顯而易見：“上級發放的救濟款由他安排，左鄰右舍的救濟物資由他操心，連希望小學的捐款給誰都得由他點頭”（注釋12）.在地處沿海發達地區的鄉村，這種利益的驅動更為明顯：據《商務周刊》2002年11月15日報道，溫州下轄的兩區兩市兩縣，不同程度受到“賄選風”的襲擊，以沙城鎮為例，其下轄的七三、七四兩個村處于溫州濱海經濟開發區的中心地帶，村土就是村金，村委會主任在土地征用、工程發包、集體財產借貸層面有很大空間。2001年年底，瑞安紀委在塘下、新城等地排查了10多個村子，一查一個準，一下處理了10多個村支書和村主任，暴露的問題主要集中在工程發包、土地轉讓、挪用集體財產方面。轉型期社會利益的分化、村集體利益的監管不嚴和個人利益的驅動，是村民自治中滋生“賄選”的經濟土壤。

3、宗族勢力

從賄選者的角度看，權力不僅能給個人帶來利益，更能給家族帶來榮耀感。賄選者對權力有極強的訴求，“權力需要”在其個人需要結構中占據主導位置，尤其是在宗族意識較濃的村莊，村委會主任往往成為各宗族爭奪角逐的焦點，是否擔任村委會主任往往成為判斷一個宗族勢力的標志（注釋13）.在村委會換屆選舉時，各宗族為競選村委會主任往往興師動眾，不遺余力，一旦達到目的，本宗族就會成為本村最具有勢力的家族，滿足了宗族成員的虛榮心理，也為通過公共權力牟取宗族利益鋪平了道路。宗族勢力與賄選是雙向的，在家族觀念濃厚、宗族勢力龐大的村莊中，光靠“賄選”開道而沒有宗族勢力支撐的候選人，是很難順利當選的；而一旦通過賄選手段達到當選目的，宗族既得利益和長遠利益就有了保障。家族觀念的盛行，宗族勢力的存在，是賄選現象存在的重要土壤。

4、程序缺陷

村民對選舉的結果是否具有影響力或者影響力的大小，是決定其對待選票態度的重要因素，而決定村民投票影響力的則是選舉過程的民主程度。當前選舉過程中不高的民主程度、存在缺陷的選舉程序，對村民選舉造成了負面影響。如果選舉制度完善，選舉程序合理，整個選舉過程透明程度高，選舉主持機構不施加影響，結果完全取決于選票，而且每一張選票具有同等效力，那么選民就會珍惜手中神圣的一票，放棄選票或接受賄選的可能性就會大大降低。目前發生賄選的地方，選舉制度大多存在很多缺陷：選舉過程的公開性不夠，存在形形色色的暗箱操作，如村民的提名受到嚴格限制，鄉政府為了控制各村委會在選舉之前就“定好調子，劃好圈子”，搞“陪選”，不當場唱票、計票，最終導致選舉成為“作秀”。這樣的選舉實質仍然是上級指定、選拔、委任的“翻版”（注釋14）.當選舉過程公開性不強，透明度不高，村民選民投票對選舉結果不能產生作用時，村民肯定對選舉失去信心和應有的重視，而放棄選票甚至接受賄選，出讓選票則成為一種必然選擇。村民同樣也是經濟人，在選舉過程中也有成本和收益的核算，與其浪費一張不會產生實質作用的選票，不如遵循“等價有償”的市場原則出賣這張選票。選舉程序的缺陷給“賄選”現象蔓延開了綠燈。

三、民主的毒瘤：“賄選”的危害性

賄選用非強迫的利益方式影響選民的意愿，是民主政治的副產品，是公共行為的私人化，政治行為的經濟化，以非公平和違背現行法律法規的方式攫取利益——政治參與和獲得公共權力，其危害很明顯；賄選是“民主肌體上的毒瘤”（注釋15），如果不能很好地治理賄選，勢必危害整個農村選舉，威脅整個村民自治，阻礙社會主義基層民主政治的建設。

