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一、現行法律制度對民辦高校民法地位的界定

我國《高等教育法》第30條明確規定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格，依法享有民事權利,承擔民事責任。”《民辦教育促進法》第5條規定：“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位。”《民辦教育促進法》第9條規定：“舉辦民辦學校的社會組織，應當具有法人資格。舉辦民辦學校的個人，應當具有政治權利和完全民事行為能力。民辦學校應當具備法人條件。”因此，由教育部審批設立的民辦高校與公辦高校的法律地位是相同的，具有法人資格。1998年國務院頒布的《事業單位登記管理暫行條例》將學校的性質定位為事業單位，并規定：事業單位是指為了社會公益目的，由國家機關或其他組織舉辦或其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。上述對學校的定位和定義同樣適用于高等院校，而且一直沿用至今。然而，民辦高校的辦學資金來源廣泛，并不僅限于國有資產或國家財政撥款，如依上述定義，則民辦高校不能被界定為事業單位。為進一步對民辦高校進行定位，國務院頒布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，首次提出了“民辦非企業單位”的概念，即“企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織”。后民政部制定的《教育類民辦非企業單位登記辦法（試行）》也將民辦高校定性為“教育類民辦非企業單位”。

二、現有制度缺陷

（一）民辦高校自身相關法律制度不完善，使其難以保持法人地位的獨立性

在具體操作中，民辦高校從成立到運行的各個階段都無法獨立開展活動。在整體運轉過程中，投資方、教育行政管理部門、高校管理層等都會施加影響，在招生、人事、教學、財務等方面都會存在無法協調的問題。教育行政部門是國家教育政策的執行者，當然要對其進行監督，只是在監督過程中容易“越位”。[1]目前設立民辦高校的資金主要來源于捐資和投資。捐資是財產贈與行為，行為完成后，學校便與捐資者脫離關系，捐資者不參與高校的直接運轉管理工作，也不求回報；而投資指有關個人或組織將資金投向所設立的高校，并憑借其對資金的所有權享有高校運轉帶來的收益權。我國《民辦教育促進法》第35條規定：“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。”法人財產權是法人享有的以經營管理權為核心的全部財產權利的總和。這種財產權實際上就是高校擁有的對其法人財產的絕對支配權。這就要求民辦高校與投資者之間就財產所有權完成一個轉讓程序，以確保雙方的財產權是完全分離的。現行法律制度僅僅規定民辦高校對投資者的投資享有法人財產權，但并未規定如何保障該項權利的實現。實際上，無論是企業法人還是事業單位法人，其實現財產權都需要有完善的制度構架作支撐，而民辦高校在民法上模糊的法律地位，致使其很難真正享有法人財產權。

（二）民辦高校法人地位的系屬性質界定模糊

我國《民法通則》在設立自然人、法人雙元結構的同時，將法人細分為企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人。在上述四類法人中，最難界定的是事業單位法人。事業單位為我國獨有的一種法人類型，雖設立已久，但內涵與外延仍然比較模糊，與“事業”、“單位”等概念的區別仍然撲朔迷離。[2]上文提到的《事業單位登記管理暫行條例》對事業單位已經給出明確定義，實際上是依據設立主體、公益特性、資金來源和行業分類四種要素綜合界定事業單位的。依據該四種要素來判斷，公辦高校當然屬于事業單位，而民辦高校因其資產來源的多元化而很難被定義為事業單位，以致有關的規章制度將民辦高校定義為“教育類民辦非企業單位”。“教育類民辦非企業單位”從字面含義上理解當屬于非企業法人類別。上文已提到，《民法通則》規定了三種非企業法人：機關法人、事業單位法人和社會團體法人。依照目前的法律制度規定，民辦高校這種所謂的“教育類民辦非企業單位”無法歸類于這三種非企業法人。我國民辦高校身份界定的種種缺陷，在實踐中自然會產生許多難以解決的問題。在《民法通則》締造的民事法律關系中，其既不屬于企業法人，又無法被納入非企業法人。民辦高校以何種身份和地位出現、相關的權利義務如何明確界定等諸多問題和矛盾無法得到妥善解決。

