導(dǎo)語：淺析現(xiàn)代社會(huì)大調(diào)解體制構(gòu)建的必要性一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【提要】當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于黃金機(jī)遇期與矛盾凸顯期交匯的關(guān)鍵時(shí)期，為減少人民內(nèi)部矛盾糾紛，全國各地都對(duì)大調(diào)解機(jī)制進(jìn)行了有益探索。但由于沒有前車可鑒，大調(diào)解機(jī)制的某些概念和相關(guān)理論一直處于探討和爭論之中，而各地實(shí)踐也是五花八門，各行其是，仍存在不少問題。因此，如何進(jìn)一步深化大調(diào)解機(jī)制建設(shè)，更好地發(fā)揮大調(diào)解的社會(huì)綜合治理功能以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作用，是亟需我們深入探討的一個(gè)重大課題。

【關(guān)鍵詞】矛盾糾紛大調(diào)解機(jī)制

黨的十七大報(bào)告中指出，“最大限度激發(fā)社會(huì)活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。妥善處理人民內(nèi)部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制”。2006年11月，中共中央政治局常委羅干同志在全國政法工作會(huì)議上講話強(qiáng)調(diào)，“要建立和完善多方面、多層次的矛盾糾紛解決機(jī)制”，“不能把依靠政治優(yōu)勢(shì)可以解決的矛盾都引向司法渠道”；發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)，要求各級(jí)黨委、政府搞好矛盾糾紛排查調(diào)處，“注重發(fā)揮調(diào)解手段化解社會(huì)矛盾糾紛的作用，著力構(gòu)建在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，加強(qiáng)行政調(diào)解和司法調(diào)解，三種調(diào)解手段相互銜接配合的大調(diào)解工作體系”。這一重要指示立足和諧建設(shè)，以人為本，順應(yīng)了當(dāng)今多元化、多途徑解決民事糾紛的世界潮流。同時(shí)承繼了中華民族“和為貴”的傳統(tǒng)觀念，發(fā)揚(yáng)我國民間調(diào)解歷史傳統(tǒng)，符合先進(jìn)的訴訟理念和先進(jìn)文化的前進(jìn)方向。當(dāng)前，積極構(gòu)建以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，行政調(diào)解為主導(dǎo)，司法調(diào)解為保證“三位一體”的大調(diào)解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)三種調(diào)解手段的有效銜接，使其聯(lián)通互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)一致，形成規(guī)范、長效的工作機(jī)制，是擺在政法工作部門面前的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

一、現(xiàn)代社會(huì)構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制的必要性

大調(diào)解機(jī)制的本質(zhì)在于調(diào)解。在我國，調(diào)解具有悠久的歷史傳統(tǒng)，無論是在幾千年的歷史文明長河，還是近現(xiàn)代社會(huì)主義革命和建設(shè)以及改革開放的各個(gè)階段，調(diào)解作為一項(xiàng)法律制度，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)群眾自治、保障人民權(quán)益方面作出了突出貢獻(xiàn)，在國際上享有“東方經(jīng)驗(yàn)”、“東方一支花”的美譽(yù)。

（一）大調(diào)解賦予了傳統(tǒng)調(diào)解新的價(jià)值與使命

我國傳統(tǒng)的訴訟文化價(jià)值取向以“無訟”、“和為貴”為指導(dǎo)思想，并追求社會(huì)秩序的穩(wěn)定和人際關(guān)系的和諧。調(diào)解，作為這一傳統(tǒng)觀念的重要載體，在中華大地上實(shí)踐和延續(xù)了數(shù)千年，對(duì)解決民間糾紛發(fā)揮了無可替代的作用，并由此形成了世界罕見的一整套的制度規(guī)范，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。直至現(xiàn)代，主張法院調(diào)解的“馬錫伍審判方式”仍備受推崇，一度取得巨大成績。但隨著上世紀(jì)90年代改革開放以來，加之全球化趨勢(shì)的急劇擴(kuò)張，傳統(tǒng)的以調(diào)解為主的審判方式受到了西方司法理念的強(qiáng)烈沖擊。全國法院民事調(diào)解率從上世紀(jì)80年代的80％一度下降到90年代初的60％、直至2003年的30％，來自各方的壓力使我們不得不對(duì)我國的調(diào)解工作進(jìn)行重新定位。大調(diào)解的產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上是一次調(diào)解理念的升華和革命，其擯棄了傳統(tǒng)調(diào)解的非理性手段，與現(xiàn)代司法形式主義有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了人民法院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等多部門的聯(lián)動(dòng)，為傳統(tǒng)調(diào)解注入了新的生機(jī)與活力。