1、破壞民主規則

“賄選”通過利益交換選票進而影響選舉結果，這是通過利益干涉民主政治的法則，以制造候選人之間不平等的形式侵蝕獲取權力的途徑。從表面上看，這類“賄選”充當著一種財富再分配的機制，普通選民甚至是其中的受益者；但事實上，受損的不僅是幾個候選人的利益，還有公共權力的公正性。如果每個人都可以用財產購買選票，從邏輯上講，一個人只要擁有了足夠多的財產，就可以獲取無限的權力，政治成為金錢游戲，權力必然缺乏公信力，代表公共利益的政治權力也不復存在（注釋16）.從現實出發，一個人具有很強的經濟能力并不等同于他具有很強的政治能力，正如比爾蓋茨和克林頓各有千秋，從有利于社會發展和社會分工的角度看，這兩類人應該各司其職，各守其責。如果經濟力量嚴重侵蝕政治運作規則，那么很可能埋沒克林頓這種出身窮苦的政治人才，顯然不利于社會發展。本文第一部分所述的王玉峰向選民發現金的行為看起來對大部分村民都是有利的，但是依然要依法予以限制。法律之所以要規制賄選，是為了盡可能確保政治規則不會因經濟力量的侵蝕而喪失運作能力；法治有必要在市場規則和政治規則之間劃定界限，反映一種更為長遠的理性。

2、侵犯民主權利

“賄選”侵犯了選民的選舉權，使得同樣一張選票在不同選民之間變得不等值。選舉權是平等的，平等的具體表現就是每一個選民根據自己的判斷作出選擇，這種判斷是基于對候選人的能力、表現等的信任和偏好，而不是基于暫時的財產誘惑。“賄選”同樣侵犯了候選人的被選舉權：如果可以用金錢收買選民，用利益交換選票，這樣的后果將是政治運作的規則被破壞，政治變成“金

錢游戲”，導致社會嚴重不平等最終破壞社會存在的必要秩序。以利益侵蝕本應代表公正的權力及其獲得的途徑，以效率為目標的市場法則侵蝕了以人人平等為目標的政治法則（注釋17）.對候選人而言，金錢擁有量決定了不同候選人站在了不同的起跑線上，誰花的錢多誰就當選已然成為很多村莊選舉中的潛規則，嚴重侵犯了候選人的被選舉權。這種潛規則侵犯了村民的民主權利，不僅是對法治尊嚴的褻瀆，更是對村民自治的傷害。

3、惡化治理結構

“賄選”會使得全體或部分選民受益，但這只是表層的利益，真正傷害的是村莊的治理結構。一個通過賄賂當選的村委會主任，從法律的角度缺乏合法性，從道德的角度缺乏正當性，直接導致其政治上沒有公信力，在注重傳統倫理道德的中國農村必然缺乏威信，也無法治理好整個村莊；對于接受了賄選的村民而言，“拿人手短，吃人嘴軟”，既然接受了村委會主任的饋贈，那么很難再真正參與村民自治，只能將自治的權力拱手相讓給賄選者，村民自治淪為村官自治；盡管賄選上臺的村官缺乏公信力，但即使擁有的是有效的權力，也要將賄選的成本通過不同的形式悉數收回甚至超額收回，最終的結果將是村莊治理結構的惡化，“富村變窮，窮村越窮”。

四、遏制“賄選”：“賄選”的法律規制和綜合治理

賄選的成因是復雜的，賄選的危害是十分嚴重的，但并非是不可避免的。在建設和諧社會的過程中，當前發生的賄選現象并不能說明我們國家不能搞民主政治或者現階段不宜搞民主政治，只能說明我們在具體制度的設計上還存在有待完善的地方；從這個意義上講，當前的賄選現象并非民主政治的災難，恰恰是賄選的出現為我們反思具體制度的設計，為進一步解決如何保障民主政治建設的健康發展提供了有益的經驗。

“賄選”是“民主肌體上的毒瘤”，反映出來的是村民自治的歷史進程中許多共性的問題，從這個意義上講，遏制“賄選”是推進村民自治，加強基層民主建設的關鍵。也正因“賄選”產生的原因是多元的，“賄選”的危害是致命的，遏制進而治理“賄選”就不能簡單地依靠說服教育、加大打擊力度等單一的方式，而應該將法律規制與綜合治理相結合：法律規制是綜合治理的前提和基礎，為綜合治理提供法律的依據，可以規范村委會選舉，引導村民自治走上法治的軌道；但是，要根治“賄選”不能單純依靠法律規制，因為法律規制治標不治本；只有從“賄選”現象背后充分發掘其產生的現實土壤，多角度多層次綜合治理，才能標本兼治。

