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一、我國農業法制建設的基本情況

（一）農業立法不斷加強、成效顯著，農業領域基本上做到了有法可依農業是國民經濟的基礎，農業、農村和農民問題始終是關系我們黨和國家全局的根本性問題。黨中央、全國人大常委會、國務院歷來高度重視農業、農村和農民問題，制定了一系列方針、政策和法律、行政法規。建國以來，我國農業領域同其他領域一樣，經歷了革命戰爭時期主要依靠黨的政策辦事逐步向既依靠政策、又依靠法律辦事轉變的過程。我國農業領域的立法工作，大體上可以劃分為以下兩個時期：

1.以政策調整為主、法律調整為輔的時期（建國以后到黨的十一屆三中全會）

這個時期又可分為兩個階段：

第一階段，從建國以后到""開始之前。這一階段，由于在當時歷史條件下農業問題所處的重要地位，加上三大改造任務較重，國家政權需要進一步鞏固，農業法制建設雖然也有起伏，但總體來看，特別是建國初期，黨和國家還是比較注意運用法律手段促進農業和農村經濟的發展，保護農民的合法權益。

建國初期，為了解決民主革命遺留的任務，創建和鞏固各級人民政權，恢復和發展國民經濟，黨和國家對法制建設是高度重視的。當時的立法重點首先是制定有關國家機構的基本法律以創建和鞏固人民政權；在農業法制建設方面，又側重于變革、調整生產關系的立法。1949年9月29日通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》，對、保護農民的經濟利益和私有財產、保護農民已得的土地所有權、實現耕者有其田以及恢復和發展農林漁牧業生產等作了明確規定。為了保證這場翻天覆地的農村生產關系的大變革能夠有步聚、有規則、有秩序地進行，中央人民政府在新解放區全面展開之前頒布了《中華人民共和國法》（1950年6月），從而在兩年多時間里在全國范圍內基本上完成了，把封建地主土地所有制改革為農民個人所有制，極大地調動了農民的生產積極性。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》第一條規定："中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家"。第八條規定："國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。""國家指導和幫助個體農民增加生產，并鼓勵他們根據自愿的原則組織生產合作、供銷合作和信用合作。"為了把中煥發出來的農民的生產積極性組織起來，增強農業抗御自然災害的能力，1953年中共中央了"關于發展農業合作社的建議"，到了1955年夏秋，全國性的農業合作化出現高潮。為了正確引導合作化運動，進一步改革農業生產關系，提高農業生產組織化程度，全國人大常委會分別于1956年3月、1956年6月制定了《農業生產合作社示范章程》、《高級農業生產合作社示范章程》。在這兩部章程中，都規定了自愿互利、退社自由、民主辦社的原則和制度，因此，在合作化前期，農業得到了比較平穩的發展。但到了合作化后期，章程中的這些制度和原則受到了破壞，特別是1958年在全國推行的大規模的化運動，嚴重破壞了農村生產力，造成糧食大幅減產，農民生活嚴重困難，國民經濟被迫調整。為了糾正"一平二調三整頓"的"共產風"，黨中央于1961年3月制定了《農村工作條例草案》（即"農村工作六十條"），確立了"三級所有，隊為基礎"的體制。"農村工作六十條"雖然沒有通過法定程序上升為法律，但在當時歷史條件下為調整農村生產關系、保障和促進農業和農村經濟的發展發揮了十分重要的作用。

第二階段，""十年動亂時期。這一階段，整個法制建設遭到破壞，農業法制建設也不例外，農業領域幾乎沒有制定過新的法律、法令。

這個時期農業領域的法律、法令，經過清理，現行有效的已經不多，主要是：農業稅條例、屠宰稅暫行條例等。

這一時期農業領域立法的主要特點是：前期比較重視，農業立法的針對性比較強，注重解決當時存在的實際問題，不拘泥于法律的結構要求和完整性；法律語言比較通俗易懂，但形式、章節體例等不太規范；基本上沒有設定法律責任，法律的貫徹實施主要是依靠黨和政府在人民群眾中的崇高威信。后期受到嚴重破壞，農業法制建設停滯不前，農業管理主要依靠政策、行政命令和指令性計劃進行。

2.既依靠政策調整、又依靠法律調整時期(黨的十一屆三中全會至今)

十一屆三中全會以來，黨和國家出臺了一系列有關農業的政策，有力地推動了農業和農村經濟的發展。80年代，黨和國家的農村政策重點是穩定和和逐步完善以家庭聯產承包為主的生產責任制和統分結合的雙層經營體制，并以此為基礎逐步深化農村經濟體制改革，促進農村各項事業的健康發展。1985年黨中央、國務院制定了關于進一步活躍農村經濟的十項政策(中發［1985］1號)，提出改革農產品統派購制度；1.987年中央下發把農村改革引向深入的通知，提出了發展多種形式的經濟聯合以及對個體經濟和私人企業的方針。進入90年代以后，黨和國家按照建立社會主義市場經濟體制的目標，通過政策手段進一步深化農村改革，突出抓好糧棉生產和"菜籃子"工程，加強農業基礎設施建設，加大農業投入，推進科教興農戰略，保障和促進了農業和農村經濟的發展。特別是到了90年代后期，為了適應我國農產品供給由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉變的新形勢，黨中央及時作出了農業和農村經濟發展進入新階段的重要判斷，提出新階段發展農業與農村經濟，必須適應變化了的新形勢，轉變農業增長方式，由過去主要追求產量增長轉到在保持總量平衡的基礎上，更加突出質量和效益，更加注重全面發展農業和農村經濟。因此，中央在部署2000年農村工作時，進一步作出了對農業和農村經濟結構進行戰略性調整的重大決策，并對結構調整的內涵作了深刻的論述。2001年中央更加明確地提出，推進農業和農村經濟結構戰略性調整，要把努力增加農民收入作為基本目標。今年的中央農村工作會議強調，千方百計增加農民收入，提高農村購買力水平，是當前農業和農村工作的中心任務。