（二）大調(diào)解體現(xiàn)了構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代精神和要求

我國正處于矛盾的多發(fā)期，改革改制、征地拆遷、環(huán)境污染、勞資糾紛、貧富懸殊等帶來了新的不穩(wěn)定因素，與此同時(shí)，我們的社會(huì)體制難以在社會(huì)分化的過程中迅速健全，不足以切實(shí)保護(hù)好弱勢(shì)群體的利益，從而導(dǎo)致當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛的數(shù)量急劇上升，大量的上訪、群訪事件層出不窮。據(jù)《?t望東方》報(bào)道，僅從2003年7月1日到8月20日短短不到兩個(gè)月的時(shí)間里，到北京市委門前上訪的就達(dá)1.9萬人次，群體上訪達(dá)347批，到中紀(jì)委門前上訪的人員達(dá)1萬多人次，群體上訪453批，平均每天達(dá)100多人，創(chuàng)改革開放以來的歷史新高。群眾上訪和信訪的問題絕大部分是民間糾紛，是可以通過調(diào)解加以解決的。此外，從成本和效益的原則上看，調(diào)解通過簡便、快捷的方式解決糾紛，可以節(jié)約訴訟成本，避免造成司法資源的浪費(fèi)。

（三）大調(diào)解順應(yīng)了替代性糾紛解決機(jī)制的世界潮流

目前，世界各地普遍利用替代性糾紛解決機(jī)制解決矛盾糾紛。替代性糾紛解決機(jī)制源于英文AlternativeDisputeResolution，簡稱ADR.ADR概念源于美國，原指上世紀(jì)逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現(xiàn)已引申為對(duì)世界各國普遍存在著的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機(jī)制的總稱。西方發(fā)達(dá)國家在經(jīng)歷了數(shù)百年的法治發(fā)展歷程后，相繼興起ADR訴訟外糾紛解決方式，并逐步被納入法制軌道，已經(jīng)或日益成為當(dāng)代社會(huì)中與民事訴訟制度并行不悖、相互補(bǔ)充的重要糾紛解決機(jī)制。有數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)在美國95%的民事案件經(jīng)過和解和在法院內(nèi)附設(shè)的強(qiáng)制仲裁或調(diào)解等代替訴訟解決糾紛程序中得到解決，只有不到5%的案件進(jìn)入法庭審理階段。由此可見，用調(diào)解的方式解決社會(huì)矛盾糾紛，已成為許多國家認(rèn)同的較好方法之一，成為當(dāng)今世界各國司法改革方興未艾的趨勢(shì)和潮流。

二、大調(diào)解機(jī)制的設(shè)置價(jià)值

盡管我國各個(gè)地方都為構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制進(jìn)行了積極探索，但各地對(duì)“大調(diào)解”一詞的理解和使用仍極不規(guī)范。一般認(rèn)為，大調(diào)解是指在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政法綜合治理部門牽頭協(xié)調(diào)、司法行政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、中心具體運(yùn)作、職能部門共同參與，整合各種調(diào)解資源，對(duì)社會(huì)矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。其目的是將民間調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等其他各種調(diào)解資源整合在一起，把矛盾糾紛化解在基層。

