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全面推進依法行政，加快建設(shè)法治政府，是落實黨的十七大“加快建設(shè)社會主義法治國家”的重中之重。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）實施7年來，我國依法行政工作已經(jīng)站在一個新的歷史起點上，如何深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府，如何從體制機制上找準抓手和平臺，是新時期依法行政工作面臨和必須解決的重大課題。

一、我國建設(shè)法治政府的成就與困境

1.建設(shè)成就

我國在推進依法行政的征程上，不斷探索與創(chuàng)新，政府法制工作從無到有，不斷規(guī)范與完善，尤其是在《綱要》頒布實施以后，法治政府建設(shè)邁出了堅實步伐，依法行政工作取得了明顯成效：依法行政意識和水平不斷提高；行政決策機制日漸完善；政府立法工作從粗到細，逐步覆蓋政府工作的方方面面；行政執(zhí)法行為逐步規(guī)范；有效防范和化解社會矛盾機制逐漸形成；政府法制監(jiān)督工作由弱到強，有力地保證了憲法、法律、法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的有效實施。應(yīng)該說，我國依法行政、建設(shè)法治政府工作目前已經(jīng)躍上了一個新的臺階，也是到了一個非常關(guān)鍵的時期。

2.現(xiàn)實困境

雖然我國在建設(shè)法治政府的征程上已經(jīng)取得了巨大成就，但仍然存在一些突出問題，具體表現(xiàn)在：推進依法行政，建設(shè)法治政府的體制機制不成熟、不健全，推進力度不穩(wěn)定。實際工作中“概念法治”、“形式法治”和“兩張皮”現(xiàn)象比較突出;建設(shè)法治政府的推進動力單一，主要依賴于“人”的自覺性，存在以“人治”推動“法治”的特殊現(xiàn)象;法律制度在保障全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展上相對滯后，立法與改革的關(guān)系不夠銜接;以人為本和保障民生方面的制度建設(shè)跟不上形勢發(fā)展的要求，部門利益的傾向仍然比較突出;行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變不到位,職能缺位、越位和不到位的情況仍然突出;行政自由裁量權(quán)過大，執(zhí)法行為不規(guī)范的情況仍然突出，行政執(zhí)法責(zé)任制的落實不理想。有的行政機關(guān)對行政執(zhí)法有畏難情緒，對依法履職底氣不足，被動作為的情況比較突出；政府法制工作還比較被動，服務(wù)大局的思路和辦法還不多，能力還不強。機構(gòu)建設(shè)欠賬太多，與日益繁重的工作任務(wù)很不適應(yīng)，嚴重制約了政府法制工作的正常開展。這樣的狀況，很難擔(dān)當(dāng)起繁重的依法行政的工作任務(wù)。

二、建設(shè)法治政府必須高度重視機制問題

建設(shè)法治政府是一項長期的、戰(zhàn)略性任務(wù)。要實現(xiàn)健康、有序、持續(xù)地建設(shè)法治政府，必須從機制抓起。機制泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。抓機制是一項基礎(chǔ)性的工作，側(cè)重于對事物發(fā)生、發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的把握；同時，抓機制也是一項關(guān)鍵性的工作，能夠把握事物的運動機理，更加能動地、有效地駕馭事物。抓機制不僅有方法學(xué)上的意義，更能體現(xiàn)我們對法治政府本質(zhì)的認識和對建設(shè)法治政府過程的認識。

1.建設(shè)法治政府的機制保障

推進法治政府建設(shè)的機制系統(tǒng)龐大，關(guān)系復(fù)雜，需要研究和完善的機制很多。最重要的，就是要建立和完善“三大機制”，即建設(shè)法治政府的動力機制、評價機制和監(jiān)督保障機制。研究“三大機制”既是理論指導(dǎo)的需要，也是實踐推動的需求。動力機制要解決建設(shè)法治政府的動力問題，建設(shè)法治政府能否被推動或取得預(yù)期的發(fā)展，很大程度取決于建設(shè)法治政府的動力。因此，動力機制是建設(shè)法治政府的核心機制。評價機制要解決法治政府建設(shè)評價的主觀性、隨意性。評價是一個基礎(chǔ)性工作，是對工作進行有效控制和管理的重要手段。建立和完善建設(shè)法治政府的評價機制，是科學(xué)、統(tǒng)一、客觀、公正衡量一個地區(qū)依法行政法、建設(shè)治政府的能力和水平的前提。監(jiān)督保障機制要解決的問題是發(fā)現(xiàn)和糾正建設(shè)法治政府過程中一切違反法律規(guī)定、法律原則的行為，防止和糾正出現(xiàn)的偏差和失誤，確保行政管理活動全面依法運行，保障各項評價指標執(zhí)行到位，推動建設(shè)法治政府各項工作實現(xiàn)預(yù)定目標。