三、完善民辦高校民法地位的制度建議

正所謂：“名不正言不順，言不順事不成。”為了確保民辦高校的健康發展，必須明確其法律地位。名正則言順，實際中存在的諸多矛盾及障礙都能得到合理解決。結合我國現有的法律制度規定和事業單位的發展方向，建議在民法上確立民辦高校事業單位法人的法律地位，同時完善其作為事業單位法人的相關法律制度。

（一）擴大事業單位的含義，將民辦高校納入其中原有界定事業單位的四要素為舉辦主體、公益屬性、資產來源和行業屬性：舉辦主體為國家機關或其他組織，建議對“其他組織”作擴大解釋，將企業和自然人納入其中；公益屬性即指事業單位成立的目的是為了社會公益，這也是民辦高校的成立目的；資產來源原為國有資產，建議對其作擴大解釋，將其他資產來源納入其中，允許資產來源多元化；行業屬性包含教育、科技、文化、衛生等，民辦高校顯然符合這一規定。當前，事業單位改革正在有條不紊地開展，從事公益服務的事業單位將實行以聘用制度和崗位管理制度為主要內容的人事管理制度。這與目前民辦高校的體制已日益趨同。由此可見，民辦高校被列為事業單位是有一定實踐基礎的，僅需將資產來源的國有屬性限制取消即可。

（二）對投資者應當允許存在合理回報，不應以此為由將民辦高校排除在事業單位之外有學者認為事業單位是以公益為目的的，民辦高校存在投資回報，故不能賦予民辦高校事業單位法人的法律地位。筆者認為這種觀點存在一定的片面性。民辦高校的成立目的同樣是為了社會公益，而不是為了回報。在設立民辦高校的過程中，允許投資人收取合理回報與其公益目的并不沖突。臺灣地區有學者就認為，在私立學校法人制度中，一概限制營利是不足取的，將私立學校定位于更接近社團法人的法人類型，并建立更接近社團法人的內部組織機構，在私立學校內部建立包括決策、執行與監督三種權力的組織機構，才是更重要的。[3]我國之所以鼓勵、支持并發展民辦高校，一個很重要的出發點就是國家財政能力不足以支撐所有教育開支，因而需要其他社會資源參與進來。允許合理回報是為了更好地吸引投資者向為社會公益而開展的國家教育事業投資，以彌補國家財政能力的不足。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《教育類民辦非企業單位登記辦法（試行）》將民辦高校視為“教育類非企業單位”，而排除在“事業單位”之外，是對《事業單位登記管理暫行條例》第2條的錯誤理解。事業單位更多強調的是社會公益的成立目的，而非其他形式上的規定。故此，筆者認為將民辦教育納入事業單位是有法律基礎的。

（三）明確民辦高校獨立的財產權和法人治理結構，確保其法人地位的獨立性，避免被相關各方左右而影響其事業單位法人的法律地位要解決民辦高校法人地位獨立性的問題，就必須解決民辦高校法人財產獨立性的問題。由于民辦高校的投資者或多或少存在營利目的，如果民辦高校被投資者控制，則勢必影響其設立的公益目的。《民辦教育促進法》相關規定已經賦予了民辦高校法人財產權，但這只解決了民辦高校法人財產權的權利來源問題。故此，我國的相關法律制度應當進一步規定，在投資者收取回報的基礎上實現其投資所有權與收益權的完全分離，以確保民辦高校能夠實現獨立的法人財產權。民辦高校在明確與投資者的產權關系后，應進一步建立起合理的法人治理結構，具體可借鑒公司治理模式，并進一步細化完善《民辦教育促進法》中民辦高校與教育行政部門以及與投資者之間的權利義務關系。