（一）“賄選”的法律規制

1、選舉程序規制：完善村委會選舉程序，讓賄選者的投機預期降低為零

沒有科學、合理的程序，選舉只能停留在紙面，流于形式；因此有必要從法律制度上完善村委會選舉程序，不給賄選者以機會，讓賄選者的投機預期降低為零?！洞迕裎瘑T會組織法》中缺乏詳盡的程序性的規定，給賄選留下了許多法律的空白和漏洞，因此要在程序上完善村委會選舉，有兩條路徑，一是適時修訂《村民委員會組織法》，細化選舉程序；二是制定《村民委員會選舉法》，以專門程序法的形式規范村委會選舉程序。無論選擇怎樣的路徑，都要建立在實踐經驗總結的基礎之上，立足于中國村民自治的現實國情和本土資源，突出遏制賄選的核心內容。

（1）在選舉的準備階段，通過制度規范候選人的競選行為。

鑒于賄選行為基本上都發生在選舉的進行過程中和投票選舉的現場，因此有必要在選舉的準備階段就通過一定的方式規范候選人的競選行為，既不能限制候選人的民主權利，又要把競選行為納入規范化的軌道。筆者認為，候選人在得到提名后就應向選舉委員會提交書面的“競選綱領”，內容包括個人簡歷、競選優勢、本村發展規劃、競選支出、助選人員和競選方式；這些內容經選舉委員會審核之后，如沒有違法違紀的內容，就可以向選民張榜公布，接受選舉委員會和選民的共同監督。候選人如果順利當選，那么競選綱領中提出的“施政方針”作為一種承諾抑或是契約在其任期內具有約束力，作為其政績考核的依據；更為關鍵的是，在事前就約定競選支出、助選人員和競選方式，對候選人在其后的選舉過程中具有約束力，不得超出“競選綱領”中確定的范圍。如果候選人在選舉中違反“競選綱領”中的約定，情節較輕的給予警告，情節較重、出現違法選舉行為的，選舉委員會可以取消其參選資格。

（2）在選舉的進行過程中，確立村委會選舉過程中的監督主體。

賄選現象的發生，一定程度上要歸咎于選舉程序中監督主體的缺位。目前在村委會換屆選舉中充當“監督”角色的是鄉鎮政府，由于當前村委會在某些方面具有“半行政”性質，鄉鎮政府與村委會存在千絲萬縷的利益關系，同時也容易導致鄉鎮政府借“監督”為名變相地“干涉”村委會選舉。筆者認為，由縣級人民代表大會在換屆選舉前成立村委會選舉監督小組，同時吸納各鄉鎮人大代表、媒體工作者、民政等部門工作人員作為觀察員參加，專門負責監督村委會選舉工作，在選舉之日，由監督小組對整個選舉進行全過程的監督（注釋18），有效地防止賄選的發生。

（3）在投票選舉的現場，秘密畫票，公開唱票，當場宣布選舉結果。

完善整個投票流程同樣十分重要，選舉時村民領票、寫票、投票、唱票等環節都要設計嚴密，不給賄選人可乘之機，也不給選民造成心理壓力，讓他們能夠按照自己的意愿來投票，使賄選人無從知道自己是否被選。這樣，賄選人不能得到賄選帶來的好處，必然打擊其積極性，伴隨賄選成本的提高，賄選現象也能逐步得到遏制。在調研中我們也發現，很多賄選者的“競選班底”的重要職責，就是在投票現場參加“監票”，分頭盯梢選民，監督投票，查看投票結果；甚至在選民將選票送入投票箱之前，悄悄查看選票上的名字，而后再目睹選票入箱。這種方式保證了“賄選”的成效，防止成本的浪費，但同時更干擾了選舉的流程，使得選民無法充分表達意愿。因此，要嚴格執行回避制度，候選人的直系親屬不得擔任選舉工作人員，從而保證選舉程序的公平、公正和公開，堵上“賄選”的后路。

