導(dǎo)語：我國法律援助現(xiàn)狀研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要]：如何維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益是近年來一直探討的一個(gè)焦點(diǎn)問題。自1994年我國施行法律援助制度以來，我國在立法和實(shí)踐等方面對(duì)法律援助工作進(jìn)行了深入的探索，取得了一定的成效，但損害農(nóng)民合法權(quán)益的事件仍然時(shí)有發(fā)生，相對(duì)于西方國家?guī)装倌甑膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)而言，我國的法律援助工作仍然存在較多弊端需要改進(jìn)。筆者欲通過本文對(duì)我國法律援助的現(xiàn)狀進(jìn)行描述，對(duì)存在的某些弊端進(jìn)行分析，以期實(shí)現(xiàn)我國法律援助工作的新飛躍，切實(shí)保障農(nóng)民等弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。

[關(guān)鍵詞]：法律援助司法救助社會(huì)團(tuán)體司法救助專項(xiàng)基金農(nóng)民律師司法所

一、法律援助的淵源及發(fā)展現(xiàn)狀

法律援助制度源自十九世紀(jì)的英格蘭。英國是世界上最早建立法律援助制度的國家，其法律援助主要有民事法律援助和刑事法律援助兩種形式。在英國，法律援助作為國家必須承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，其資金主要來源于政府撥款。1999年《獲得司法公正法》（AccesstoJusticeAct）通過后，民事法律援助和刑事法律援助分別被兩個(gè)新的計(jì)劃所取代，即社區(qū)法律服務(wù)和刑事辯護(hù)服務(wù)。法律服務(wù)局也被法律服務(wù)委員會(huì)所取代，法律服務(wù)委員會(huì)的兩個(gè)重要職能便是更好地控制預(yù)算和保證法律援助的質(zhì)量。《獲得司法公正法》對(duì)英國法律援助體系最大的影響是將全新的合約制度引入了英國法律援助體制中。隨著合約制的引入，英國提供法律援助的主體也發(fā)生了一些變化，只有那些通過法律服務(wù)委員會(huì)質(zhì)量認(rèn)定并與之簽訂合約的律師事務(wù)所和其他法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，才能提供相關(guān)的法律援助服務(wù)。在民事法律援助方面，除原來的事務(wù)律師外，許多非贏利機(jī)構(gòu)也能承擔(dān)這項(xiàng)工作，前提是它們必須符合法律服務(wù)委員會(huì)制定的統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并獲得法律服務(wù)委員會(huì)的合約。在刑事法律援助方面，法律服務(wù)委員會(huì)雖與所有符合質(zhì)量要求的律師事務(wù)所簽訂合約，但并不完全依賴律師事務(wù)所從事該項(xiàng)工作[1].

為保證法律援助的服務(wù)質(zhì)量，法律服務(wù)委員會(huì)設(shè)計(jì)了一套專家質(zhì)量評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，用于評(píng)價(jià)不同種類的工作，提供者要想成為簽約事務(wù)所，必須獲得一定的質(zhì)量分?jǐn)?shù)。而對(duì)于疑難復(fù)雜案件，則采取了一些特別的措施保證質(zhì)量，比如采用大案管理體系，與律師事務(wù)所單獨(dú)簽訂合同，或建立專業(yè)名冊(cè)制度，要求具有一定專業(yè)水平和辦案經(jīng)驗(yàn)的律師才能參與辦案。現(xiàn)代意義上的法律援助制度形成于本世紀(jì)中葉，它是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文明進(jìn)步的必然產(chǎn)物。目前它已為世界上一百四十多個(gè)國家的憲法和一些國際公約確認(rèn)為保障公民權(quán)利的一項(xiàng)基本原則。

洛克說，“法律的目的是對(duì)受法律支配的一切人公正地運(yùn)用法律，借以保護(hù)和救濟(jì)無辜者”。法律援助制度是法制觀念不斷發(fā)展的結(jié)果，更是對(duì)平等的制度化的闡釋。“在西方法律傳統(tǒng)中，法律被設(shè)想為一個(gè)連貫的整體，一個(gè)融合為一體的系統(tǒng)，一個(gè)‘實(shí)體’，這個(gè)實(shí)體被設(shè)想為在時(shí)間上是經(jīng)過了數(shù)代和整個(gè)世紀(jì)的發(fā)展。法律不是作為一個(gè)規(guī)則體，而是作為一個(gè)過程和一種事業(yè)[2]”。平等不成為信仰，法律平等不過是一種規(guī)則上的平等，而不會(huì)成為生活實(shí)踐。平等在偽法治國家僅僅是一種法律條文，而不是一種信仰，因此，不可能擁有自己誠實(shí)的司法實(shí)踐。一般而言，平等保護(hù)要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)法律目標(biāo)：“保護(hù)我們的權(quán)利不受政府侵犯以及通過政府保護(hù)我們的權(quán)利不受其他公民侵犯”[3].與此相關(guān)的，平等保護(hù)往往通過三種渠道來完成：限制政府特權(quán)、法治原則、法律援助。限制政府和法治原則從否定方面實(shí)現(xiàn)了法律的平等原則，法律援助則從肯定方面貫徹平等原則。然而，無論是法治原則，還是對(duì)受歧視團(tuán)體的法律援助，平等保護(hù)背后一直起作用的是對(duì)平等的信仰。法律援助制度不僅是對(duì)平等的法律信仰的推崇，更是這種法律信仰的體現(xiàn)[4].

法律援助在國內(nèi)外雖有許多種內(nèi)涵界定，但其實(shí)質(zhì)正如肖揚(yáng)在1996年第7次部長辦公會(huì)上所講的：“法律援助，簡言之，就是為弱者、殘者、少者、貧者提供法律救濟(jì)、法律幫助，保護(hù)司法人權(quán)，實(shí)現(xiàn)司法公正，體現(xiàn)我國在法律面前人人平等的精神。”從援助主體上看，法律援助有狹義和廣義之分，狹義的法律援助包括律師、公證員、基層法律工作者提供的法律幫助，例如《司法部關(guān)于開展法律援助工作的通知》稱“法律援助是指在國家設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，律師、公證員、基層法律工作者等法律服務(wù)人員為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的當(dāng)事人給予減免收費(fèi)、提供法律幫助的一項(xiàng)法律制度”[5]；廣義的法律援助指包括司法救助在內(nèi)的人民法院、人民檢察院、民間組織、律師、公證員、基層法律工作者提供的法律幫助[6].即廣義的法律援助包括狹義法律援助、司法救助和民間組織救助三大塊內(nèi)容。從受援主體上看，有學(xué)者認(rèn)為法律援助是國家以制度化、法律化的形式，為貧者、弱者或殘疾者提供的法律幫助，換句話說，為經(jīng)濟(jì)上貧窮，智能上低下，生理上殘缺而需要法律援助幫助的人，提供免費(fèi)或者減少收費(fèi)的法律服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)法律賦予公民的平等權(quán)利[7].