2.“三大機制”的相互關(guān)系

建設(shè)法治政府的動力機制、評價機制和監(jiān)督保障機制是有機統(tǒng)一、相互影響、互相促進的關(guān)系。動力機制的本質(zhì)在于調(diào)動主體的積極性，通過整合各方面的資源形成合力，以使法治政府建設(shè)持續(xù)推進；評價機制則為法治政府建設(shè)成效提供價值評判標準和檢驗依據(jù)，使法治政府建設(shè)可操作、可評判；監(jiān)督保障機制目的在于通過遏制行政權(quán)力的濫用，防止權(quán)力尋租和腐敗，提升行政效能，確保法治政府建設(shè)的方向和目標不動搖。沒有動力機制，法治政府建設(shè)將缺乏動力而陷于僵化、停滯狀態(tài)；沒有監(jiān)督保障機制，行政權(quán)力將失去制約，產(chǎn)生權(quán)力腐敗，侵犯人民群眾的合法權(quán)益；此外，動力機制和監(jiān)督保障機制是否有效運轉(zhuǎn)，要依靠評價機制提供一套科學(xué)指標體系來判斷和考量，從而檢驗法治政府建設(shè)的成效。總之，三者之間是互相配合、互為保障、相輔相成的關(guān)系。建設(shè)法治政府，不僅需要“三大機制”各自具備良好的性能，還需要它們有機的結(jié)合，協(xié)調(diào)穩(wěn)定的發(fā)揮其總體功能。

3.“三大機制”的運行環(huán)境

建設(shè)法治政府機制的運行環(huán)境是指影響建設(shè)法治政府機制運行的各種外在因素和條件。建設(shè)法治政府機制的設(shè)計離不開環(huán)境的現(xiàn)實；機制的運行必須依賴于環(huán)境的協(xié)調(diào)與保障；機制的運行必然作用于環(huán)境，對環(huán)境的條件提出改變或者改善的要求；只有機制和環(huán)境相互協(xié)調(diào)，相互適應(yīng)，建設(shè)法治政府機制才能真正發(fā)揮作用。建設(shè)法治政府機制的運行環(huán)境包括法治環(huán)境、政治環(huán)境、社會人文環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、國際環(huán)境等諸多方面。

三、建設(shè)法治政府的“三大機制”

1.動力機制

動力機制是關(guān)于動力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和形成機理，動力的形成、發(fā)生的原因、各種要素間的關(guān)系。建設(shè)法治政府的動力受動因、動能、整合三大要素影響。動因是動力產(chǎn)生的原因，歸納起來有政治因素、經(jīng)濟因素、文化因素、改革因素、法制因素等因素。動能是在一定條件下能夠或者可能產(chǎn)生動力的各類資源的總稱，主要包括人、政府、制度以及規(guī)劃與計劃、領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)、教育與培養(yǎng)、監(jiān)督與考核、褒揚與批評等。整合是動因和動能作為機制系統(tǒng)內(nèi)的要素，按照一定的規(guī)律相互之間的融合、聯(lián)系。整合是動因與動能結(jié)合，并被激活后形成動力的過程，是動因和動能轉(zhuǎn)變?yōu)閯恿Φ倪^程；整合也是若干動力疊加、融合，形成更大合力的過程。動力包括單一動力和復(fù)合動力。一種動因與一種動能的融合產(chǎn)生單一動力。一種動因與多種動能的融合產(chǎn)生復(fù)合動力。比如，將深化政治體制改革，調(diào)整政府管理職責(zé)作為動因，將制度建設(shè)作為動能，就產(chǎn)生政府機構(gòu)改革的動力；將順應(yīng)民主政治發(fā)展作為動因，將領(lǐng)導(dǎo)干部作為動能，就會產(chǎn)生轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政理念，恰當(dāng)調(diào)整權(quán)力與權(quán)利平衡關(guān)系，提高領(lǐng)導(dǎo)干部民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的動力；將轉(zhuǎn)變政府職能作為動因，將各級各類公務(wù)員作為動能，就會在廣大公務(wù)員中產(chǎn)生轉(zhuǎn)變行政管理理念，保障公權(quán)力正確行使的動力；將加強法治建設(shè)作為動因，將行政行為作為動能，就會產(chǎn)生規(guī)范行政行為、公開行政過程、加強監(jiān)督考核、落實執(zhí)法責(zé)任制的動力；將執(zhí)政黨關(guān)于加強依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的重大決策為動因，可以同時在一系列動能上進行系統(tǒng)的、全面的融合，可以以法治宣傳教育、提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事理念和能力培養(yǎng)、體制機制改革、建立健全制度、制定規(guī)劃與計劃、監(jiān)察考評等等為動能，產(chǎn)生推進法治建設(shè)進程的強大動力，使建設(shè)法治政府的速度大大提升，收到很好的推進效果。