（4）委托投票和流動票箱進一步規范化。（注釋19）

根據各地反饋，委托投票和流動票箱是選舉過程中最容易引發爭議和出現不規范甚至違法的選舉行為的環節。但是考慮到大多數省份的農村，外出務工人員較多，如果取消委托投票，部分村可能出現參選人數不過半數的情況，因此建議各省制定或修訂《村委會選舉辦法》，可以保留委托投票，但應當采用更為嚴格的限制，如明確將“外出”界定為“省外”，即只有投票期間在省外的選民，才可以書面委托投票；同時適當限制同一個人接受委托的人數，將賄選的可能性降低到最小；對于流動票箱的適用，應當明確限定于老弱病殘確實不能到現場投票的人。這些措施通過實踐的檢驗，也可以為制定統一的《村委會選舉法》積累經驗，同時也可以壓縮“賄選”利用選舉環節漏洞的空間。

（5）在公布選舉結果之后，進行離任審計和上任審計。

村委會選舉之后，村民最大的訴求就是公布前任村委會的賬本，清查帳目，但是往往受到干涉和阻撓，新

任村委會為了便于交接工作也往往息事寧人，造成帳目越來越亂，漏洞越來越多，虧空越來越大。因此，可以通過立法將“離任審計”和“上任審計”列為村委會選舉必經程序，有了“離任審計”，就不會累積財務問題，也便于追究前任村委會的財務責任；有了“上任審計”，對新任的村委會就有了考核和監督的依據，確?！爱斶x時清清白白，離任時清清楚楚”，即使“賄選者”當選，也無法牟取私利，侵犯集體資產。

2、實體法律規制：將“賄選”納入刑法打擊范圍，增加賄選成本

關于村委會選舉違法行為的處理，《村民委員會組織法》第十五條做出了規定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨礙村民行使選舉權、被選舉權、破壞村民委員會選舉的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其主觀部門舉報，有關機關應當負責調查并依法處理，以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效。”以此規定來處理選舉中的賄選行為，存在三個問題：第一，村民可以向五個機關舉報賄選行為，即鄉人大、鄉政府、縣人大常委會、縣政府、縣民政局，結果造成五個機關職責不明，處理效力不清，要么互相推諉，要們不同機關做出不同的處理結果，無法決定哪一個機關的處理決定效力優先（注釋20）；第二，對賄選行為處理過輕，除了宣布當選資格無效外，沒有追究賄選者的其他法律責任，易于造成賄選者有恃無恐的心理：不賄賂不當選，賄賂了最多也只是當選無效，反正沒什么損失，結果可能助長賄選行為的蔓延。同時，對接受賄選的選民沒有相應的處理機制，出于“法不責眾”的從眾心理，不能從源頭上杜絕賄選現象。第三，對賄選沒有明確的法律界定。針對上述缺陷，筆者認為可以從如下方面加以完善，首先，修訂《村民委員會選舉法》，明確規定一個具體的機關來處理選舉中的違法行為，一般而言，由縣級的人大常委會對基層民主選舉履行法定的監督職能比較恰當和合適，可以排除鄉鎮中不確定因素的干擾，同時在人大代表選舉中積累的選舉工作經驗提供了專業知識支持，確保做出的決定具有科學性，其權力機關的憲政定位也使得做出的決定具有權威性。其次，加大對賄選違法行為的制裁，建議在刑法“侵犯公民人身權利、民主權利罪”一章中增設“破壞村民委員會選舉罪”，即在村民選舉過程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件、虛報選舉票數、故意損壞選舉設施、擾亂選舉秩序等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權和被選舉權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役并剝奪政治權利；情節較輕的，可以單處剝奪政治權利?！皩①V選行為納入刑法的打擊范圍，對打擊破壞村委會選舉的行為可以做到有法可依，同時也為將村委會選舉納入訴訟渠道鋪平道路。最后，對賄選進行明確的法律界定，通過立法解釋或司法解釋的形式取代沒有法律效力的民政部的通知，對賄選的行為構成進行詳盡的規定，既要合理規制賄選行為，保障村委會的選舉秩序；又不能過分擴大賄選的范圍，影響村民參加民主競選的積極性和競選機制的創新。