在依靠政策調整的同時，黨和國家還十分注重運用法律手段來保障和促進農業和農村經濟的發展，取得了顯著成績。就農業立法而言，截止2002年3月底，全國人大及其常委會制定法律和有關法律問題的決定19件，國務院制定行政法規62件(現行有效)。可以說，我國農業領域的法律、法規體系框架已經基本形成。主要是：(1)為保障農業在國民經濟中的基礎地位，發展農村社會主義市場經濟，維護農業生產經營組織和農業勞動者的合法權益，促進農業的持續、穩定、協調發展，制定了農業法；

(2)為加強農業資源和環境保護，促進農業可持續發展，制定了土地管理法、森林法、草原法、漁業法、水法、水土保持法、水污染防治法、野生動物保護法、防沙治沙法等法律，基本農田保護條例、草原防火條例、水產資源繁殖保護條例、野生植物保護條例、森林采伐更新管理辦法、野生藥材資源保護管理條例、森林防火條例、森林病蟲害防治條例、陸生野生動物保護實施條例等行政法規；

(3)為促使農業科研成果和實用技術盡快應用于農業生產，促進農業的發展，實現農業現代化，制定了農業技術推廣法、植物新品種保護條例等法律、行政法規；

(4)為減少農業自然災難，保障農業生產安全，制定了防洪法、氣象法、動物防疫法、進出境動植物檢疫法等法律，農業轉基因生物安全管理條例、水庫大壩安全管理條例、防汛條例、蓄滯洪區運用補償暫行辦法等行政法規；

(5)為保護和合理利用種質資源、防治病蟲害，制定了種子法、種畜禽管理條例、農藥管理條例、獸藥管理條例、飼料和飼料添加劑管理條例等法律、行政法規；(6)為規范農業生產經營主體，提高農業組織化水平，制定了鄉鎮企業法、鄉村集體所有制企業條例等法律、行政法規；(7)為規范農產品流通和市場交易，制定了糧食收購條例、棉花質量監督管理條例、糧食購銷違法行為處罰辦法等行政法規；

(8)為保護農民合法權益，制定了村民委員會組織法、農民承擔費用和勞務管理條例、耕地占用稅暫行條例、農村五保供養工作條例等法律、行政法規。

除這些規范農業領域的專門法律、行政法規外，還有54件法律和有關法律問題的決定、100多件行政法規涉及農業、農村或者農民問題。如：民法通則、民族區域自治法、教育法、職業教育法、執業醫師法、節約能源法、環境保護法、海洋環境保護法等法律，高等教育自學考試暫行條例、人民調解委員會組織條例、征收教育費附加暫行規定、私營企業暫行條例、民族鄉行政工作條例等行政法規。

總之，經過20多年的努力，我國農業領域基本上做到了有法可依。從總體上來看，這些法律、行政法規對規范、引導、保障和促進農業和農村經濟的發展，發揮了積極的作用。

(二)農業行政執法不斷加強，行政執法水平逐步提高隨著農業領域法律制度的不斷建立、完善，農業領域的行政執法不斷得到加強，農業行政執法水平逐步有所提高。目前，我國已經初步建立了包括土地管理、森林保護、植物檢疫、漁政管理、畜禽防疫檢疫、種子管理、農機監理和農業環境保護等在內的農業行政執法體系，在維護農民的合法權益，保障農業和農村經濟的發展方面發揮了積極作用。隨著依法治國、依法行政進程的不斷推進，各級涉農行政機關規范行政執法行為，完善行政執法程序，整頓行政執法隊伍，逐步將行政執法本身納入法制化的軌道。

(三)農業行政執法監督不斷加強各級涉農行政機關在自覺接受本級人大及其常委會的監督、群眾監督、輿論監督的同時，進一步加強和完善行政復議等行政系統內部的層級級監督和政紀、審計、財政等專項監督。一些地方和部門還認真研究、積極探索行政執法責任制和評議考核制，上級行政機關推動下級行政機關依法行使職權，推動行政機關合法、公開、公正、高效執法。

在肯定成績的同時，我們也清醒地看到，我國農業法制建設，同建設社會主義法治國家的戰略目標相比，同農業與農村經濟的客觀要求相比，還有不小差距。在立法方面，有些亟需的法律、行政法規還沒有制定出來；有些法律、行政法規已經不能完全適應農業與農村經濟發展的新形勢。比如，有些法律、行政法規帶有計劃經濟的痕跡，體現轉變政府職能、實行政企分開的原則不夠，對農民權益保護、為農業和農村經濟的發展提供服務不夠；有些法律、行政法規過于原則，缺乏可操作性，不能有效地解決實際問題；有些規定針對性不強等。在行政執法方面，農業行政執法主體和執法行為不夠規范，多頭執法、多層執法，執法中的地方保護主義比較突出；有些行政執法部門"自費"執法，執法權力與利益掛鉤，有法不依、執法不嚴、違法不究甚至濫用職權、執法犯法、徇私枉法的現象時有發生；一些鄉鎮干部的法治觀念還比較淡薄。同時，行政執法的監督機制也還不夠健全。