現(xiàn)行的動力機制主要是“首長”推動型的建設(shè)法治政府動力機制和政府主導(dǎo)型動力機制。“首長”推動型和政府主導(dǎo)型的動力機制有其存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)，在實踐中發(fā)揮了積極的作用。但也存在不少問題，目前特別需要建立其他社會成員參與的動力機制。一是要科學(xué)發(fā)揮黨在建設(shè)法治政府中的核心引領(lǐng)作用。二是要擴大公眾參與，構(gòu)建“政府+公眾”雙引擎動力模式。三是要借助建設(shè)法治政府對政府公信力的提升，構(gòu)建和健全法治政府公信力的內(nèi)動力機制。四是要發(fā)揮非正式制度的動能作用，構(gòu)建正式制度與非正式制度復(fù)合動能體系，為法治政府的建設(shè)提供高效的、復(fù)合型的推動力。

2.評價機制

評價機制具有導(dǎo)向、尺度和監(jiān)督功能。在設(shè)計法治政府指標體系時需要把握科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性和階段性原則；將人民滿意度作為衡量法治政府建設(shè)的標準，正確處理好社會評價與自我評價和上級對下級評價的關(guān)系；充分考慮運行成本。考評指標的標準、內(nèi)容要科學(xué)合理、簡明扼要、易于操作。

《四川省市縣政府依法行政評估指標》，是近年來四川在著力推進依法行政中的重要創(chuàng)新成果。該指標體系既具有理論上的意義，又具有推進依法行政的實際價值，最大的特點是指標簡化，重點突出，貼合四川實際，并十分注意回應(yīng)社會對政府依法行政工作的期待。一是指向明確。指標的考評對象是市縣政府，這樣突出了依法行政的重點和難點，把握了工作的重心和大局。二是方式創(chuàng)新。是“評估”，不是“評價”，用較少的指標來估價總體情況，這既符合工作實際，又體現(xiàn)了客觀規(guī)律。三是內(nèi)容創(chuàng)新。突出了依法行政的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，緊緊圍繞行政決策、政府信息公開、行政執(zhí)法等方面設(shè)定評估指標。四是建立配套制度。制定了《四川省市縣政府依法行政評估辦法》，與《評估指標》相配套，保證《評估指標》運用得到落實。五是評估方式創(chuàng)新。評估采用上一級人民政府評價、被評估單位自我評價和社會評價相結(jié)合的方式進行。其中，上一級人民政府的評價結(jié)果在評估中所占比得自上而下逐級遞減，社會評價結(jié)果在評估中所占比重自上而下逐級遞增。2009年該指標首先被實際運用于四川省6個創(chuàng)建法治政府示范市縣依法行政工作，發(fā)揮了很好的引導(dǎo)和考評作用。《評估指標》應(yīng)當(dāng)作為考核、任用、晉升干部的重要依據(jù)之一，成為考核行政機關(guān)及其公務(wù)員依法行政工作的“硬指標”、“硬實績”和“硬約束”。