3、建立司法救濟：將“賄選”納入訴訟的渠道

有權利就必須有救濟，沒有救濟的權利是不完整的權利；村民的選舉權和被選舉權更是如此。目前，村委會選舉還沒有納入我國選舉訴訟的范圍，司法監督的力度明顯不足。這種缺乏權利救濟的現狀使得大量的違規甚至違法的選舉行為以及屬于法律空白的選舉行為，長期以來游離于司法救濟之外，不僅使得選民的民主權利得不到應有的保護，更使得“賄選”等行為得不到有效的規制。如果說選舉程序的完善和實體法律的修訂可以在事先遏止“賄選”行為的發生，那么司法救濟的途徑則是事后保護選民民主權利、打擊違法選舉行為的重要保障。筆者認為，應建立選舉糾紛的救濟機構，盡快解決司法救濟缺位的現狀，將“賄選”、選舉程序瑕疵等行為納入訴訟的渠道。在選舉糾紛日益增多的情況下，可以考慮法院在換屆選舉年設立專門的選舉糾紛臨時審判庭，建立選舉訴訟簡易程序及時解決選舉糾紛，避免長期以來民政部門處理選舉糾紛時大量適用“通知”、“決定”等沒有法律效力或法律效力較低的文件，缺乏權威性的弊端（注釋21），加強對選舉行為的法律規制，逐步樹立處理選舉糾紛的司法公信力。

（二）“賄選”的綜合治理

1、促進農村經濟發展，提高農民收入水平。（注釋22）

盡管在其他國家和地區，在我國的城市中，也存在賄選，但它在中國廣大農村更為嚴重，更為普遍，對選舉結果的影響更為重大，也更具危害性。為什么賄選在農村的作用如此之大呢？按照美國心理學家馬斯洛的“人類需求層次論”，人的需求是分層次的，前一層次需求滿足后，才會產生更高層次的需求。人的第一層次的需求是生存的需求，這是人的最基本的需求；其后才是更高層次的需求，包括民主權利得到尊重，自我價值實現等精神方面的需求。在中國許多尚未脫貧的農村，農民正處于為生存奮斗的第一層次需求階段，當有人以金錢、物質利益誘使他們放棄民主權利時，他們往往屈從于現實的物質利益，出賣需求層次靠后的民主權利，將神圣的選票作價出賣。只有發展農村經濟，使農民收入不斷提高，解決他們的生存問題，才能提高他們的需求層次，當富裕了的農民需求層次相應上升之后，會更珍惜自己的民主權利，即使不能根除賄選，至少也能提高賄選的成本，也就不會再出現部分選民為一條香煙、一袋洗衣粉出賣自己選票的可悲情形（注釋23）.

2、加強對村集體資產和財務帳戶的監管。

正如前文所分析，利益驅動是“賄選”存在的經濟土壤，正是村集體資產和財務帳戶長期處于沒有監管或監管不力的狀況，給“賄選者”上任后收回成本打開了方便之門。在集體產權下，村委會首先是一個財產權主體而不是公共服務的提供者，甚至是唯一的公共產權主體，可以對外簽訂合同，出讓土地開發房產，管理本村集體經濟企業，自收自支，游離于村民大會的監督。因此，如果光在選舉上禁止賄選，而未在村集體資產管理上下更大的功夫，村集體資產還在村委會的控制之下失去相應的監督，村民對集體資產所擁有的權益還是沒有保障，村集體資產及其收益還是有可能流失、被侵吞（注釋24）；在巨大的集體產權利益尋租的誘惑面前，不僅不能遏止賄選，而且可能使賄選愈演愈烈。

賄選是集體資產失管狀態下的極容易出現的非常態的選舉方式，顯示了有關部門對村集體資產管理工作的薄弱。要根治賄選，應該同時從嚴管集體資產著手，堵住集體資產流失、被侵吞的漏洞；對村集體資產的控制權不能掌握在少部分人手上，有關部門要制定相應的規章制度嚴加監管和約束，只有村集體經濟被嚴格監督和有效管理，變得無利可圖時，村民的權益才會有保障，也可以從根本上約束部分候選人參選的不良動機，從而在經濟利益的層面根除賄選現象，使得村委會換屆選舉走上規范化、有序化、法治化的正軌。

對于村級財務管理混亂以及連帶而來的村官腐敗問題，有的地方則通過“村賬鄉代管”的監管方式來解決。據《人民法院報》2003年5月14日《“村賬鄉代管”——管住了貪吃的嘴》一文報道，湖南省岳陽縣在不改變現有體制、資產權屬、資產性質和以村設賬核算主體的情況下，由鄉鎮經