（一）狹義法律援助的現(xiàn)狀

我國以經(jīng)濟(jì)困難的訴訟當(dāng)事人為援助對(duì)象的狹義法律援助萌芽始于1992年。1992年5月，武漢大學(xué)成立了“社會(huì)弱者權(quán)利保護(hù)中心”，該中心的成立，揭開了我國法律援助工作的序幕。1994初，中國第一個(gè)由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)——“廣州市法律援助中心”掛牌成立，標(biāo)志著我國正式開始探索實(shí)施法律援助制度，揭開了中國法制文明史上嶄新的一頁。2003年《法律援助制度》的頒布，標(biāo)志著我國建立起了真正意義上的現(xiàn)代法律援助制度。1996年3月《刑事訴訟法》第34條的規(guī)定，首次在法律上確認(rèn)了法律援助制度。同年5月《律師法》第41條的規(guī)定進(jìn)一步確認(rèn)了法律援助制度。在近十年的時(shí)間里，法律援助事業(yè)迅速發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等，促進(jìn)司法公正，推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步發(fā)揮了積極作用，但也存在立法不統(tǒng)一、定位不明晰、經(jīng)費(fèi)管理混亂等問題。《法律援助條例》已于2003年9月1日生效施行，標(biāo)志著我國的法律援助從最初的無法可依、自行其是的混沌局面步入了法治軌道。特別是憲法修正案中對(duì)人權(quán)尊重和保護(hù)的進(jìn)一步確認(rèn)重申，以及政府大力開拓執(zhí)政為民積極推進(jìn)政治文明的堅(jiān)強(qiáng)決心和智慧的背景下，法律援助自身也獲得了“法律援助是政府的責(zé)任”的勇氣和高度。

目前，我國的法律援助事務(wù)主要由各級(jí)法律援助中心承辦。至2005年12月，全國已建立各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)31298個(gè)，法律援助專職人員11377人，其中職業(yè)律師約5029人。1999年至2006年9月，全國法律援助機(jī)構(gòu)共受理各類案件1224207件，受援人員2204403人。自1996年以來，我國許多律師事務(wù)所也同時(shí)承接法律援助事務(wù)，《律師法》和《法律援助條例》更是將律師提供法律援助規(guī)定為其應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)。近年來，法律援助機(jī)構(gòu)組織律師等法律援助人員辦理各類法律援助案件迅速增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年，法律援助機(jī)構(gòu)組織律師等法律服務(wù)人員辦理的法律援助案件91726件，2005年迅速增長到253665件，年增長率達(dá)到了25%；1999年受援人數(shù)為190545人，2005年增長到433965人，年增長率達(dá)到了18%.

狹義法律援助獲得巨大發(fā)展的同時(shí)，我們也應(yīng)意識(shí)到發(fā)展中所遇到的弊端和困惑。第一，與國外發(fā)達(dá)國家相比，我國法律援助整體水平不高。國外一些發(fā)達(dá)國家，對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)的數(shù)量和布局采取了量化的辦法。例如在荷蘭，政府要求保證申訴人1小時(shí)內(nèi)能夠到達(dá)最近的一個(gè)法律援助機(jī)構(gòu)，5公里之內(nèi)就應(yīng)該有一個(gè)機(jī)構(gòu)可以受理申請(qǐng)。再比如美國，聯(lián)邦政府成立了法律服務(wù)公司，其大部分工作就是促使為每1萬個(gè)窮人提供2個(gè)律師，以使美國各地都有法律援助9.而在我國，截至2005年底，尚有200左右的縣、市（區(qū)）沒有律師，全國每10萬人才分享1名法律援助專職人員提供的服務(wù)，每24萬人才分享1名職業(yè)律師提供的法律援助服務(wù)。在財(cái)政經(jīng)費(fèi)方面，西方國家每年大都會(huì)劃撥巨額財(cái)政用于法律援助，例如英國與荷蘭法律援助的年度財(cái)政撥款占當(dāng)年國民生產(chǎn)總值的1%，英國的法律援助開支是全世界最高的，約合每人30英鎊，丹麥用于法律援助的財(cái)政撥款占當(dāng)年國民生產(chǎn)總值的0.5%.南非的法律援助經(jīng)費(fèi)全部由中央財(cái)政撥付，2005年的法律援助經(jīng)費(fèi)合計(jì)人民幣4億5千萬元左右，而當(dāng)年南非全國總?cè)丝诩s4千余萬，人均擁有法律援助經(jīng)費(fèi)近10元。而我國2005年度各級(jí)財(cái)政用于法律援助的撥款總額為26220萬元，以我國12億人口為基數(shù)，人均占有法律援助經(jīng)費(fèi)僅為0.21元。

第二，我國國內(nèi)個(gè)區(qū)域之間發(fā)展不平衡。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，財(cái)政上用于法律援助的經(jīng)費(fèi)也相對(duì)較為充裕，與中西部地區(qū)差距較大。以2005年為例，廣東省用于法律援助的總經(jīng)費(fèi)超過了3000萬元，山東省首次超過了2000萬元，浙江、江蘇也均超過了1500萬元，河南、上海、重慶、遼寧、北京、福建的法律援助經(jīng)費(fèi)均超過了1000萬元，上述10省法律援助經(jīng)費(fèi)總和占到了當(dāng)年全國法律援助總經(jīng)費(fèi)的61.3%，而中西部很多省份當(dāng)年用于法律援助的經(jīng)費(fèi)總額只有兩三百萬元。

第三，律師和基層法律服務(wù)工作者參與法律援助的廣度和深度都有待提高。美國法律援助制度的專家羅伯特。L.施潘根伯格認(rèn)為，“沒有至少為成本提供補(bǔ)償，不存在來自法庭指定的沒有數(shù)量限制的案件的壓力的保證，私人職業(yè)律師中除了那些最沒有經(jīng)驗(yàn)的或最不合格的律師外，可能會(huì)一起放棄為貧困者提供辯護(hù)”[10].據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年全國12萬名專兼職律師共辦理法律援助案件108299件，人均不到1件，相當(dāng)多的律師并未承辦法律援助案件，這對(duì)法律援助工作來講是一種資源浪費(fèi)。第四，律師辦案補(bǔ)貼增長緩慢，在一定程度上影響了律師辦理法律援助案件的積極性。全國尚有部分地區(qū)沒有出臺(tái)法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，或者制定辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，仍有相當(dāng)多的地區(qū)沒有將法律援助經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算。導(dǎo)致這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是多方面的，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員和律師辦案費(fèi)用補(bǔ)貼機(jī)制不一是重要原因。幾乎所有地方的律師辦理法律援助案件均是按照每案一定數(shù)值發(fā)放補(bǔ)貼，而法律援助機(jī)構(gòu)工作人員辦理案件所發(fā)生的費(fèi)用采取的是“實(shí)報(bào)實(shí)銷”的辦法，實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用可能要高于辦案成本[11]，這樣就造成了許多律師自己貼錢辦理法律援助案件的局面，加之中西一些地方辦案補(bǔ)貼更本無法到位，大大影響了律師辦理法律援助案件的積極性。最后，法律援助的社會(huì)捐助和行業(yè)奉獻(xiàn)未能持續(xù)有效深入開展，法律援助資金過分單純依賴于財(cái)政撥款。一些地方擠占、挪用、截留法律援助經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了法律援助工作有效開展[12].