二、對加強農業法制建設的幾點認識和體會

我國的農業法制建設在改革開放的20多年里取得如此顯著的成就，原因是多方面的。總結多年來、特別是最近幾年的工作經驗，在加強農業法制建設方面，我們有以下幾點粗淺的認識和體會：

(一)農業法制建設在整個社會主義法制建設中具有十分重要的地位和作用

這是由我國的基本國情決定的。我國人口多，耕地少，近13億人口中有9億多是農民，農村人口占絕大多數，這是最基本的國情。農業不僅為我們提供生存的必要條件，而且為工業提供主要原料。我國是一個農業大國，農業的發展狀況關系著國民經濟的發展和社會的進步，關系到政權的穩定和國家的安定。沒有農業的發展和發達，就難以實現現代化，就難以滿足人民群眾日益增長的物質文化需要。農業的發展固然離不開自然條件、技術條件、勞動力資源，但也離不開與之相適應的社會環境。法律作為上層建筑，對促進農業發展、保障農業在國民經濟中的基礎地位，有著重要作用。因此，只有加強農業法制建設，不斷為農業的資金投入、科技投入和農產品的產、供、銷、運等提供良好的法制環境，才能適應農業和農村經濟發展的需要，才能保障國民經濟的健康、穩定、持續發展。

(二)農業法制建設要以發展農村經濟、提高農業生產力水平為中心

一是，農業法制建設要有利于促進農業經濟結構調整，提高農業綜合生產能力，保障農業和農村經濟的發展。通過農業立法，進一步規范農村土地流轉制度，長期穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制；積極穩妥地推進農村稅費改革；深化以市場取向為目標的農產品流通體制改革，發展農產品銷售、儲運、保鮮等產業，發揮各類中介組織的作用；理順水資源管理體制，建立合理的水價形成機制，提高用水效率。

二是，農業法制建設要尊重經濟規律，有利于實現生產要素的合理配置，確定合理的利益格局，改革不合理的生產關系，建立健全國家對農業的宏觀調控機制。無論是農業生產力的發展和生產要素的配置，還是農業生產活動，都必須尊重經濟規律，發揮市場機制的基礎性作用。但是，市場不是萬能的，本身存在著盲目性、自發性、滯后性；農業生產活動和農業資源有其特殊性，農民這一弱勢群體還沒的成為成熟的市場主體。這就要求我們在充分發揮市場機制基礎性作用的同時，加強對農業的宏觀調控，充分發揮宏觀調控機制的作用。農業領域立法只有充分尊重市場規律，保障市場機制在生產力的發展和生產要素的配置中起基礎性作用，并強化國家對農業的宏觀調控力度，才能進一步促進農業和農村經濟的發展，確保農業在國民經濟中的基礎地位。

三是，要依法強化對農業的投入和扶持，保護農民的合法權益，調動農民的積極性和創造性。由于農業受自然條件的影響較大，我國農業生產手段又比較落后，農民生產技術水平不高，從事農業的比較效益較差，農業在整個國民經濟中仍然是一個脆弱的產業；農民的經濟實力較弱，在市場經濟的大潮中，農民也必然是一個弱勢群體，尤其是我國已經加入世貿組織，將在更大范圍內和更深程度上參與經濟全球化，面對國際國內兩個市場，作為弱質產業的農業和弱勢群體的農民，更需要國家在世貿組織規則允許的范圍內，通過建立健全相應的法律制度加強對農業和農民的特別保護。

(三)農業法制建設要體現改革的精神，把體制創新擺在突出位置

當前，我國經濟體制改革還在深化，政治體制改革繼續推進。改革也是革命，必然觸及上層建筑和經濟基礎諸多領域深層次的矛盾，涉及錯綜復雜的權利和利益關系，在前進中出現這樣或者那樣的問題和矛盾是難免的。從根本上解決這些問題，越來越需要運用法律、法規推進整體的和配套的改革。就農業領域而言，影響農業和農村經濟發展的因素是多方面的，其中，很重要的一點就是體制問題。適應這一新的形勢，農業法制建設、特別是農業立法要注意體現改革的精神，把體制創新擺在突出位置，突破影響農業生產力發展的體制性障礙，進一步解放和發展生產力。要按照發展社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開。通過加強農業法制建設來規范、引導、促進和保障農業管理體制的改革，建立運轉協調、靈活高效、政策透明、管理科學的農業管理體制，使農業行政管理職能切實轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來。要按照精簡、統一、效能的原則，調整農業行政組織結構，實行精兵簡政。要按照權責一致的原則，調整職責權限，明確職能分分，相同或相近的職能交由同一個部門承擔，克服政出多門、多頭管理、多層管理的弊端。