管站代村做賬，并實施監管?；咀龇ㄊ?，以鄉鎮經管站為依托，成立“農村合作經濟財務會計中心”。中心設幾名記賬員，每個記賬員負責10個左右行政村的記賬工作。村級取消會計，設報賬員，負責辦理收支結算和報賬手續。村民主理財小組對每項財務收支逐月審核，形成鄉村兩級雙重監督與管理的新型財務監管格局。取得的效果是：亂收費辦不到了；亂花錢沒門了；干群關系變好了。

3、村民的民主啟蒙和教育。

村民是村民自治的主體，選誰不選誰，村民說了算；所以教育村民正確行使權利成為醫治賄選的良方。許多賄選的實例表明，賄選者根本沒有把贏得選舉建立在為村民服務的參選目的上，更不愿意把贏得的公共權力用于為村民服務。賄選者一旦當選，就會把自己在選舉期間的投入變本加厲地撈回來。把賄選的害處向村民說清楚，誰都會算帳，也就沒有人或很少會有人拿自己的根本利益去滿足賄選者了。

因此，解決賄選問題的另一個關鍵，就是讓廣大村民切實認識到村委會換屆選舉工作對于全村經濟發展和自身利益的危害，認識到選舉是村民神圣的權利，投好這一票，既是對全村村民負責，也是對自身利益負責，從而做到不受眼前利益的干擾，不誤選、不亂選，保證選舉的公平、公正。例如，山東膠州市鋪集鎮部分村莊“賄選”之風甚濃，在村委會換屆選舉之前，黨委書記楊波親自起草了《告全體村民數》，每個村民人手一份。全文通報了該鎮本屆政府任期內的發展規劃、具體措施和三年內確保實現的村民基本生活指標等情況，用數字的形式，給村民分析了一個好的村委會在推動集體經濟發展和維護村民自身利益中的重要作用，指出一個差的村委會對于村民集體和自身利益可能造成的損失，最后他提醒村民要慎重對待手中神圣的一票，選出對自己負責的“當家人”。此外，該鎮還注重發揮黨員的作用，由部分老黨員組成的文藝宣傳隊，圍繞村委會選舉自編自演了小品、戲曲，歌頌民主，鞭撻不正當的競選行為，收到了良好的效果。這些措施有效地遏止了該鎮的“賄選”之風，村委會換屆成功率一舉達到97％（注釋25）.

培養和提高村民的民主意識，重點進行民主理論和知識的普及教育，使村民逐步擺脫“依附”、“等級”、“權力”、“人治”、“大民主”等把民主簡單化和庸俗戶等反民主和非民主的觀念，培養適應民主政治發展所需要的平等、權利、參與、競爭等民主主體意識，形成獨立的政治人格（注釋26），將有助于促進村民有序的政治參與，杜絕“賄選”存在的“選民基礎”，充分保障村民自治。

4、適當弱化村委會的經濟管理職能，強化村委會公共服務職能。

公共權力過大必然加劇人們對權力的角逐?；鶎庸补芾頇C構不僅擁有大量處理公共事務的權力，還擁有土地（農用土地在經濟學的意義上本來屬于私人物品）的控制權。公共權力還滲透到一些私人事務中。但由于過大的公共權力與狹窄的稅收來源不對稱，使得農民與公務人員之間的關系成為供養與被供養的關系，而不是服務與被服務之間的關系。基層政府的主要職能蛻化為向農民收取稅費。這種背景下，公務人員的榮譽性微乎其微，使村民自治事業一開始就與巨大的利益關系糾纏在一起，舊力量不愿意放權，新力量下決心奪權，增大了政治發展轉軌的難度。因此，農民對當選村長的第一要求常常是“查賬”，而舊力量最害怕的是翻舊賬。如果公共權力過大的問題不解決，村民自治的舞臺永遠是利益爭奪的拉鋸戰場，民主政治的發展將困難重重（注釋27）.