（二）司法救助的現(xiàn)狀

司法救助又稱訴訟救助，羅馬法中稱之為“窮人規(guī)則”（poolpersonrules）13.海牙國際私法會(huì)議早在十九世紀(jì)末便開始關(guān)注國際司法救助問題，1896年制定的《海牙民事訴訟程序公約》中就專門涉及到國際司法救助的問題，該公約歷經(jīng)修改，最終于1980年被《國際司法救助公約》所取代。

我國當(dāng)前的司法救助指人民法院、人民檢察院等司法機(jī)關(guān)對(duì)因經(jīng)濟(jì)困難而無力支付訴訟費(fèi)用及訴訟中產(chǎn)生的其他費(fèi)用的當(dāng)事人全部或部分免除其應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用的一項(xiàng)制度。司法救助作為一項(xiàng)司法陽光工程，在我國起步較晚，直到十一屆三中全會(huì)之后才開始受到重視和關(guān)注。新中國最早的關(guān)于司法救助的法律文件始于1984年最高人民法院頒布的《民事訴訟收費(fèi)辦法（試行）》，1999年最高人民法院出臺(tái)的《〈人民法院訴訟收費(fèi)辦法〉補(bǔ)充規(guī)定》第4條第2款正式提出了“司法救助”的概念。我國訴訟法中有關(guān)訴訟費(fèi)用“緩、減、免”方面的規(guī)定，也是司法救助的體現(xiàn)。近年來，伴隨著“和諧司法”、“司法為民”等理念的提出，人民法院、人民檢察院等司法機(jī)關(guān)紛紛開始探索如何通過司法救助為弱勢(shì)群體服務(wù)，如何通過司法救助為構(gòu)建和諧社會(huì)服務(wù)。2005年最高人民法院和司法部聯(lián)合頒布了《關(guān)于民事訴訟法律援助工作的規(guī)定》，緊接著，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯(lián)合頒布了《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》，這兩個(gè)規(guī)定的頒布，對(duì)規(guī)范司法救助工作起到了指導(dǎo)性的作用。最高人民法院2006年8月14日公告施行的《關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件適用法律若干問題的解釋（二）》更是對(duì)司法救助進(jìn)行了里程碑式的發(fā)展，該解釋第三條規(guī)定，“勞動(dòng)者以用人單位的工資欠條為證據(jù)直接向人民法院起訴，訴訟請(qǐng)求不涉及勞動(dòng)關(guān)系其他爭議的，視為拖欠勞動(dòng)報(bào)酬?duì)幾h，按照普通民事糾紛受理”，憑一張欠條就可以直接到法院打勞資糾紛官司，這在要求仲裁前置的時(shí)代是不敢想象的。2006年12月8日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《訴訟費(fèi)用交納辦法（草案）》，該辦法將于2007年4月1日起施行。《辦法》專章規(guī)定了司法救助的主體、條件等內(nèi)容，其中對(duì)減免訴訟費(fèi)用分別規(guī)定了具體的適用情形。

司法救助在立法體制上得到完善的同時(shí)，我們也應(yīng)看到當(dāng)前司法救助實(shí)踐中所存在的一些亟待完善的地方：第一，司法救助領(lǐng)域單一、手段單一。我國當(dāng)前施行的司法救助主要體現(xiàn)在訴訟費(fèi)用的緩、減、免方面，而其他方面諸如當(dāng)事人對(duì)訴訟文書的復(fù)印、執(zhí)行階段的救助等方面較少涉及，這在一定程度上影響了司法救助的全面性。第二，司法救助專項(xiàng)基金并未完全建立，地域差距明顯。司法救助專項(xiàng)基金是為救助弱勢(shì)群體而設(shè)立的，應(yīng)該得到公共財(cái)政的支持。我國到目前為止，東部沿海省份關(guān)于司法救助專項(xiàng)基金的發(fā)展勢(shì)頭良好，截至2006年12月，浙江102個(gè)法院已經(jīng)全部建立了司法救助基金，全年為經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人緩、減、免收訴訟費(fèi)2917.96萬元14.但許多中西部地區(qū)的法院并未起司法救助專項(xiàng)基金制度，在一定程度上影響了司法救助的施行。第三，司法救助與狹義法律援助之間缺乏聯(lián)通性。在施救主體上，司法救助與狹義法律援助由于分屬不同的單位，因此在申請(qǐng)手續(xù)、申請(qǐng)材料等方面，兩者缺乏相互之間的承認(rèn)，受援人如果想要獲得救助和援助，便要提出兩份不同的申請(qǐng)材料，分別申請(qǐng)，這在一定程度上違背了援助的本意。第四，受援人提供經(jīng)濟(jì)困難證明存在困難。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》，當(dāng)事人請(qǐng)求司法救助的，應(yīng)當(dāng)在起訴或上訴時(shí)提交符合當(dāng)?shù)孛裾趧?dòng)和社會(huì)保障等部門規(guī)定的公民經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的證明。但在實(shí)踐中，求援的當(dāng)事人大多來自農(nóng)村，有的是外來打工人員，讓他們?nèi)ハ嚓P(guān)部門開具經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的證明存在困難。況且最高人民法院的《規(guī)定》并未明確當(dāng)事人應(yīng)提供的是哪一級(jí)政府所屬部門開具的證明，因此給當(dāng)事人求援和司法機(jī)關(guān)施援都帶來了較多困難。

（三）社會(huì)團(tuán)體及法律院校救助的現(xiàn)狀

我國實(shí)施法律援助制度以來，各種社會(huì)團(tuán)體一直積極支持和參與法律援助工作的開展。2003年頒布的《法律援助條例》第8條明確規(guī)定，“國家支持和鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位等社會(huì)組織利用自身資源為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助”，在立法上肯定了社會(huì)團(tuán)體在法律援助工作中的作用。

從目前情況來看，社會(huì)團(tuán)體參與法律援助工作的主體主要包括各級(jí)工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、共青團(tuán)等組織。工、青、婦、殘等社會(huì)團(tuán)體參與法律援助的方式，一般是通過設(shè)立社團(tuán)法律援助組織的方式，利用本社團(tuán)資金、人員、設(shè)備、場(chǎng)所等條件，為本社團(tuán)成員提供法律援助，維護(hù)其合法權(quán)益。到目前為止，我國婦聯(lián)已建立其自身的法律援助組織2800個(gè)左右，全國工會(huì)已建立法律援助組織3000余個(gè)。除對(duì)個(gè)案提供指導(dǎo)和幫助之外，在一些具有紀(jì)念意義的日子，例如“三八婦女節(jié)”、“全國助殘日”等，各級(jí)社會(huì)團(tuán)體還組織全國性的法律援助活動(dòng)，積極開展宣傳、法律咨詢等活動(dòng)。

