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摘要：公民政治權利的全部要素，構成了以公民對公共事務的決定權、擔任國家公職權、對國家權力的監督與制約權為核心，以聯合行動權為補充，以知政權為保障的有機統一的體系。這個權利體系從政治生活內容的角度看，包括了國家權力主體的權利、法律的權利、特定事項的權利、政治信息的權利、政治社團的權利五個部分。

關鍵詞：公民政治權利，政治生活，公共事務，國家權力，法律

一、公民政治權利的定義

對公民政治權利，法學家們給出的通行的定義是：“公民依法享有參與國家政治生活、管理國家以及在政治上表達個人見解和意見的權利。”①這僅僅是關于公民政治權利的形式定義，因為這一定義沒有指明公民政治權利作為憲法上的制度設計的功能與本質所在。相比之下，政治學較多地注意到政治權利的功能。有學者將政治權利定義為：“參與政府管理與影響公共政策之權利。”②這一定義指明了公民政治權利具有影響政治生活的功能，但仍然是偏狹地理解政治權利的功能。另有學者把政治權利定義為：“社會成員實現利益分配的資格。”②這一定義正確地將政治權利與利益分配聯系起來，較為深入地指明了政治權利的功能，但否認政治權利屬于利益本身而僅視其為政治手段、更沒有揭示公民政治權利的本質，仍不足以作為公民政治權利的科學的定義。

必須將公民政治權利與人的自由、人的自我實現聯系起來，才能獲得對公民政治權利的深刻認識。對此，有學者寫道：“政治自由從政治權利的意義上來說，是指公民享有受到法律保障的按照自己意志參加國家政治生活，管理和影響國家事務的權利。”④這意味著，公民政治權利在其質的規定性上，是人的自由，是人在政治領域中的自我實現L5p人在社會政治生活中的自決和自主。自決，指人對自身利益和公共利益的判斷和選擇，對公共事務的決斷；自主，指人在政治生活中追求人格的獨立與完善，不受政治上異己權力的束縛和奴役，個性得到張揚。

綜合上述觀點，本文認為，公民政治權利的科學的定義應該是：公民參與并影響政治生活從而得以在政治生活領域作為自決、自主的存在的權利。就其形式意義而言，公民政治權利是公民參與并影響政治生活的權利。“參與并影響”界定了公民與政治生活的關系，表明公民并不是被排斥于政治生活之外，而是可以參與政治生活并形成對政治生活的影響，參與并影響政治生活成為公民政治權利的形式標準。就其實質意義而言，公民政治權利是公民在政治生活領域得以作為自決；自主的存在的權利。“自決、自主”界定的是公民在政治生活中的地位，表明公民在政治生活中獲得了自由，具有主體性。“參與并影響”則是公民的自決、自主地位的外部表現。這一定義將用以作為區別一項公民權利之為政治權利或非為政治權利的標準。

二、要素與結構

從公民政治權利的形式意義與實質意義出發，公民政治權利的全部具體要素組織成五個部分，有機地構成完整的公民政治權利體系。

公民政治權利的第一部分是公共事務的決定權。個體的單獨存在和由個體集合成為共同體是人類的兩種有機聯系的存在方式。⑨公共事務即個體集合而成的社會共同體的事務，關涉每一個體而又非個人事務。在民主社會，公共事務是由公民共同決定的。科恩正是從公民對公共事務的共同決定來界定民主的。他說：“社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策。”⑥在現當代憲政實踐中，由公民決定的公共事務有三個方面，相應形成了在決定公共事務方面的三項公民權利。

第一，選擇公共權力的行使者。在還沒有進化到高度自治的時候，社會共同體中需要分離出少數人具體行使公共權力，以便處理公共事務。依照人民主權的憲政理念，公共權力的具體行使者即國家權力主體必須得到公共權力的所有者的同意，因此，對公共權力行使者的選擇成為共同體的公共事務。這可以說是全部公共事務中最為基本的一項，選舉權就是用來決定這一項公共事務的權利。對于選舉的意義，有學者寫道：“選舉是產生近現代國家機構或其他公職人員的最普遍、最根本的方式”，“是公民對國家和社會發展的一種決定性選擇”。⑦這也是對選舉權的功能和意義的界定。選舉權之為首要的和最為古典的政治權利，原因于此可見。