在以往的立法中，我們意識到了建立村委會這一自治機構的重要性，但沒有看到村委會組織運行所耗費的巨大成本，更沒有預見到村委會組織產生過程中會出現如此多的問題。減少村委會的權力，并不意味著剝奪村民的權利。因為村委會的權力和村民的權利不是同一概念。正是由于村委會的權力過大，村民自己能夠掌握的權利太少，才導致村委會選舉的變形。村委會作為自治機構，不應該過多地擔負公共事務，更不能隨意處分村民的集體財產。村委會的社會職能應當被強化，但其經濟職能應當被削弱。村委會不應該成為“二政府”，也不應該成為經營性組織。國家在涉及到村民權利的問題上，應該直接聽取村民的意見，而不應該通過村委會上傳下達。村委會的職能越單純，村委會選舉中的賄選事件就越少。因此有必要通過立法弱化村委會的經濟管理職能，強化公共服務職能，從制度層面真正讓農民當家作主，平穩地推進鄉村政治文明發展的進程。

5、“四個民主”的整體建設和協調發展。

民主選舉之后，積極推進民主決策、民主管理、民主監督工作，保障全體村民依法自治，可以防止“選時有民主，選完了沒民主”現象發生，而這一現象正是治理結構上的漏洞。對于村民選舉中出現的賄選行為，我們只有找出其社會性成因，才能從根本上采取措施杜絕。賄選者的賄選投入都是基于一定的利益考量，但是，如果將賄選的責任簡單地歸咎于賄選者，顯然是不夠的，除了要弄清楚賄選者的動機外，還要進一步研究為什么村民會選擇賄選（注釋28）.賄選者為什么對于其投入有很高的收益預期？實際上這涉及到村民自治的“四個民主”的整體建設和協調發展的問題。換而言之，即使“民主選舉”很完善，如果“民主決策”、“民主管理”和“民主監督”的機制沒有相應建立、健全起來，很難實現真正的村民自治，也無法根除賄選。

結語

民主選舉已經成為解決現代社會乃至鄉土社會公共權力合法來源的重要路徑，我們不能因為賄選現象的存在而懷疑甚至否認選舉制度的偉大意義。當然，賄選現象暴露了現行選舉制度的某些亟待完善的缺陷，通過制度創新完善現行選舉制度也是根治賄選現象的應有之義。

治理賄選使村委會選舉中的當務之急，處理得好，可以使村民自治制度順利實施；處理不好，很可能使農村民主政治、村民自治走上歧途，甚至影響社會主義政治文明建設的進程。因此，治理賄選刻不容緩，同時也要看到，治理賄選是一個復雜的系統工程，既需要法律規制，也需要綜合治理，更要持之以恒，堅持不懈。我們堅信，通過法律規制和綜合治理，“賄選”這一基層民主建設初期的階段性現象，將逐漸減少直至最終消失，退出歷史舞臺。

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13宋春紅等：《村民自治中賄選現象的成因及其遏制措施》，載《黃崗師范學院學報》2004年第8期第9頁。

14宋春紅等：《村民自治中賄選現象的成因及其遏制措施》，載《黃崗師范學院學報》2004年第8期第9頁。

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16許志永：《賄選的危害性及其法律規制》，載《北京郵電大學學報》2004年第1期第58頁。

17許志永：《賄選的危害性及其法律規制》，載《北京郵電大學學報》2004年第1期第58頁。

18參見：彭建軍：《試論選舉權實現的保障機制》，載《中南民族大學學報》2002年第5期第28頁。

19參見：《浙江省村民委員會選舉辦法（修訂）》

20宋春紅等：《村民自治中賄選現象的成因及其遏制措施》，載《黃崗師范學院學報》2004年第8期第9頁。

21參見烈東：《民政廳發文指導選舉成被告》，載《鄉鎮論壇》2003年第12期第10頁。

22方曉悟：《村民自治中若干問題與解決路徑》，載《安慶師范學院學報》2004年第3期第10頁。

23陳冬生：《村委會選舉中的賄選問題及其對策》，載《山東工商學院學報》2003年第5期第93頁。

24武志蘭：《如何制止鄉村選舉中的賄選》，載《新京報》2004年3月31日。

25趙作成：《從累死狗到遏制賄選》，載《中國民政》2003年第1期第51頁。

26王曉敏：《基層換屆選舉存在的問題及對策研究》，載《寶雞文理學院學報》1999年第4期第55頁。

27黨國英：《村民自治的現實與未來》，載《南方周末》2002年9月20日。

28鄢一忠、吳理財：《村民自治在解決問題中前行》，載《開放潮》2004年第1期第22頁。