人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解在制度設(shè)置上是相互聯(lián)系、互為補(bǔ)充、協(xié)調(diào)一致的關(guān)系。人民調(diào)解被譽(yù)為政法工作的第一道防線，其特點(diǎn)在于“民間性、自治性”，此為人民調(diào)解區(qū)分其他調(diào)解的根本特征，也是其生命力所在。人民調(diào)解的權(quán)威來自于群眾對(duì)法律和道德的尊重，來自于公平、公正的公信，而不是國家的強(qiáng)制力。開展人民調(diào)解工作必須遵循依法調(diào)解、平等自愿、不妨礙當(dāng)事人訴訟權(quán)利的三條原則，人民調(diào)解委員會(huì)這種非公權(quán)力的居間調(diào)解，雙方當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有合同性質(zhì)的法律效力。行政調(diào)解體現(xiàn)的是“權(quán)威性、公信力”的特點(diǎn)，由于其以政府部門為依托，較易為糾紛當(dāng)事人信服。因此，由政府出面調(diào)解的糾紛大都能順利解決。但是，行政調(diào)解屬于行政行為，其達(dá)成的調(diào)解協(xié)議、作出的處理決定并不具有法律強(qiáng)制效力，行政調(diào)解、處理權(quán)的實(shí)現(xiàn)最終要依靠人民法院的認(rèn)定、執(zhí)行。并且，由于一些行政調(diào)解的性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)限尚無法律界定，行政調(diào)解的作用一直沒有得到長足發(fā)揮，其工作基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)薄弱。司法調(diào)解體現(xiàn)的是“國家強(qiáng)力保障、不告不理”的特征，分為庭前調(diào)解與訴訟調(diào)解。庭前調(diào)解的性質(zhì)與行政調(diào)解一樣，訴訟調(diào)解因司法權(quán)的參與，其形成的調(diào)解協(xié)議作為法院結(jié)案的一種方式，具有法定效力。司法調(diào)解制度的設(shè)置，是國家強(qiáng)力保障公民私法自治權(quán)利的體現(xiàn)，對(duì)節(jié)約司法資源、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。

三、大調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行缺陷

近年來，大調(diào)解機(jī)制在全國各地得到普遍推廣并取得明顯成效，但在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中，仍存在一些不容忽視的問題。

（一）機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一

一是機(jī)構(gòu)設(shè)置紊亂。全國冠以大調(diào)解名義的機(jī)構(gòu)名稱各異，如司法調(diào)解中心、調(diào)處中心、調(diào)訪辦、“三位一體”大調(diào)解、“四位一體”大調(diào)解、“三所一庭”聯(lián)動(dòng)調(diào)解等，五花八門，各不相同。二是組成單位混亂。有綜治、司法、公安、法院、信訪、民政、農(nóng)業(yè)、房管、稅務(wù)、勞動(dòng)、監(jiān)察等，少則兩三家，多則十幾家，而調(diào)解機(jī)構(gòu)有設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府，有設(shè)在司法所，也有的設(shè)在派出所，林林種種，不一而足。三是隸屬關(guān)系錯(cuò)亂。有隸屬于黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的，有隸屬政法部門領(lǐng)導(dǎo)的，還有的隸屬綜合治理部門領(lǐng)導(dǎo)，各顯其能，各行其道。

（二）職能權(quán)限不一致

一是人民調(diào)解與行政調(diào)解混為一談。司法所是街鎮(zhèn)一級(jí)的人民調(diào)解委員會(huì)，從調(diào)解人員的組成來看，這種調(diào)解具有濃厚的行政性質(zhì)，與人民調(diào)解委員會(huì)群體自治性組織的性質(zhì)相差甚遠(yuǎn)；從調(diào)解協(xié)議的效力來看，又具有人民調(diào)解的性質(zhì)。對(duì)于這類調(diào)解組織的定性，理論界爭議很大。二是人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接不甚規(guī)范。如在醫(yī)患糾紛、勞動(dòng)爭議、社會(huì)治安等糾紛的行政調(diào)處中，人民調(diào)解介入的工作理念、體制機(jī)制、機(jī)構(gòu)建設(shè)、功能定位等方面都具有較大差異。三是越位或違規(guī)調(diào)解行為時(shí)有發(fā)生。如對(duì)個(gè)別專屬行政機(jī)關(guān)的確權(quán)、資格認(rèn)定、行政許可與處罰、黨紀(jì)政紀(jì)處分等糾紛進(jìn)行人民調(diào)解，有礙法律適用和程序上的公正；少數(shù)調(diào)解員在涉及本單位、部門利益的調(diào)解中，為促成調(diào)解，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行誘導(dǎo)，或故意不告知糾紛當(dāng)事人應(yīng)享有的法律權(quán)利，侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（三）制度保障不到位