社會(huì)團(tuán)體對(duì)我國法律援助活動(dòng)的開展起到了一定的積極作用，但受自身資源等方面的限制，其參與法律援助活動(dòng)仍然存在較多問題。首先，社團(tuán)專門法律援助人才欠缺。法律援助是一項(xiàng)專業(yè)性相當(dāng)強(qiáng)的工作，需要具備一定業(yè)務(wù)素質(zhì)的人才能勝任。而我國各類社會(huì)團(tuán)體中專業(yè)人才缺乏，使得在客觀上影響了其法律援助活動(dòng)的開展，以法律援助工作開展較好的廣東省為例，截至2004年，全省婦聯(lián)共有144個(gè)法律援助組織，但整個(gè)系統(tǒng)僅有15名律師，而且大多集中在廣州、深圳等發(fā)達(dá)的城市，有的地市的婦聯(lián)組織則一名律師都沒有，廣東如此，那么中西部地區(qū)的情況也可想而知了[15].其次，由于社會(huì)組織專業(yè)人才的欠缺，直接導(dǎo)致了其每年所辦理案件的數(shù)量和質(zhì)量。2005年，全國法律援助機(jī)構(gòu)工作人員直接辦理法律援助案件數(shù)量為208347件，其中社會(huì)組織人員承辦的為5884件，僅占當(dāng)年案件總量的2.8%.由于欠缺專業(yè)人才，廣大社會(huì)團(tuán)體提供法律援助的形式也大多限于提供法律咨詢、法律調(diào)解等，而參與刑事辯護(hù)和訴訟則非常少。再次，社會(huì)團(tuán)體法律援助組織的大量設(shè)立，在一定程度上制約了政府法律援助機(jī)構(gòu)的發(fā)展。以山東省為例，2005年全省有省、市、縣三級(jí)政府法律援助機(jī)構(gòu)157個(gè)，但工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、老齡委、部隊(duì)、獄所等部門和單位所成立的法律援助工作站卻達(dá)883個(gè)，這在一定程度上分散了官方法律援助機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位，而且由于社會(huì)團(tuán)體開展法律援助的經(jīng)費(fèi)來源于政府，因此這在一定程度上也分散了政府的資源。最后，社會(huì)組織開展法律援助的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺。除個(gè)別經(jīng)編制部門批準(zhǔn)的外，其他社會(huì)組織基本上沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)或者經(jīng)費(fèi)有限，其業(yè)務(wù)活動(dòng)受到很大制約。

我國各類法律院校是我國法學(xué)教育的基地，是法律人才的培育搖籃。近年來，許多法律院校紛紛建立了學(xué)生法律援助機(jī)構(gòu)，將學(xué)生的專業(yè)知識(shí)運(yùn)用到實(shí)踐工作中。許多實(shí)施法律援助制度歷史比較悠久的國家的經(jīng)驗(yàn)表明，利用非政府的力量開展法律援助志愿活動(dòng)，不僅可以彌補(bǔ)政府力量的不足，而且具有多種良好的社會(huì)效應(yīng)[16].在國外，法學(xué)院校的學(xué)生和教員志愿參與法律援助的情況非常普遍，其組織形式在美國稱之為“診所”，在荷蘭稱為“法律商店”。美國哈佛大學(xué)法學(xué)院教授、“診所”教育的創(chuàng)始人小查爾斯丁。奧格利特里認(rèn)為，法學(xué)院的“診所”教育有四個(gè)基本作用，即：“為社區(qū)貧困者提供公共服務(wù)；作為法律教學(xué)人員的一種有用的教學(xué)工具；作為法律教學(xué)人員的一種潛在資源；為學(xué)術(shù)界和學(xué)生提供了實(shí)踐與認(rèn)識(shí)社會(huì)的窗口”[17].近年來我國法律院校參與法律援助的廣度和深度均有所擴(kuò)大，一方面將法學(xué)教育與社會(huì)實(shí)踐較好地結(jié)合了起來，另一方面為我國的法律援助工作提供了巨大的智力支持。

二、農(nóng)民法律意識(shí)的影響因素

影響農(nóng)村法治建設(shè)的因素可以分為內(nèi)在因素和外在因素兩方面。內(nèi)在因素是農(nóng)民的法律意識(shí)，它是農(nóng)民關(guān)于法律現(xiàn)象的思想觀念、知識(shí)和心理的總稱。對(duì)廣大農(nóng)民工而言，法律意識(shí)水平的高低直接影響他們能否以法律支配自己的日常行為，能否運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。外在因素則指社會(huì)組織機(jī)構(gòu)及其工作人員在處理農(nóng)民工問題時(shí)是否依法辦事，能否滿足農(nóng)民的法律需求及其對(duì)農(nóng)民心理的影響。

作為一種社會(huì)意識(shí)形態(tài)，法律意識(shí)具有相對(duì)獨(dú)立性，一旦形成就有傳承作用，而法律意識(shí)的內(nèi)在因素有歷史傳統(tǒng)、法制教育等多種復(fù)雜因素。

首先，在農(nóng)村歷史傳統(tǒng)中，農(nóng)民行為的指導(dǎo)思想是“禮治”多于“法治”，并深深影響著農(nóng)民的法律意識(shí)。正如費(fèi)孝通先生所說的“鄉(xiāng)土社會(huì)是禮治的社會(huì)”，在“鄉(xiāng)土社會(huì)中，法律是無從發(fā)生的”。中國傳統(tǒng)社會(huì)中有著濃厚的權(quán)大于法、情大于法等的與現(xiàn)代法治相矛盾的禮法觀，強(qiáng)調(diào)德禮教化而忽視法治，強(qiáng)調(diào)家庭團(tuán)體而忽視個(gè)人權(quán)益。中國自古就有“和為貴，好謙讓”的民族傳統(tǒng)，儒家思想歷來倡導(dǎo)道德教化，反對(duì)事斷于法，在封建農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)下，在天人合一的信念依托下，在德主刑輔的司法理念指導(dǎo)下，普通國人往往在不得已的情況下才會(huì)去衙門面對(duì)威嚴(yán)的司法官，在中國這樣一個(gè)講究人倫親情的鄉(xiāng)土社會(huì)中，訴訟無疑會(huì)破壞溫情脈脈的和諧關(guān)系。“宗法制度在兩重意義上塑造了中國農(nóng)民的法律心理：一是它通過血緣連結(jié)的人情，把國家法律的強(qiáng)制、習(xí)慣法的自然約束和道德法庭的社會(huì)監(jiān)督有機(jī)地統(tǒng)一為一體，其在某種程度上取代了國家正式法律；二是在宗法制度的面紗下面，農(nóng)民自動(dòng)解除了作為獨(dú)立個(gè)體即自由民的可能，從而從根本上剝奪了農(nóng)民以個(gè)體名義爭訟的自主性。習(xí)慣中農(nóng)民之間一旦發(fā)生沖突或糾紛，往往是請(qǐng)聲望較高的長者以人情、禮俗來調(diào)解和緩和從而保持秩序的穩(wěn)定，其注重的是互相忍讓而不是追求明辨是非。在廣大的農(nóng)村尤其是經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)落后的地區(qū)，這種意識(shí)仍決定著農(nóng)民解決糾紛的方式。建國以來，我國雖在立法上對(duì)農(nóng)民的平等權(quán)加以了保護(hù)，但基于長期封建思想的影響，農(nóng)民對(duì)平等、自由等權(quán)利意識(shí)仍然相當(dāng)薄弱。