(四)農業法制建設、特別是農業立法要體現黨中央有關農業、農村和農民問題的一系列重大決策

我國的改革率先從農村突破，并以磅礴之勢迅速推向全國，取得了舉世矚目的偉大成就。認真總結20多年來農村改革積累的豐富經驗，把黨中央關于農業、農村和農民問題的一系列行之有效的方針、政策法律化、制度化，對全黨和全國各族人民自覺堅持黨的十一屆三中全會以來的路線、方針、政策，進一步推動農村乃至全國的改革和發展，具有十分重要的意義。因此，要通過立法程序，把符合我國國情，符合廣大農民的意愿，符合生產關系適應生產力發展規律的黨在農村的一系列方針、政策、特別是黨在農村的基本政策上升成為法律、法規，使農業、農村問題立法進程同農業、農村改革、發展的進程相適應，以確保黨的農村政策的長期性、穩定性，保護農民的合法權益，保持農村的穩定，促進農村經濟的發展，從而進一步增強廣大農民對黨和政府的信任和信心，提高黨和政府在農村中的威信，從根本上保障黨對農村工作的領導。

(五)尊重客觀規律，開源與節流并舉，利用與保護并重，實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一，促進和保障農業和農村經濟的可持續發展

農業生產具有不同于其他產業的特點，除了勞動力和生產工具外，自然要素是其必不可少的條件，生產意味著人們對自然資源的開發、利用，意味著向自然界的索取，而自然資源是有限的，有些是不可再生的，有些雖然可以再生但需要很長的時間。因此，為了保證農業發展的可持續性，利用最少的資源生產出最多的產品，就必須認真研究和正確處理農業生產中對自然要素的開發利用與保護之間的關系。這既是農業和農村經濟發展中需要高度關注的問題，更是農業領域立法中應當高度重視的問題。我們只有正確處理好這個關系，實現農業生產要素的最佳配置，農業生產才能持續發展；反之，我們就可能受到大自然的懲罰。比如，長期形成的漫灌的農業灌溉方式，不僅浪費了大量水資源，而且增加了農業生產成本，最終導致了水資源的短缺和土地鹽堿化的加重；再如，由于管理不力，長期以來超載放牧、濫砍亂伐，導致了草場的退化和環境的惡化，最終使我們嘗到了沙塵暴的惡果。由于多方面的原因，農業生產要素的最佳配置和合理使用僅靠生產者自身是難以實現的，必須依靠國家的引導，有些必須依靠法律的強制。這就要求我們在設定基本的法律制度、措施時，不僅要考慮生產的需要、農民的利益，更要考慮這項制度、措施是否符合自然規律，是否符合自然要素自身的特點和要求；不僅要考慮到這項制度、措施在本行業的積極作用，還要考慮到它的確立和實施是否會對其他相關行業產生消極影響，把一項具體制度、措施放到整個農業領域、農村經濟的大局乃至國民經濟大局和農村社會穩定中去考慮。做到兩利相較取其重，兩害相較取其輕。

(六)善于運用政治的觀點分析、解決"三農"問題

農民問題是中國革命和建設的根本問題，農民占我國人口的絕大多數，要把我國的的事情辦好，必須首先解決好農民問題。農民與農業、農村又是密不可分的，因此，說到底，農業、農村和農民問題，既是一個重大經濟問題，又是一個重大政治問題，是我國經濟發展與社會穩定的根本性問題。研究和解決農業、農村和農民問題，必須有強烈的政治責任感，以國家的根本利益為一切問題的出發點和落腳點，從大局出發，運用馬克思主義的辯證唯物主義和歷史唯物主義的立場、觀點和方法，客觀地分析問題，解決問題。農業的發展關系到國民經濟的可持續發展，農村的穩定關系到整個社會的穩定，農民的富裕關系到國家的富強。這就需要我們從全局的高度，通過建立健全有效的法律制度，積極穩妥地解決農業、農村改革、發展、穩定中出現的問題和矛盾，并且加大行政執法力度，強化執法監督，努力為農業、農村改革、發展、穩定提供有力的法制保障，創造良好的法制環境。

三、適應加入世貿組織的新形勢、新任務，進一步加強農業法制建設需要研究處理好的幾個問題

當前，我國農業和農村經濟發展面臨著許多新的形勢和任務，主要是：國內農產品的生產相對過剩，糧棉等重要農產品均出現階段性的供大于求；農產品價格大幅下跌，農民增收難度大；農業產業結構和農業布局不合理；農業生產經營規模小，科技含量低，農民的組織化程度和抵御市場風險的能力不高；除園藝、水產品和部分畜產品外，主要農產品的國際競爭力較弱。加入世貿組織后，我國農業面臨的形勢更為嚴峻：外國農產品大量涌入，直接影響國內農產品的生產和價格，供大于求的矛盾將會更加突出；原有優勢農產品的國際競爭力相對下降，出口難度會增大；農民增收將進一步放緩，農村勞動力就業將受到一定的影響。