大調(diào)解機(jī)制存在諸多問題，歸根結(jié)底在于該機(jī)制缺乏一種自上而下的系統(tǒng)規(guī)劃和整體設(shè)計(jì)，沒有形成一整套行之有效的制度。由于立法的缺失，大調(diào)解機(jī)制無法獲得機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)等強(qiáng)有力保障，從而使各個(gè)部門難以達(dá)成一致共識(shí)。一是三大調(diào)解制度存在立法上的疏漏。人民調(diào)解的性質(zhì)、范圍、地位、組織結(jié)構(gòu)和調(diào)解協(xié)議的效力等沒有以法律形式明確規(guī)定；行政調(diào)解的調(diào)解范圍偏小，調(diào)解原則、程序和法律責(zé)任等不清晰；司法調(diào)解的程序啟動(dòng)、方式、期限和次數(shù)等沒有明確，任意性較大，有失調(diào)解工作的權(quán)威性。二是沒有建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。各部門開展大調(diào)解工作往往只作一般性倡導(dǎo)，缺乏硬性要求和獎(jiǎng)懲措施，致使部分部門責(zé)任意識(shí)不夠，參與意識(shí)不強(qiáng)。三是調(diào)解經(jīng)費(fèi)得不到保障。人民調(diào)解組織自身沒有“造血”機(jī)能，調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解員的報(bào)酬得不到很好的落實(shí)，影響了調(diào)解員隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高和戰(zhàn)斗力的增強(qiáng)。

四、完善大調(diào)解機(jī)制的幾點(diǎn)思考

當(dāng)前，人民內(nèi)部矛盾已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的突出問題，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的難度正逐步加大，如何進(jìn)一步深化大調(diào)解機(jī)制改革，是我們急需深入和積極實(shí)踐的一個(gè)重大課題。

（一）謀求立法突破困局

當(dāng)前大調(diào)解面臨的問題，不僅是借助政府、發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)、依托社會(huì)的問題，還有如何立法以順應(yīng)時(shí)代潮流、適應(yīng)社會(huì)演變、滿足人民需求的問題。一要明確職能定位。通過立法，對(duì)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解在大調(diào)解工作體系中的地位、職能和作用加以明確，以解決目前在實(shí)際運(yùn)行中定性不足、職能交叉等困難和問題。同時(shí)，要統(tǒng)一規(guī)范大調(diào)解的機(jī)構(gòu)名稱、組織部門、隸屬機(jī)構(gòu)及工作權(quán)限等，使各地開展大調(diào)解工作有章可循。二要規(guī)范程序設(shè)置。出臺(tái)人民調(diào)解與行政調(diào)解、訴訟調(diào)解相銜接的司法解釋，積極探索適用于三大調(diào)解制度通用的調(diào)解程序，最終達(dá)到同一案件、同一程序、同一調(diào)解結(jié)果。三要建立獎(jiǎng)懲制度。將“大調(diào)解”工作納入黨建經(jīng)濟(jì)一體化目標(biāo)，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一考核，對(duì)調(diào)處化解矛盾糾紛成績突出的單位、部門和個(gè)人進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)調(diào)處工作不力致使社會(huì)矛盾糾紛高發(fā)的予以責(zé)任追究。四要促進(jìn)人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的協(xié)調(diào)發(fā)展。人民調(diào)解組織要做到機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、設(shè)施、經(jīng)費(fèi)和待遇“五落實(shí)”，消除調(diào)解員的后顧之憂；切實(shí)保證制度、檔案、文書和程序規(guī)范化，不斷提高人民調(diào)解工作水平和規(guī)范化建設(shè)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)包括公安、交通、文化、工商、稅務(wù)、環(huán)保和城管等部門，在處理涉及自身職能范圍的矛盾糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)優(yōu)先調(diào)解，建立調(diào)解與裁決分離制度。人民法院按照能調(diào)即調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了的要求，擴(kuò)大法官主導(dǎo)下的調(diào)解；探索法院委托調(diào)解和法院附設(shè)調(diào)解的做法，明確哪類糾紛、在什么情況下可以委托或訴前調(diào)解，鼓勵(lì)、倡導(dǎo)婚姻家庭糾紛、小額債權(quán)債務(wù)糾紛訴前調(diào)解。