第二，共同體內的利益分配，即對個體利益與公共利益的分別確認以及對二者關系的界定。由于個體利益相互之間、個體利益與公共利益之間存在差異，利益矛盾總是存在。這既不利于共同體的生存，也不利于個體的生存，為此必須在共同體內進行利益分配。這是另一項最為基本的公共事務。近代以來利益分配采取了法律形式：憲法對共同體內的基本利益加以分配，普通法律則基于憲法的基礎性分配而作延伸性分配和補充性分配（通常所認定的憲法與普通立法間的關系實則是憲法與普通立法在利益分配上的關系）。相應地，公民決定利益分配的權利，就具體化為對憲法及其修正案的通過權（制憲權與修憲權）和對普通法律的直接創制權。

第三，決定資源增益。利益的實現離不開作為客觀對象的資源，是對資源的占有與支配，以資源的充沛為前提。然而，一定社會的資源總量即資源的既有狀況相對于主體需要總是廈乏的，只有不斷地增加社會的資源總量才能使利益得到最大程度的實現。因此，在以法律形式分配利益之后，還需要做出資源增益的決定，以使通過法律表現出來的對利益的主觀分配得以轉化為客觀現實。資源增益由此成為共同體一項重要的公共事務。代議機關與行政機關對資源增益的決定，屑國家機關對公共事務的決定，政治學上稱“公共政策”。在現當代的直接民主制下，有一部分重大的資源增益不由代議機關做出而直接由公民投票加以決定，例如將是否加入一國際組織交由全民公決。公民的這種決定權可稱特定事項決定權。

由公共權力行使者的選擇權、共同體內的利益分配權、特定事項決定權構成公民對公共事務的決定權，這是公民政治權利的基本的和主要的部分。公民擁有公共事務決定權并不意味著全部公共事務都由公民直接決定。仔細分析可以發現，公民的公共事務決定權是以公共事務中最重要的和基礎性的并且適合由公民決定的事項為范圍的。現當代的民主政治正是直接民主與間接民主的結合。

擔任國家公職是公民政治權利的第二部分。

公民參與政治生活并不限于參與對公共事務的決定，還應包括參與對公共事務的處理。共同體中是通過分離出少數人具體行使公共權力來處理公共事務的。對此，有學者寫道：“權力在很大程度上依然具有個人或少數人的形式。”⑥因此，每一公民都有權根據自己的意愿依照法定標準并經法定程序，使自身成為公共權力的行使者，從而參與國家權力的運行，參與對公共事務的處理。這就是公民擔任國家公職的權利。白俄羅斯共和國憲法第三十九條的規定是具有典型意義的：“白俄羅斯公民根據自己的能力和專業特長享有平等地獲得國家機關任何職位的權利。”一些國家的憲法對此項權利未明文規定，但事實上也是加以確認的。學理上對公民擔任國家公職這一項權利沒有給予足夠注意，甚至常常無視其為事實上存在的；項政治權利。國家權力的運行直接關系到公共利益與個體利益的實現狀況，這決定公民參與國家權力運行、參與對公共事務的處理是參與決定公共事務所不可替代的。因此，擔任國家公職權必須作為公民政治權利的獨立的部分。

公民政治權利的第三部分是對國家權力的監督與制約權。

國家權力的運行存在著背離共同體的意愿和利益的可能，因此必須對國家權力的實際運行加以監督與制約，從而盡可能地避免國家權力運行損害公共利益或在損害發生之后加以救濟。孟德斯鳩所揭示的“以權力制約權力”這一權力制約的最一般法則，具體化為二種機制：一是國家權力之間的相互制約即國家權力系統的自我制約機制，二是人民主權對國家權力的制約即國家權力系統的外部制約機制。這二個方面不可或缺，構成國家權力制約的完整機制。后一種機制是通過公民政治權利實現的，即“以權利制約權力”。下列各項政治權利即屬公民監督與制約國家權力的政治權利：