3.監(jiān)督保障機制

監(jiān)督機制是一個龐大的制度體系。建設(shè)法治政府的監(jiān)督既包括政府的層級監(jiān)督，還包括政黨、人大、司法機關(guān)、社會團體、人民群眾對政府的監(jiān)督；既包括對抽象行政行為的監(jiān)督，又包括對具體行政行為的監(jiān)督。監(jiān)督具有修正、反饋、預(yù)防和保障功能。

監(jiān)督保障機制的運行應(yīng)當(dāng)圍繞動力機制的實現(xiàn)進行。組織建設(shè)是監(jiān)督保障的前提和基礎(chǔ)，強化考核是監(jiān)督保障機制的有效抓手，制度機制完備是監(jiān)督保障機制實現(xiàn)的重要保證。要積極發(fā)揮行政監(jiān)察、審計監(jiān)督等專門監(jiān)督的作用。以權(quán)力制約為突破點，進一步完善權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)，以權(quán)制權(quán)；科學(xué)分解內(nèi)部權(quán)力，合理分權(quán)；規(guī)范權(quán)力運行程序，依法制權(quán)；推行公開辦事制度，提高權(quán)力運行透明度；嚴密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，提高監(jiān)督的整體效能；注重完善民主監(jiān)督的機制，進一步推進民主監(jiān)督制度化建設(shè)；逐步實現(xiàn)權(quán)力公開透明。監(jiān)督保障機制要搭建有效平臺：關(guān)鍵是行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部制約；核心是行政權(quán)力的限制；基礎(chǔ)是行政執(zhí)法責(zé)任制；提高效能要靠政府信息公開；要進一步創(chuàng)新行政復(fù)議機制。

四、四川建設(shè)法治政府的縱深探索

為加快推進依法行政進程，2009年四川省確定成都、德陽、遂寧、眉山4個市和簡陽、三臺2個縣（市）為“創(chuàng)建法治政府示范單位”，以期帶動全省各級政府依法行政向縱深發(fā)展。各示范單位大膽探索創(chuàng)新，工作富有成效，成果特色鮮明，緊緊圍繞行政決策規(guī)范化、公共服務(wù)規(guī)范化、行政執(zhí)法規(guī)范化、行政監(jiān)督規(guī)范化、化解爭議規(guī)范化和保障措施落實的目標，密切結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，全面深入開展創(chuàng)建活動，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)努力探索符合實際、行之有效的法治政府建設(shè)路徑，為在全省各級政府全面推進依法行政，建設(shè)法治政府提供了許多有益的啟示。

示范市縣“創(chuàng)建法治政府示范活動”的主要做法可以概括為：核心引領(lǐng)、要素整合、創(chuàng)新優(yōu)化的創(chuàng)建模式。所謂核心引領(lǐng)，是指示范市縣黨委是“法治政府示范市縣”創(chuàng)建活動的領(lǐng)導(dǎo)集體，是創(chuàng)建活動的謀劃者、領(lǐng)導(dǎo)者，在創(chuàng)建活動中始終發(fā)揮著核心引領(lǐng)和推動的作用。所謂要素整合，是指法治政府系統(tǒng)建設(shè)中的主體、制度和行為三要素相互搭配、相互整合、相互作用，構(gòu)成一個有機整體，動態(tài)發(fā)揮法治政府系統(tǒng)建設(shè)的自運行功能。通過創(chuàng)建組織網(wǎng)絡(luò)，建立運作機制，發(fā)揮主體能動作用和制度規(guī)范作用等，進行各種要素間的有效整合，使各個方面、不同角度、多項措施的創(chuàng)建工作朝著共同的目標聚集，有力推進了法治政府建設(shè)向前邁進。所謂創(chuàng)新優(yōu)化，是指在建設(shè)法治政府過程中，示范單位注意加強工作研究，注重提煉總結(jié)，邊探索創(chuàng)新，邊調(diào)整優(yōu)化。各示范單位從部署、實施、檢查到再優(yōu)化部署、再調(diào)整實施、再深入檢查考評，形成了創(chuàng)建活動的循環(huán)往復(fù)、階梯式上升、逐步向前推進的自運行過程。通過創(chuàng)建活動，各示范單位依法行政意識進一步增強，政府職能轉(zhuǎn)變不斷深化，制度體系建設(shè)日臻完善，制度執(zhí)行更加規(guī)范有效，化解矛盾機制初步形成，經(jīng)濟社會發(fā)展成效顯著。