其次，法制教育對(duì)農(nóng)民的傳統(tǒng)法律思想產(chǎn)生了一定沖擊。自1986年開始，我國全民普法已歷經(jīng)從“一五”到“五五”共五個(gè)階段21年時(shí)間。第一階段以公民的法律啟蒙為主，對(duì)農(nóng)民而言填補(bǔ)了法律常識(shí)方面的空白。不可否認(rèn)，普法教育在提高社會(huì)整體法制觀念和法律意識(shí)方面有了明顯的效果，廣大民眾普遍承認(rèn)了法律在國家和社會(huì)中應(yīng)有的崇高地位，有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾的觀念深入人心，也對(duì)廣大農(nóng)民重情禮輕法紀(jì)的傳統(tǒng)法律意識(shí)產(chǎn)生了一定的沖擊。但由于缺乏對(duì)受眾的細(xì)分和濃厚的行政主導(dǎo)性，使得普法效果在農(nóng)村大打折扣。例如某司法廳編印了“農(nóng)村普法讀本”，該讀本匯編的第一部法律是《憲法》，第二部竟然是《反不正當(dāng)競(jìng)爭法》。普法成了一些公職人員必須完成的表面文章。對(duì)農(nóng)民真正有意義的普法活動(dòng)應(yīng)該是第一階段，然而受限于農(nóng)民文化程度瓶頸，缺乏對(duì)農(nóng)民法律需求的分析，尤其是上述一些走過場(chǎng)的行為影響了普法效果。

三、農(nóng)民權(quán)利保護(hù)機(jī)構(gòu)的制度性缺失

對(duì)農(nóng)民權(quán)利產(chǎn)生影響的農(nóng)村社會(huì)組織有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)和村民調(diào)解委員會(huì)等。

從歷史角度看，解放前農(nóng)村處于相對(duì)封閉獨(dú)立的境地，血緣性與地域性相互結(jié)合使宗族保持了對(duì)農(nóng)民的相對(duì)強(qiáng)大的控制。建國后，中國共產(chǎn)黨通過、互助合作甚至公社化等手段有力地沖擊了農(nóng)村的基本組織，國家權(quán)力得以滲透到農(nóng)村基層，但這種沖擊是通過行政權(quán)力擴(kuò)大化來進(jìn)行的，強(qiáng)力行政權(quán)的存在使國家政權(quán)在與農(nóng)民的關(guān)系中起到了威懾的作用。更為消極的是期間砸爛公、檢、法等極端左傾行為使農(nóng)民加深了權(quán)大于法的觀念。從現(xiàn)實(shí)的一些事例中我們可以看出人治的強(qiáng)大慣性至今仍使一些基層工作人員在處理涉農(nóng)問題時(shí)仍更多依靠行政權(quán)力來解決，而不是依照法律處理問題，它留給農(nóng)民的印象是權(quán)力的強(qiáng)大而不是法律的神圣。現(xiàn)實(shí)中一些基層執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的公職人員法律意識(shí)淡泊，甚至曲解法律、知法枉法，造成農(nóng)村法治氛圍嚴(yán)重不足，農(nóng)民缺乏法律信仰，遇事沒有通過法律途徑解決的思維。

在涉及農(nóng)民權(quán)益維護(hù)的社會(huì)組織中，村委會(huì)是一個(gè)特殊的主體，一方面它是農(nóng)民自己選舉的組織，代表著自身的利益；另一方面它又是一種特殊的基層政權(quán)組織，客觀上肩負(fù)著一些諸如計(jì)劃生育、稅費(fèi)征收、秩序維護(hù)等責(zé)任。與改革開放前相比，行政權(quán)力在農(nóng)村受到壓縮，村委會(huì)的一些權(quán)力讓渡給了分散的家庭，不再是過去政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育的全能調(diào)控型組織，權(quán)力與經(jīng)濟(jì)控制能力的下降導(dǎo)致權(quán)威的喪失。在經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)，村委會(huì)沒有多少剩余索取權(quán)，不能吸引有能力的人進(jìn)入村委會(huì)，致使基層組織渙散，機(jī)構(gòu)不健全，干部大量流失，后繼乏人，甚至有的村組織名存實(shí)亡。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，村集體擁有相對(duì)豐富的財(cái)產(chǎn)，村委會(huì)有一定的管理職權(quán)，也就有較多的剩余索取權(quán)，在村委會(huì)選舉中候選人代表著不同的利益集團(tuán)，容易出現(xiàn)操縱選舉的非正常現(xiàn)象。無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是貧困地區(qū)，村委會(huì)正處于由原來以集體所有制為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的政權(quán)組織過渡到村民自治組織的時(shí)期。這一時(shí)期由于法律不健全、規(guī)范不到位，社會(huì)體制與農(nóng)民之間的紐帶發(fā)生斷裂，出現(xiàn)了學(xué)者所說的“國家真空”，國家法律、方針政策難以得到貫徹執(zhí)行。農(nóng)村基層組織的弱化一方面導(dǎo)致宗族勢(shì)力復(fù)蘇，一方面使村委會(huì)失去保護(hù)農(nóng)民利益的功能，在被某些利益集團(tuán)控制后可能成為危害農(nóng)民利益的新威脅。

宗族勢(shì)力一直以來是中國農(nóng)村社會(huì)不容忽視的強(qiáng)大力量，由同血緣的同姓家庭擴(kuò)展而成，建立在血緣認(rèn)同基礎(chǔ)上的宗族勢(shì)力在處理村族事務(wù)中，更多依賴家族權(quán)威而不是法律。改革開放前集體利益與個(gè)人利益息息相關(guān)，宗族利益一般并不重要。但如今農(nóng)民在經(jīng)營上不再依賴集體組織和基層政權(quán)，宗族成員間的相互依靠重新變得重要起來，導(dǎo)致宗族勢(shì)力日益膨脹。新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下出現(xiàn)的以宗族為核心的經(jīng)濟(jì)集團(tuán)也發(fā)揮著越來越重要的影響。而如何因勢(shì)利導(dǎo)地利用農(nóng)村中這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)，一直以來也是我國農(nóng)村工作成敗的關(guān)鍵所在。雖然在一定程度上，村委會(huì)選舉受到宗族勢(shì)力的影響，但在村委會(huì)選舉規(guī)則進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)后，宗族力量對(duì)選舉的影響并非都是負(fù)面影響，它可以成為村委會(huì)選舉的動(dòng)員力量，在參與選舉中摒棄以武力解決爭端的方式，并在選舉博弈中形成競(jìng)爭、妥協(xié)、寬容等民主品格，同時(shí)村委會(huì)授權(quán)來源的改變使村委會(huì)干部由眼睛向上變成向下，使村委會(huì)以維護(hù)農(nóng)民利益為已任。