加入世貿組織，對我國農業和農村經濟發展，總的來說是有利有弊，利弊共存，既有機遇，又是挑戰。適應加入世貿組織的新形勢，關鍵是要正視現實，抓住機遇，以積極的態度迎接挑戰。我們考慮，就農業法制建設來說，應當根據"趨利避害、減少沖擊、善用權利、擴大出口"的總體思路，充分反映世貿組織規則確立的基本原則，建立一套既有利于保護和支持農業發展，又有利于促進農業市場化公平競爭的農業法律制度。既要注重農業實體方面的立法，更要注重農業程序方面的立法；既要注重農業資源保護和農業生產安全方面的立法，更應注重有關市場主體、農業支持與保護、農產品貿易和農業利用外資等方面的立法；既要履行世貿組織規則，又要靈活、綜合地用足用好世貿組織規則以及其中的例外條款，把農業發展與擴大農產品出口、增收農民收入、實現農村穩定結合起來。具體來說，需要研究處理好以下幾個問題：

(一)充分利用世貿組織規則，進一步推進農業和農村經濟結構戰略性調整，建立和完善我國農業的支持和保護體系，強化市場體系建設，盡快建立適應加入世貿組織新形勢的農村經濟體制和運行機制一是，通過法律手段進一步推進農業和農村經濟結構戰略性調整，提高農產品質量，增強農業的國際競爭力。對農業和農村經濟結構進行戰略性調整，是新的歷史條件下我國農業和農村經濟發展的必然要求，也是積極應對入世挑戰的根本性措施。通過農業區域布局調整，優化資源配置，發揮各地的比較優勢，構建有一定競爭力的優勢產業帶；通過農產品結構調整，全面提高農產品質量和安全水平，切實提高我國農產品的質量競爭力；通過農村產業結構調整，加快發展農產品加工業，大幅度提高農產品的附加值，提高農業綜合生產能力；通過農村就業結構調整，加快轉移農村勞動力，拓寬農民增收渠道。今后，農業法制建設就要體現新形勢下農業和農村經濟結構戰略性調整的要求和目標，促進和保障這一戰略性調整的順利進行，從而使我國農業發展達到一個新水平，整個農村經濟形成一個新局面。

二是，建立健全我國農業支持和保護方面的法律制度。一方面，要利用《農業協議》對發展中國家的特殊和差別待遇，健全農業保護措施立法。同時，要利用《農業協議》例外條款，健全農業間接保護措施立法。主要是：(1)建立健全援助貧困地區的法制制度。利用世貿組織規則中的"綠箱政策"實現政府對貧困地區援助計劃下的合法支付，進一步加大對貧困地區的援助力度，促進貧困地區盡快脫貧致富。當前，我們面臨的任務之一就是要加強對西部大開發立法工作的研究，通過立法為西部大開發創造良好的投資和發展環境。(2)建立健全農業環境保護方面的法律制度。重點加強面源污染的控制、改善農產品生產環境，通過實現政府在環境計劃下的支付，達到為農業提供多種支持的目的。(3)建立健全農業災害救濟方面的立法。通過對自然災害的救濟支付，保障農業生產者的最低利益。(4)完善農業投入方面的法律制度。要加強農業設施建設方面的立法研究，加大農業基礎設施的投資力度，改善農業生產條件，降低成本，提高效益；利用世貿組織規則中的"綠箱政策"，"黃箱政策"和"微量允許標準"條款，建立健全農業投資援助和補貼方面的立法，通過對農業結構性缺陷的支付補償，為農業生產者提供必要的資金支持和技術服務，特別是要重點研究改革農業補貼的方式、環節、對象，將原來流通環節的補貼，重點轉移用于生產環節，并補貼給農業生產者。(5)加強農業保險方面的立法研究，通過政府支持，降低農業生產風險，保障農民收入。同時，還要抓緊完善農產品進出口管理、農產品質量標準、動植物檢疫、野生動植物進出口管理和農業轉基因生物安全等方面的法律、行政法規。

三是，通過法律手段規范和培育農產品市場主體，強化市場體系建設，提高農民的組織化程度和抵御市場風險的能力。在堅持農村土地家庭承包經營制度不動搖的前提下，不斷探索新的組織形式和生產方式，培育具有市場競爭力的生產、經營主體，推進農業產業化經營和規模經營；加強農業合作社方面的立法研究，通過政府對合作社提供的合法補貼，降低農業生產成本；盡快研究制定規范農民專業合作社方面的法律、行政法規，引導、鼓勵和規范農民專業合作經濟組織的健康發展，提高農民在市場競爭中的組織化程度；注重對不同規模、不同所有制形式的市場主體的培育，鼓勵有國際競爭力的企業到國外創辦農業企業；建設重點小城鎮，轉移農村富余勞動力，促進農民就業；實施農業產業化經營，重點扶持龍頭企業、專業性服務組織和市場中介組織等市場主體，實現農業的規模效益；整頓和規范市場秩序，盡快形成一個統一、開放、競爭、有序的農產品市場體系；堅持依法、自愿、有償的原則，建立和完善土地流轉制度；不斷提高農業生產率和農業競爭能力。

四是，通過法律手段促進建立適應加入世貿組織新形勢的農村經濟體制和運行機制。通過法律手段促進和保障以糧棉為重點的農產品流通體制改革，建立統一、開放、競爭、有序的流通市場；積極穩妥地推進農村稅費改革，在總結經驗的基礎上，修改和制定有關法律、行政法規，鞏固農村稅費改革成果，切實減輕農民負擔；通過法律手段促進農村金融體制改革，改善信貸服務，鼓勵投資農業。注意加快改進和完善農業保險法律制度，改變農業保障水平低、保險索賠難的狀況，切實保障和支持農業發展；通過法律手段保障和促進農業技術推廣體制改革，消除農業科技成果轉化的體制性障礙，推廣應用農業先進適用技術，為農業生產者提供優質的技術服務，降低農產品生產和流通成本.