第一，罷免權。這是公民以共同意愿剝奪國家公職人員作為國家權力主體的資格的權利。國家公職人員倘若不能作為人民的公仆（或因其才能不足或因其品行不正），意味著其不能為人民服務，無助于共同體利益的實現。對公職人員的罷免并相應產生新的國家權力主體正是制約國家權力運行的一種途徑。

第二，復決權。復決權的行使對象主要是：（1）經由立法機關通過的憲法案或法律案，（2）經由立法機關否決的憲法案或法律案。⑧復決權具有否定和糾正代議機關的立法行為的性質，使由代議機關通過的法律喪失效力或使被代議機關否決的法律獲得效力，可見復決權是一種制約代議機關行使職權的政治權利。一些國家的憲法還將復決權的范圍擴及總統和議會的意見沖突；上下院之間的爭執。⑿此時總統或議會、上院或下院間至少有一方處于不當行使職權的狀態，全體公民的復決同樣顯示了權力制約的性質。

第三，請愿權。這是公民向國家機關及其公職人員就其權力行使行為提出異議并希望其改進或提出建議并希望其采納的權利。日本憲法第十六條規定：“任何人對于有關損害的救濟，公職人員的罷免，法律、命令或規則的制定、廢除或修改以及其他事項，都有平穩請愿的權利。”這是具體地指明了請愿權行使的范圍。請愿權對國家權力的行使具有影響作用。當然，與罷免、復決得以直接制約國家權力運行不同，請愿屬對國家權力的監督-察看并督促，尚不能直接地對國家權力運行發生約束作用。中國憲法第四十一條關于公民對國家機關及其工作人員的批評和建議的權利、對國家機關及其工作人員的違法失職行為的控告或檢舉的權利，是對請愿權的具體表述。公民對政治生活的參與是由決定公共事務、擔任國家公職、監督與制約國家權力這三個方面組成的，公民政治權利中的公共事務決定權、擔任國家公職權、對國家權力的監督與制約校正是對應了這三方面的政治參與，是公民政治權利的主要的和基本的組成部分。

公民的聯合行動權是公民政治權利的第四部分。

公民的政治參與通常采取的是個人行為的形式，純粹的個人形式的參與對政治生活所具有的影響作用畢竟是有限的，因此，應該允許公民與具有共同政治意愿的其他公民以聯合的即共同的行動參與政治生活，以期獲得對政治生活的更大的影響。公民以聯合行動參與政治生活是對個人形式的參與的補充，則聯合行動權可以理解為公民政治權利中的輔助性和補充性的權利。具體的聯合行動權有下列三項：

第一，政治結社權。結社出于政治目的是政治結社的核心要素。在政黨政治的背景下，政治結社能使公民更有效地參與并影響政治生活，政治學上正是指明了政治社團具有工具性功能。⑥政治結社是公民的具有持續性的聯合行動。

第二，出于政治目的的游行、示威權，即不特定的多數公民出于共同的政治目的以游行、示威的方式向公眾尤其是向國家機關表達其政治意愿的權利。游行示威是公民請愿權的行使方式之一，比之公民以個人行為的請愿顯然具有更大的影響力。向國家機關表達特定的政治意愿并試圖影響國家權力運行是其核心要素。游行示威是臨時性的聯合行動，針對的是一時一事。政治結社與游行示威作為公民的聯合行動極為直觀，是聯合行動的顯現形態。