習(xí)慣上農(nóng)民糾紛的傳統(tǒng)解決途徑是村民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解。作為一項(xiàng)法律制度，在現(xiàn)行《憲法》和《民事訴訟法》及《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》等法律中都有相關(guān)規(guī)定。村民調(diào)解委員會(huì)根據(jù)法律、政策和社會(huì)公德，通過說服、教育、疏導(dǎo)等方法化解了許多民間糾紛。但作為一種民間組織，其缺陷也非常明顯。一是調(diào)解委員會(huì)委員缺乏法律知識(shí)，二是因基層法院履行各種審判職能，工作繁重，幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)才設(shè)一個(gè)派出法庭，很難對(duì)散落農(nóng)村中的調(diào)解組織進(jìn)行指導(dǎo)，造成調(diào)解主要以一般的公序良俗作為指導(dǎo)而非以法律為依據(jù)，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，往往達(dá)成協(xié)議后因一方反悔而難以執(zhí)行，造成調(diào)解組織的威信降低。甚至在有的地方根本就沒有建立過調(diào)委會(huì)。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民間糾紛出現(xiàn)了許多新情況新特點(diǎn)，農(nóng)民越來越重視自身利益的追求，利益沖突加劇，可調(diào)解性下降。尤其在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的口號(hào)指引下，村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變，對(duì)農(nóng)民利益的影響越來越大。如果說農(nóng)民之間的利益紛爭可以通過完善人民調(diào)解制度等傳統(tǒng)途徑來解決，但當(dāng)行政性質(zhì)的權(quán)力介入糾紛時(shí)，這些傳統(tǒng)途徑就會(huì)變得無能為力：村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資源如土地、山林、池塘水庫、集體企業(yè)的承包權(quán)的管理，公共基礎(chǔ)設(shè)施和其他項(xiàng)目的開發(fā)對(duì)農(nóng)村土地的征用、拆遷中對(duì)農(nóng)民權(quán)利的侵害等。當(dāng)權(quán)益受到侵害時(shí)，農(nóng)民或因缺乏法律知識(shí)而無法尋求幫助，或因無力支付律師費(fèi)用而無法得到應(yīng)有的幫助。村委會(huì)、調(diào)解委員會(huì)無法肩負(fù)起保護(hù)農(nóng)民利益的重任。法律援助應(yīng)該是國家對(duì)貧者弱者所負(fù)有的一種責(zé)任，民間機(jī)構(gòu)往往因經(jīng)費(fèi)、人員、機(jī)制等因素而力不從心，在為農(nóng)民提供法律救濟(jì)方面存在機(jī)構(gòu)缺失的制度性問題，為社會(huì)秩序的動(dòng)蕩留下了隱患。

四、農(nóng)民法律援助的幾點(diǎn)思考

中國人口絕大部分生活在農(nóng)村，“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民”是我國社會(huì)發(fā)展所面臨的一個(gè)重大問題。國家扶貧開發(fā)辦公室的數(shù)據(jù)顯示，截至2004年底，我國沒有解決溫飽的貧困人口有2610萬，還有5000萬人是沒有穩(wěn)定解決溫飽的低收入人群，兩者合計(jì)有7600多萬人[18]，而這些人絕大部分生活在農(nóng)村。隨著工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展，失地農(nóng)民的境況已經(jīng)成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題，按照征用土地量和農(nóng)民人均土地量的保守估計(jì)，目前全國約有4000萬失地農(nóng)民，其中那些“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的失地貧困農(nóng)民，已經(jīng)成為一個(gè)特別需要關(guān)注的社會(huì)群體[19].隨著城鄉(xiāng)差別的擴(kuò)大，進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，截至2005年底，我國已經(jīng)有1.5億農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的主體。由于農(nóng)村貧困人口、失地農(nóng)民和農(nóng)民工的維權(quán)意識(shí)較差，他們往往成為社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體的侵害對(duì)象，尤其是近年來出現(xiàn)的包工頭拖欠農(nóng)民工工資事件更是層出不窮，這與構(gòu)建社會(huì)主義和諧新農(nóng)村的時(shí)代主題顯得格格不入，因此，建立一個(gè)完善的農(nóng)民法律援助體系已經(jīng)成為了現(xiàn)今亟待解決的重要問題。

2001年3月全國人民代表大會(huì)通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》中提出建立法律援助體系；2003年《法律援助條例》中明確了政府在法律援助中的責(zé)任。中國法律援助體系建立的基本指導(dǎo)思想應(yīng)是從中國的實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，借鑒世界各國的成功經(jīng)驗(yàn)，建立有中國特色的法律援助體系。其中最具中國特色的部分之一就是對(duì)農(nóng)民的法律援助。而我國農(nóng)民社會(huì)的法律援助機(jī)制的架建，在尊重歷史、照顧習(xí)慣和傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，可以從以下方面考慮：

（一）建設(shè)全方位、多渠道、點(diǎn)面結(jié)合的農(nóng)民法律援助機(jī)制體系

首先，應(yīng)根據(jù)各援助主體的性質(zhì)和職能，有重點(diǎn)地為農(nóng)民提供專項(xiàng)法律援助。①要充分發(fā)揮律師在法律援助中的作用。我國12萬律師是法律援助的主力軍，要進(jìn)一步完善律師辦案補(bǔ)貼制度，努力避免辦案補(bǔ)貼不到位和辦案補(bǔ)貼低于辦案成本的情況出現(xiàn)。要進(jìn)一步將法律援助工作確定為律師的一項(xiàng)社會(huì)義務(wù)，或者通過一些行政手段，使律師嚴(yán)格貫徹我國《律師法》和《法律援助條例》所確定的法律援助義務(wù)。我國律師目前對(duì)法律援助義務(wù)的認(rèn)識(shí)與西方國家存在較大差距。美國的律師職業(yè)責(zé)任規(guī)范條例中規(guī)定，每名律師每年應(yīng)自愿做50小時(shí)的免費(fèi)工作。加州律師協(xié)會(huì)還通過決定，把5月作為免費(fèi)提供法律服務(wù)月。加拿大政府則對(duì)律師辦理法律援助案件的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了封頂限制，律師界也明確提出了律師的責(zé)任，“律師應(yīng)當(dāng)以低于平時(shí)的價(jià)格提供法律援助服務(wù)”[20].德國《律師法》明確規(guī)定了律師有提供民事、刑事、咨詢等法律援助義務(wù)。在澳大利亞、新西蘭、英格蘭和威爾士都有大量的志愿者參與刑事法律援助行動(dòng)，用義務(wù)的方式來彌補(bǔ)政府經(jīng)費(fèi)的不足。