(二)把可持續發展的思想切實貫穿于農業法制建設中，重視生態保護和環境建設

自然資源是最重要的農業秤要素。農業領域的許多立法項目涉及自然資源的開發利用和環境保護問題，有些立法本身即屬于典型的自然資源立法，如森林法、草原法、水法、水土保持法、野生動物法等。現行農業領域的一些資源立法由于受立法時認識的局限，未能充分體現可持續發展的要求。1992年召開的世界環境與發展大會，提出了可持續發展的戰略思想，要求人類在利用環境和資源的過程中認真協調好社會、經濟和生態等各種因素之間的關系，這是人類認識和發展戰略的一個重大轉折。我國政府高度重視可持續發展問題，專門制定了《中國21世紀議程》和有關的行動方案，并明確提出實施科教興國戰略和可持續發展戰略。可持續發展戰略要求在相關的立法中引入符合市場經濟規律和市場機制要求的法律調整手段，突出經濟、社會和環境之間的協調與統一。但是，如何在農業法制建設中全面體現可持續發展的要求，還需要我們認真研究。

(三)進一步發揮市場機制在農業資源配置中的基礎性作用

我國現行農業領域的法律、行政法規，許多是在20世紀80年代和90年代初制定的。由于當時，改革還處于由計劃經濟體制向有計劃的商品經濟體制轉變、并探索建立社會主義市場經濟體制的過程中，這些法律、行政法規必然帶有計劃經濟體制的色彩，比如：以行政權力配置資源，忽視市場機制在資源配置中的基礎性作用，導致自然資源利用效率低下；注重對資源的一般性管理，而對資源的資產性管理重視不夠，導致自然資源的經濟價值得不到真實的體現，使資源性資產長期處于粗放利用的狀態，浪費比較嚴重等。在社會主義市場經濟條件下，必須高度重視市場機制在資源配置中的基礎性作用，實行自然資源的有償使用，顯化自然資源的經濟價值，建立自然資源使用權流轉制度，充分發揮價格杠桿的作用。農業法制建設如何全面體現社會主義市場經濟的客觀要求，以及如何強化政府對農業的干預和宏觀調控，促進經濟、社會和環境之間的協調和統一，需要我們進一步認真研究。比如，如何使農業承包成為合理配置農業生產力和生產要素的重要手段，以促進農業生產要素流轉，提高資源配置效率；如何實行水資源的有償使用，充分發揮取水權轉讓在合理配置水資源中的積極作用；如何加大對農業的支持和保護力度，完善投入機制和補貼方式；如何提高農民在市場競爭中的組織化程度等，需要在將來的農業立法中認真處理、逐步完善。

(四)應對科技發展所引發的新的法律問題，運用法律手段引導和規范農業科技進步

科學技術的發展與進步，特別是信息和生物技術所引發的高科技革命，給社會和經濟的發展帶來了新的活力，同時也產生了一些新的法律問題。法律在為科技進步創造良好環境的同時，應當積極引導和規范科技的發展。農業科技要發展，法律保障必不可少。當前，在農業立法領域，迫切需要高度重視并抓緊研究科技發展給農業帶來的影響，特別是負面的影響。興利除弊，因勢利導。既要利用最新的農業科技成果造福人類，又要避免其對環境和人類可能產生的危害或潛在的危害。建立、健全促進和規范農業科技發展的法律制度和措施。在農業科技領域，農業生物技術得到了迅猛的發展，特別是轉基因生物技術的出現，使生物體遺傳性狀發生了重大改變，為農業生產帶來了巨大的變革，也對整個經濟和社會的發展產生了巨大影響，從而可能對人類健康以及生態環境帶來一定的危害。這已引起科學界和公眾的廣泛關注，并直接影響到生物技術的向前發展和廣泛應用。建立生物技術安全管理法規以及科學、合理的安全評估體系和防范措施，成為世界各國生物技術發展所面臨的重大課題。目前，我國已經制定了農業轉基因生物安全管理方面的行政法規和配套規章，建立了安全評價、進出口管理和標識管理等方面的制度和措施。但是，如何進一步落實好這些制度和措施，還需要我們認真研究。

(五)以加入世貿組織為契機，加快農業行政管理體制改革

加入世貿組織對農業的挑戰，從根本上講都與農業管理體制有關。農業對外開放實際上是我國農業進行以市場取向為改革目標的繼續和延伸。應對農業加入世貿組織，必須加快農業管理體制的改革，為提高我國農業競爭力創造必要的體制條件。要以加入世貿組織為契機，轉變農業行政管理職能，從過去的農業生產管理，向提高農業生產的競爭力轉變，從計劃管理和行政干預轉變為提供"綠箱"公共物品服務，從過去的單一產量目標，向增加農民收入、質量安全和可持續發展重多目標轉變，從過去的農業政策管理，向農村發展綜合規劃轉變，強化政府在農業領域的統籌協調與宏觀調控職能，減少對農業經濟事務的行政性審批，做到政企分開。按照精簡、統一、效能的原則，理順農業領域的行政執法體制，合理配置行政執法權，防止多頭執法、多層執法，提高農業領域的行政執法效率。堅決執行中央關于收支兩條線管理和黨政機關與所辦經濟實體脫鉤的規定，從源頭上預防和治理腐敗。