第三，發表政治見解權。公民可以持有獨立的政治見解，這屬內心自由的范疇；公民也可以將內心的政治見解，以言論、文字、符號的方式乃至借助于大眾傳播媒介公示于他人，這就是發表政治見解權。發表政治見解是公民以個人行為即可行使的權利，似乎與聯合行動無關。但是，如果公民是出于特定的政治目的而發表政治見解，是希望自身的政治觀點能為他人所接受并進而實施相同的政治行為，那么，發表政治見解就具有（至少是潛在地包含了）形成聯合行動的目的。出于政治動機而尋求聯合行動是發表政治見解權作為政治權利的根據所在，發表政治見解因此成為不以直觀形態表現出來的、隱態的聯合行動。

聯合行動是公民行使對公共事務的決定權、擔任國家公職權、對國家權力的監督與制約權的特殊形式，其實質意義在于更有效地參與和影響政治生活。因此，確切地說，聯合行動是關于參與和影響政治生活的行為方式的權利。

知政權是公民政治權利的第五部分。

知政權即公民獲得政治生活信息的權利。政治生活信息可以理解為與公共事務直接或間接相關的信息，其中尤其指與公共權力的行使相關的信息。現當代憲政中的知情權制度就是旨在保障公民獲得官方情報的權利。對政治生活信息的掌握是公民參與政治生活的前提，否則，參與將是不可能的。因此，知政權是前述各項權利的保障性權利。

綜上所述，從結構上看，全部公民政治權利構成了以公共事務決定權、擔任國家公職權、對國家權力的監督與制約權為核心，以聯合行動權為補充，以知政權為保障的有機統一的體系。公民政治權利的各具體要素在公民權利體系中擔負著不同的功能，處于不同的地位，并非可以等量并觀。需要說明的是，本文基于民主政治的共性而闡述公民政治權利的要素與結構。但由于國家性質、歷史文化傳統、現實國情等的不同，各國憲法對公民政治權利的確認存在差異，這是一個值得進一步探討的問題，留待另文。

三、另一種結構分析

以上是從具體政治權利的功能出發分析公民政治權利的結構。下面將簡要地從另一個角度，即從政治生活的內容的角度，對公民政治權利的結構加以分析。

第一，關于國家權力主體所行使的權利，有三項：1.選舉國家權力主體的權利；2.罷免國家權力主體的權利；3.擔任國家公職的權利。這三項具體權利完整地構成公民針對國家權力主體的政治權利。

第二，關于法律的政治權利，有四項：1.制憲權；2.修憲權；3.對普通法律的直接創制權；4.對代議機關立法的否決權。

第三，關于特定事項的政治權利。在直接民主制下，特定事項有公民可以直接決定的，也有公民不能直接決定但可以表示意見的。相應地有二項權利：1.直接決定權，即特定事項決定權。2.請愿權，包括以個人行為進行的請愿和以聯合行動（游行、示威）進行的請愿。如前所述，請愿權在功能上是對國家權力運行的監督權，而監督國家權力運行是就具體的、特定的事項而言的，離開了具體的、特定的事項是不能斷定權力的濫用或不當行使的。

第四，關于政治信息的權利，有二項：1.獲得政治信息的權利即知政權；2.發表政治見解的權利。個人的政治見解也屬于政治信息，公民既有權從外界獲取政治信息，也應有權向外界政治信息，從而形成公民與外界的信息交換。

第五，關于政治社團的權利，一項，為政治結社權。政治生活涉及國家權力主體與法律這二個方面是顯而易見的。因此公民政治權利體系中必須有針對國家權力主體和針對法律的權利。在國家權力主體與法律之外，還有其他公共事務的存在，則尚應就特定事項使公民有參與和影響的可能，因而須有就特定事項的直接決定權和請愿權。政治信息構成政治生活的一個方面，相應地必須使公民有進行政治信息交換的權利。政治生活少不了政治團體的存在與活動，尤其是在現當代政治生活中，則公民自應有政治結社權。可見，上述五個方面的公民政治權利，在另一意義上構成完整的、有機統一的公民政治權利體系。進而言之，上述公民政治權利使公民得以在政治生活的全部領域成為自決、自主的存在，獲得政治領域中的自由。