②要充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體在法律援助中的地位和作用。從我國法律援助的實(shí)踐來看，參與援助的社會(huì)團(tuán)體主要包括各級(jí)工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、共青團(tuán)等組織，上述社團(tuán)組織參與法律援助活動(dòng)，一般都通過設(shè)立社團(tuán)法律援助組織的方式，由其所屬的人員對(duì)外以社團(tuán)法律援助組織的名義開展工作。囿于專業(yè)人才的缺乏，其參與援助的活動(dòng)形式一般僅限于法律咨詢、法律文書、非訴訟等形式，很少出現(xiàn)直接訴訟和刑事辯護(hù)等形式。因此要大力培養(yǎng)、接納具有一定專業(yè)知識(shí)的人才參與社會(huì)團(tuán)體的法律援助活動(dòng)。

③要充分發(fā)揮法律院校在校師生在法律援助中的作用。高等法律院校的教師是法學(xué)理論的探索者，完全有能力指導(dǎo)學(xué)生開展法律援助實(shí)踐活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2005年底，我國已有法學(xué)本科專業(yè)的高等院校559所（這一數(shù)字不包括獨(dú)立院校以及各類法學(xué)專科院校），法學(xué)專業(yè)的在校本科生和研究生合計(jì)達(dá)30萬人，其中本科生為20多萬人，法律碩士專業(yè)學(xué)位研究生2萬多人，法學(xué)碩士研究生6萬多人，法學(xué)博士研究生6000多人[21].法律專業(yè)的學(xué)生對(duì)社會(huì)實(shí)踐感興趣，有熱情，如果能把這些人組織好，將對(duì)我國法律援助的發(fā)展提供強(qiáng)大的智力支持。

其次，現(xiàn)有的專職法律援助機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)團(tuán)體提供的法律援助應(yīng)主動(dòng)給農(nóng)民以更多的關(guān)注，即變被動(dòng)服務(wù)為積極主動(dòng)服務(wù)。中國農(nóng)民普遍受教育的程度較低，加之傳統(tǒng)文化的影響，主動(dòng)維權(quán)的意識(shí)不強(qiáng)；少數(shù)雖想維權(quán)，但不知向何處申訴或無力申訴。因而客觀上農(nóng)民享有的法律援助還不夠普遍，以致于造成事實(shí)上法律服務(wù)資源分配的不平衡。為此，當(dāng)前各級(jí)各類法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民法律援助的重點(diǎn)是有針對(duì)性地、制度化地進(jìn)行法律宣傳和咨詢，使之成為經(jīng)常性和普遍性的活動(dòng)，使廣大農(nóng)民的法律意識(shí)得以提高，知道權(quán)利何在，如何維權(quán)。繼而在此基礎(chǔ)上，提供各種訴訟服務(wù)，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益。

再次，進(jìn)一步完善司法救助的途徑和方式。人民法院和人民檢察院作為我國專門的司法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)探索如何更好的為弱勢(shì)群體服務(wù)。正如最高人民法院院長肖揚(yáng)在部署2007年人民法院工作時(shí)所指出的那樣，“如果沒有對(duì)困難群眾、困難群體特殊的制度保護(hù)，法庭就容易變成訴訟技巧的競(jìng)技場(chǎng)，強(qiáng)者和弱者在形式主義面前會(huì)很難獲得實(shí)質(zhì)正義的平衡，這絕對(duì)有違我們的初衷，我們要提倡更耐心一點(diǎn)地傾聽弱勢(shì)一方的聲音”。完善司法救助必須進(jìn)一步更新司法理念，改革司法體制，拓寬司法救助的范圍和領(lǐng)域，將司法救助的領(lǐng)域從訴訟前和訴訟中逐步拓展到訴訟終結(jié)后的執(zhí)行階段，例如建立執(zhí)行救助基金、對(duì)部分申請(qǐng)執(zhí)行人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)救助或救急資助等。進(jìn)一步建立起全國范圍內(nèi)的司法救助專項(xiàng)基金，從而為司法救助創(chuàng)造更為廣闊的發(fā)展平臺(tái)，彰顯司法人文關(guān)懷。

（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)，規(guī)范法律援助運(yùn)行

司法所是設(shè)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的國家司法行政機(jī)關(guān)，是縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，司法助理員則是基層政權(quán)的司法行政工作人員，他們是中國司法行政機(jī)關(guān)的神經(jīng)末稍。在我國農(nóng)村，大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是設(shè)立了司法所就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中設(shè)置了司法助理員這一職務(wù)，他們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣司法局的指導(dǎo)下工作，主要負(fù)責(zé)調(diào)解委員會(huì)和法治宣傳教育工作，工作范圍從解決打架斗毆到山林地界糾紛和離婚調(diào)解等。可以說鄉(xiāng)村司法所覆蓋面廣，扎根農(nóng)村，熟悉農(nóng)民經(jīng)常面臨的法律問題，而且可以作出較快的反應(yīng)，能夠避免矛盾的激化，最適合作為農(nóng)民法律援助機(jī)構(gòu)。從成本效益角度看，法律援助機(jī)構(gòu)可以設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所之內(nèi)，或采取“一套人馬，兩塊牌子”的形式，以充分利用現(xiàn)有資源。

司法所在農(nóng)村開展法律服務(wù)工作具有天然的優(yōu)勢(shì)和客觀的需求。一方面農(nóng)民迫切需要法制宣傳，只要工作有針對(duì)性和實(shí)用性，農(nóng)民都會(huì)樂意接受；另一方面，從黨政部門來說也需要司法所做好參謀，以實(shí)現(xiàn)依法治鄉(xiāng)和依法治村。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)識(shí)到司法所就象農(nóng)村衛(wèi)生院那樣不可缺少，一個(gè)緩解了農(nóng)村缺醫(yī)少藥的問題，一個(gè)緩解了農(nóng)民對(duì)法律援助的迫切需要。一些地方司法所定下了“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)”的目標(biāo)，客觀上為農(nóng)民提供了法律援助。因此把鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)成農(nóng)民法律援助機(jī)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)與需要相符合。

但是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所作為農(nóng)民法律援助機(jī)構(gòu)顯然加大了司法所的工作負(fù)擔(dān)，因此必須加強(qiáng)建設(shè)力度。一方面要得到黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視，另一方面是要提高隊(duì)伍的素質(zhì)。現(xiàn)實(shí)中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法員是兼職從事，專職司法助理員中很多以工代干、以農(nóng)代干，缺乏人員編制，文化程度偏低，形成成分多元化、管理多重化、待遇多樣化，對(duì)開展基層法律援助工作非常不利。要建立健全法律援助機(jī)構(gòu)就要積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建設(shè)。