(六)研究、借鑒農業生產力發展水平較高的世貿組織成員運用法律手段調整和支持農業的成功經驗，完善我國農業法制

世貿組織成員、特別是農業生產力發展水平較高的成員在運用法律手段調整和支持農業方面有一些比較成功的經驗，值得我們參考、借鑒。一是，通過嚴密的法律制度和措施來干預、支持和保護國內農業，實施對農業的宏觀調控。例如，美國在羅斯福新政時期就制定《農業調整法》，通過立法并在法律的框架內強化政府對農業的干預。在美國，不管民主、共和兩黨誰來執政，法律始終是政府干預農業的重要手段。1996年的《美國聯邦農業發展和改革法》，就是一個典型的農業支持和保護法案。該法案通過無追索權貸款和農產品銷售貸款確立了農產品銷售保護價制度；通過制定促進農產品出口計劃、潛在市場開發計劃以及市場發展計劃等貸款或援助形式幫助本國農產品提高國際競爭力。二是，在法律的框架下，對農業政策進行調整，從法律上明確對農業的支持和保護。例如，1998年的《歐盟2000年議程》，通過將價格支持補貼轉為對貧瘠低產地區農業發展、環境保護和市場營銷的支持來保護成員國的利益。韓國的《世貿組織履行特別法》規定對受加入世貿組織影響的農民進行補貼。三是，政府通過政策引導、宏觀調控和強化執法等實施對農業的干預。例如，在美國任何組織一旦發展到足以實施行業壟斷或者價格壟斷的時候，司法機關就會以"反壟斷法"為由，強制將其分解或者責令其退出，但只有農業合作社是個例外。也就是說，農業合作社在規模和市場價格的形成方面不受"反壟斷法"的限制。四是，利用世貿組織規則和爭端解決機制，維護本國農民和農業經濟組織的合法利益，促進了整個國內農業經濟的良性循環。印度訴美國、歐盟對大米、海產品進行不正當限制案件就是利用世貿組織規則解決貿易爭端的著名案例。

以上是我們在工作中的一點粗淺認識和體會，不妥之處，歡迎領導和同志們批評指正。

附件

截止2002年3月底，在農業領域，全國人大及其常委會審議通過的法律和有關法律問題的決定共19件，國務院制定行政法規62件（現行有效）。具體情況是：

1.在種植業、養殖業、動植物檢疫、農業環保、農業科技、鄉鎮企業和農村合作經濟方面，制定法律10件、行政法規24件。主要有：農業法（1993年7月2日八屆全國人大常委會第二次會議通過）、農業技術推廣法（1993年7月2日八屆全國人大常委會第二次會議通過）、種子法（2000年7月8日九屆全國人大常委會第十六次會議通過）、土地管理法（1986年6月25日六屆全國人大常委會第十六次會議通過，根據1988年12月29日七屆全國人大常委會第五次會議《關于修改＜中華人民共和國土地管理法＞的決定》修正，1998年8月29日九屆全國人大常委會第四次會議修訂通過）、草原法（1985年6月18日六屆全國人大常委會第十一次會議通過）、漁業法（1986年1月20日六屆全國人大常委會第十四次會議通過，根據2000年10月31日九屆全國人大常委會第十八次會議《關于修改＜中華人民共和國漁業法＞的決定》修正）、鄉鎮企業法（1996年10月29日八屆全國人大常委會第二十二次會議通過）、動物防疫法（1997年7月3日八屆全國人大常委會第二十六次會議通過）、進出境動植物檢疫法（1991年10月30日七屆全國人大常委會第二十二次會議通過）、野生動物保護法（1988年11月8日七屆全國人大常委會第四次會議通過）、水產資源繁殖保護條例（1979年2月10日國務院）、獸藥管理條例（1987年5月21日國務院，2001年11月29日根據《國務院關于修改＜獸藥管理條例＞的決定》修訂公布）、漁業法實施細則（1987年10月14日國務院批準，1987年10月20日農牧漁業部）、土地復墾規定（1988年11月8日國務院）、漁業資源增殖保護費征收使用辦法（1988年10月9日國務院批準，1988年10月31日農業部、財政部、國家物價局令第一號）、漁港水域交通安全管理條例（1989年7月3日國務院）、鄉村集體所有制企業條例（1990年6月3日國務院）、農民承擔費用和勞務管理條例（1991年12月7日國務院）、植物檢疫條例（1983年1月3日國務院，1992年5月13日根據《院務院關于修改＜植物檢疫條例＞的決定》修訂)、農業化學物質產品行政保護條例（1992年12月25日國務院批準，1992年12月26日化學工業部）、草原防火條例（1993年10月5日國務院）、水生野生動物保護實施條例（1993年9月17日國務院批準，1993年10月5日農業部令第一號）、種畜禽管理條例（1994年4月15日國務院）、基本農田保護條例（1994年8月18日國務院，1998年12月27日國務院重新公布）、鄉鎮煤礦管理條例（1994年12月20日國務院）、野生植物保護條例（1996年9月30日國務院）、進出境動植物檢疫法實施條例（1996年12月2日國務院）、植物新品種保護條例（1997年3月20日國務院）、農藥管理條例（1997年5月8日國務院，2001年11月29日根據《國務院關于修改＜農藥管理條例＞的決定》修訂）、糧食收購條例（1998年6月6日國務院）、糧食購銷違法行為處罰辦法（1998年8月5日國務院）、土地管理法實施條例（1991年1月4日國務院，1998年12月27日國務院重新)、飼料和飼料添加劑管理條例(1999年5月29日國務院，2001年11月29日根據《國務院關于修改＜飼料和飼料添加劑管理條例＞的決定》修訂）、農業轉基因生物安全管理條例（2001年5月23日國務院公布）等。