四、辨析

一些非政治權利往往被錯誤地作為政治權利看待，反映了學理上對政治權利缺乏準確的把握。按照本文的觀點，除前述各項公民權利為政治權利之外，其他公民權利均不屬于公民政治權利。另一方面，一些公民權利又被錯誤地僅僅作為政治權利看待。為了更明晰地界定公民政治權利的范圍，特辨析如下。

1.學者多有將“享受榮譽稱號”作為政治權利的。％本文認為，享受榮譽稱號并不意味著公民就參與了政治生活，更不存在享受榮譽稱號會發生影響政治生活的作用，因此，享受榮譽稱號不應作為政治權利，準確地說，是屬于公民精神生活上的權利。

2.學者有將公民因國家機關及其工作人員的職務侵權而獲得國家的物質賠償的權利作為政治權利。⑥在本文看來，公民獲得國家物質賠償與公民參與和影響國家政治生活并沒有直接的聯系。這一規定是作為國家賠償制度的憲法根據，而國家賠償制度僅僅是針對國家侵權而為公民設立的救濟機制，并不涉及政治生活。因此，獲得國家物質賠償權應屆公民的物質權利體系，而不屬政治權利。

3.集會也被作為政治權利。⑾集會是不特定的多數人出于共同意愿這一精神性因素而聚合，參與集會者在相互間商討問題或表達意愿。集會與游行、示威的重要區別在于：后者是不特定的多數人向他人尤其是國家機關表達共同意愿即對外的表達意愿；前者則并不對外表達意愿，而是參與集會者在相互間即對內的表達意愿。這一區別顯示游行示威以影響他人為目的，集會則重在相互間的溝通而不以影響他人為目的。因此，參與集會者即使在集會時就政治局勢發表見解、對公共政策加以評論，也不造成對政治生活的實際影響。據此，本文認為，集會屬公民的精神生活的權利而不是政治權利。

4.結社權通常僅僅被作為公民政治權利。⒀然而，結社可以是出于非政治目的而與政治生活無關，如出于學術目的或慈善目的。只有結社出于政治目的、意圖影響政治生活時，結社才是與政治生活相關的。因此結社權在一般的意義上屬于公民的精神生活權利，出于政治目的的結社才作為政治權利而存在。

5.言論、出版、游行、示威通常也僅僅被作為公民政治權利。本文認為，言論、出版、游行、示威都是用以表達內心意愿的形式，通過這些形式所表達的既可能是政治意愿，也可能是非政治意愿。只有當言論、出版用以表達政治意愿與政治見解時，才屬于公民的發表政治見解權；只有當游行、示威出于政治目的時，才屬于公民以聯合行動行使的請愿權。因此，言論、出版、游行、示威不能僅僅被作為政治權利。

注：

[①][⑩]許崇德主編：《中華法學大辭典。憲法學卷》，中國檢察出版社1995年版，第788頁。

[②]林嘉誠、朱活源編著：《政治學辭典》，五南圖書出版公司1990版，第279頁。

[②][⑩]王浦的主編：《政治學基礎》，北京大學出版社1995年版，第104、303頁。

[④]商英偉、白錫能主編：《自由論》，福建人民出版社1993年版，第125頁。

[⑤]參見萬斌、薛廣洲著《民主哲學》，浙江人民出版社1994年版，第15頁。

[⑧][美]科恩著，聶崇信、朱秀賢譯：《論民主》，商務印書館1988年版，第10頁。

[⑦]王玉明著：《選舉論》，中國政法大學出版社1992年版，第12—13頁。

[⑧]程竹汝：《論權力的工具性問題》，載《政治學研究》1996年第3期。

[⑨]羅厚如：《論公民直接立法權》，載《法律科學》1996年第2期。

[⑾]同上注；另見曾廣載著《西方國家憲法和政府》，湖北教育出版社1988年版，第491頁。

[⑿]許崇德主編：中國憲法》，中國人民大學出版社1996年版，第415頁。

[⒀]通見于憲法學論著。