首先，要加強(qiáng)司法所的組織建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所要發(fā)揮作用必須要身份合法，機(jī)構(gòu)的立戶和列編問題是關(guān)鍵。機(jī)構(gòu)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理系列有利于把法律援助工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作規(guī)劃，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)將其作為一項(xiàng)工作職責(zé)，有利于理順管理關(guān)系、改善辦公條件及解決辦公經(jīng)費(fèi)，同時(shí)便于在法律援助工作中協(xié)調(diào)各個(gè)部門。其次，要加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，提升全心全意為農(nóng)民服務(wù)的意識(shí)和業(yè)務(wù)能力，通過吸收法律專業(yè)畢業(yè)生等途徑來壯大法律援助隊(duì)伍。最后，要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所有關(guān)法律援助的職責(zé)和制度建設(shè)。司法所作為政府機(jī)構(gòu)系列之一，其本職工作是指導(dǎo)村民調(diào)解委員會(huì)，參與社會(huì)治安綜合治理，進(jìn)行法制宣傳及刑滿釋放人員的安置幫教工作。僅2004年，全國各地司法所就調(diào)解疑難糾紛51.7萬件，協(xié)助基層政府處理社會(huì)矛盾糾紛近50萬件，宣講法律近54萬場(chǎng)次，受教育人數(shù)約2.9億人次，開展矛盾糾紛大排查2307萬次，制止群體性上訪和械斗10萬次[22].如果將其作為法律援助機(jī)構(gòu)，它要負(fù)責(zé)免費(fèi)為農(nóng)民提供法律咨詢，提供能最大限度維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的解決方案，及作為農(nóng)民的人進(jìn)行維權(quán)行動(dòng)。這就必須處理好與現(xiàn)存鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。與律師在城市提供法律服務(wù)相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法服務(wù)所主要在農(nóng)村為農(nóng)民進(jìn)行服務(wù)。到2004年底，全國已經(jīng)建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法律服務(wù)所近40982個(gè)，共有96000名工作人員為基層群眾提供各類法律服務(wù)。但在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，法律服務(wù)機(jī)構(gòu)就在司法所下設(shè)立，人員也多有交差。如果不能理順法援機(jī)構(gòu)與法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，農(nóng)民在尋求法律援助時(shí)很可能被以各種理由推到法律服務(wù)所進(jìn)行有償服務(wù)，法律援助就會(huì)有名無實(shí)，司法所就變成法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的“掮客”。

為了避免這種情況的發(fā)生，首先要明確法律服務(wù)所的獨(dú)立性，要求其與司法所進(jìn)行“脫鉤”；同時(shí)制定完善的制度，對(duì)于符合援助條件的不得推諉，也不得要求農(nóng)民到法律服務(wù)所尋求幫助，進(jìn)行援助工作的定崗、定人、定責(zé)、定目標(biāo)，建立工作責(zé)任制和監(jiān)督投訴機(jī)制。其次，要明確法律援助的范圍和程序。范圍應(yīng)包括刑事、民商事和行政案件。只要農(nóng)民認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害都有可以尋求法律援助。程序上要先由農(nóng)民向法律援助機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，放寬援助條件；有的人擔(dān)心法律援助成為所有人的免費(fèi)午餐導(dǎo)致無理纏訟，其實(shí)農(nóng)村中先富起來的農(nóng)民為了得到更優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)會(huì)選擇聘請(qǐng)律師等方法維護(hù)自己的權(quán)益，因此不能因?yàn)檫@一擔(dān)心而使大部分農(nóng)民支付較高的維權(quán)成本或失去維權(quán)機(jī)會(huì)。

一般而言，如果不涉及行政權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所援助機(jī)構(gòu)可以完成農(nóng)民的法律要求，但當(dāng)行政權(quán)不當(dāng)運(yùn)作侵害農(nóng)民權(quán)益時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所出于行政級(jí)別和當(dāng)事人一方的地位，就不再適合作為援助機(jī)構(gòu)。這時(shí)應(yīng)建立某種制度要求律師介入。司法所作為援助機(jī)構(gòu)的便利之處是其上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)律師的管理。按刑法和律師法的規(guī)定，司法局、法院有權(quán)指派律師承擔(dān)一定的法律援助任務(wù)。通過制定相關(guān)條例要求基層司法所在發(fā)現(xiàn)法律援助涉及行政機(jī)關(guān)時(shí)，應(yīng)向上級(jí)司法行政部門請(qǐng)求指派律師為當(dāng)事人提供法律援助任務(wù)，使當(dāng)事人得到更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（三）建立國家財(cái)政支持與社會(huì)慈善行為相結(jié)合的法律援助模式

縱觀發(fā)達(dá)資本主義國家法律援助機(jī)構(gòu)的組織形式大體有兩種模式。一是以英美為代表的，主要靠政府資助的獨(dú)立的私人團(tuán)體進(jìn)行的法律援助，具體由律師協(xié)會(huì)、各種私人基金會(huì)、律師個(gè)人等進(jìn)行，國家對(duì)法律援助局限于原則指導(dǎo)和財(cái)政支持，受援對(duì)象是社會(huì)地位低下的特定階層。二是以瑞典和丹麥等國為代表的，將法律援助納入國家的福利制度體系，由國家設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)，雇傭?qū)ｉT的人員進(jìn)行法律援助工作，其法律援助面向全社會(huì)。在這種體制之下，法律援助作為國家的一種責(zé)任得以充分體現(xiàn)，但給國家財(cái)政造成的壓力相對(duì)較大。

我國作為一個(gè)人口眾多的社會(huì)主義發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，目前難以單一照搬瑞典丹麥模式，或者英美模式。首先，我們還缺乏由國家負(fù)擔(dān)大規(guī)模法律援助費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不可能立即采納瑞典丹麥模式。其次，作為社會(huì)主義國家，我們的國家性質(zhì)決定了我們不應(yīng)當(dāng)長期將法律援助局限于特定社會(huì)階層的少數(shù)人，相反地，應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大法律援助的受援對(duì)象，以更大范圍地保障人權(quán)，特別是更好地保障占中國絕大多數(shù)的農(nóng)民的人權(quán)，積極開展法律援助，這也不是英美模式可以解決的。權(quán)宜之計(jì)就是國家提供必要的財(cái)政支持，同時(shí)輔之以動(dòng)員社會(huì)力量，取得社會(huì)各界人士的慈善捐助。這樣既體現(xiàn)法律援助的國家責(zé)任原則，又有助于解決在國家財(cái)力有限的情況下制約法律援助事業(yè)發(fā)展的問題，使中國的法律援助事業(yè)健康發(fā)展，也使我國的法律援助事業(yè)變得真正有效和溫情。

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