2.在林業方面，制定法律和有關法律問題的決定6件（其中3件屬重復統計）、行政法規14件（其中3件屬重復統計）。主要有：第五屆全國人民代表大會第四次會議關于開展全民義務植樹運動的決議（1981年12月13日）、森林法（1979年2月23日五屆全國人大常委會第六次會議原則通過試行，1984年9月20日六屆全國人大常委會第七次會議通過，根據1998年4月29日九屆全國人大常委會第二次會議《關于修改＜中華人民共和國森林法＞的決定》修正）、野生動物保護法（屬重復統計）、種子法（屬重復統計）、進出境動植物檢疫法（屬重復統計）防沙治沙法（2001年8月31日九屆全國人大常委會第二十三次會議通過）、國務院關于開展全民義務植樹運動的實施辦法（1982年2月27日國務院）、軍隊營區植樹造林與林木管理辦法（1982年12月20日國務院、中央軍委）、森林和野生動物類型自然保護區管理辦法（1985年6月21日國務院批準，1985年7月6日林業部）、森林采伐更新管理辦法（1987年8月25日國務院批準，1987年9月10日林業部）、野生藥材資源保護管理條例（1987年10月30日國務院）森林防火條例（1988年1月16日國務院）、森林病蟲害防治條例（1989年12月18日國務院）、陸生野生動物保護實施條例（1992年2月12日國務院批準，1992年3月1日林業部）、城市綠化條例（1992年6月22日國務院）、植物檢疫條例（屬重復統計），自然保護區條例（1994年10月9日國務院）、野生植物保護條例（屬重復統計）、植物新品種保護條例（屬重復統計）、森林法實施條例（2000年1月29日國務院）等。

3.在水利方面，制定法律4件、行政法規19件。主要有：水法（1988年1月21日六屆全國人大常委會第二十四次會議通過）、水土保持法（1991年6月29日七屆全國人大常委會第二十次會議通過）、防洪法（1997年8月29日八屆全國人大常委會第二十七次會議通過）、水污染防治法（1984年5月11日六屆全國人大常委會第五次會議通過，根據1996年5月15日八屆全國人大常委會第十九次會議《關于修改＜中華人民共和國水污染防治法＞的決定》修正）、水利工程水費核訂、計收和管理辦法（1985年7月22日國務院）、航道管理條例（1987年8月22日國務院）、河道管理條例（1988年6月10日國務院）、開發建設晉陜蒙接壤地區水土保持規定（1988年9月1日國務院批準，1988年10月1日國家計劃委員會、水利部令第一號）、關于蓄滯洪區安全與建設指導綱要（1988年10月27國務院批轉，水利部）、城市節約用水管理規定（1988年11月30日國務院批準，1988年12月20日建設部令第一號）、水庫大壩安全管理條例（1991年3月22日國務院）、防汛條例（1991年7月2日國務院）、大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例（1991年2月15日國務院）、水土保持法實施條例（1993年8月1日國務院）、取水許可制度實施辦法（1993年8月1日國務院）、城市供水條例（1994年7月19日國務院）、淮河流域水污染防治暫行條例（1995年8月8日國務院）、水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法（1997年2月25日國務院印發）、水污染防治實施細則（1989年7月12日國務院批準，1989年7月12日國家環境保護局令第一號，2000年3月20日國務院重新）、蓄滯洪區運用補償暫行辦法（2000年5月27日國務院）、長江河道采砂管理條例（2001年10月25日國務院）、長江三峽工程建設移民條例（1993年8月19日國務院，2001年2月21日修訂公布）、軍用飲食供應站供水站管理辦法（1989年10月4日國務院、中央軍委批準，1989年11月17日民政部、總后勤部令第一號）等。

4.在氣象方面，制定法律1件、行政法規1件。即氣象法（1999年10月31日九屆全國人大常委會第十二次會議通過）、人人影響天氣管理條例（2002年3月19日國務院公布）。

5.在其他涉農方面，制定法律1件、行政法規7件。主要有：村民委員會組織法（1998年11月4日九屆全國人大常委會第五次會議修訂通過）、城鄉集市貿易管理辦法（1983年2月5日國務院）、耕地占用稅暫行條例（1987年4月1日國務院）、國務院關于對農業特產收入征收農業稅的規定（1994年1月30日國務院）、全民所有制企業招用農民合同制工人的規定（1991年7月25日國務院）、村莊和集鎮規劃建設管理條例（1993年6月29日國務院）、農村五保供養工作條例（1994年1月23日國務院）、棉花質量監督管理條例（2001年8月3日國務院）等。