（二）整合資源形成合力

一是整合各方資源，加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制。將綜合治理部門、司法行政部門、維穩(wěn)辦、信訪辦、紀(jì)檢監(jiān)察部門以及大調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)等機(jī)構(gòu)及其功能進(jìn)行整合，改變多頭管理的局面。建立區(qū)、縣（市）及街道兩級(jí)社會(huì)矛盾調(diào)處中心，由區(qū)司法局設(shè)駐人民調(diào)解委員會(huì)，區(qū)法院派駐調(diào)解速裁組，公安、綜治、信訪、城管部門等聯(lián)合接訪，分工合作，協(xié)同作戰(zhàn)，搭建便捷、高效的服務(wù)平臺(tái)。對(duì)涉及跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的矛盾或重大、疑難糾紛，在區(qū)、縣（市）中心統(tǒng)一組織下，由各單位共同參與、協(xié)同作戰(zhàn)、多管齊下、聯(lián)動(dòng)調(diào)處，實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)、部門聯(lián)手、上下聯(lián)動(dòng)、條塊聯(lián)合的工作格局⑤。二是強(qiáng)化隱患排查，完善預(yù)警機(jī)制。大力加強(qiáng)行業(yè)性、區(qū)域性調(diào)委會(huì)建設(shè)，借助社會(huì)組織和社會(huì)力量，主動(dòng)介入社會(huì)難點(diǎn)、熱點(diǎn)糾紛排查，做到情況早預(yù)測(cè)、工作早介入、問題早處理、苗頭早控制。積極引導(dǎo)群眾樹立正確的權(quán)利意識(shí)，了解正確的維權(quán)渠道，防止矛盾糾紛激化，減少和預(yù)防群體性事件的發(fā)生。三是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，健全育人機(jī)制。鼓勵(lì)優(yōu)秀的法律人才加入到人民調(diào)解隊(duì)伍中去，積極培養(yǎng)“專家型”人民調(diào)解員；充分發(fā)揮律師在大調(diào)解工作中的作用，開展司法所與律師事務(wù)所“所所結(jié)隊(duì)”活動(dòng)，組建律師信訪工作接待志愿團(tuán)，積極參與市長、區(qū)長、局長大接訪；加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，司法行政部門與法院建立工作聯(lián)席制度，由人民調(diào)解員擔(dān)任人民陪審員，參與調(diào)解和審理非經(jīng)本人調(diào)解過的民事案件，提高調(diào)解能力和藝術(shù)；大力表彰和宣傳人民調(diào)解員的先進(jìn)事跡，要借鑒“十大優(yōu)秀法官”、“十大優(yōu)秀檢察官”等評(píng)選活動(dòng)的做法，推行“十大優(yōu)秀人民調(diào)解員”、“十大首席人民調(diào)解員”等評(píng)優(yōu)活動(dòng)的開展，并通過新聞媒體將他們的工作成績向社會(huì)廣泛宣傳。wWw.gWyoO.

（三）無縫銜接共創(chuàng)多贏

一是將人民調(diào)解與治安調(diào)解相結(jié)合。建立人民調(diào)解進(jìn)駐公安機(jī)關(guān)調(diào)解制度和調(diào)查取證協(xié)作等制度，遇到重大、復(fù)雜、疑難并可能激化的矛盾糾紛或群體性事件，由司法所干部和派出所干警共同出面，進(jìn)行疏導(dǎo)，穩(wěn)定局勢(shì)。然后根據(jù)糾紛性質(zhì)，由有關(guān)部門進(jìn)行處理。二是將人民調(diào)解與司法調(diào)解相結(jié)合。完善訴前告知、訴中委托和信息反饋三項(xiàng)制度，將爭議不大、案情簡單和不符合起訴條件的案件，及時(shí)移交人民調(diào)解委員會(huì)解決，積極探索將輕微刑事案件和刑事自訴案件移交人民調(diào)解組織調(diào)解的工作模式。通過法院確認(rèn)，賦予人民調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力。三是將人民調(diào)解與行政調(diào)解相結(jié)合。注重發(fā)揮司法所依法代表基層人民政府居間主導(dǎo)行使行政調(diào)解的職能，積極引導(dǎo)當(dāng)事人將行政單位受理的民事糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、合同糾紛及輕微刑事糾紛案件等選擇人民調(diào)解。四是將人民調(diào)解與信訪工作相結(jié)合。建立工作交流制度，信訪部門將人民調(diào)解組織能夠調(diào)解解決的糾紛，及時(shí)分流到人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，對(duì)信訪部門分流來的糾紛，不屬于人民調(diào)解組織受理范圍或調(diào)解不成的，人民調(diào)解組織及時(shí)移交有權(quán)管理的行政機(jī)關(guān)或人民法院處理。