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中華人民共和國成立初期，由于國民黨統治后期造成的惡性通貨膨脹，導致物價瘋長，投機活動猖獗，給戰后經濟的重建以及社會的安定和人民生活帶來了極大的困難。雖然這段歷史已經離我們遠去，但這段歷史所遺留下來的關于中央與地方財政集權與分權的寶貴經驗仍然值得我們借鑒，有利于更好地完善我們國家的財政體制。

一、建國初期中央與地方財權關系及其發展

1．1949年－1950年：高度集中，統收統支。建國初期，國家采取了統一全國財政經濟管理的重大決策，［1］實行高度集中的財政管理體制。具體表現在三個方面：第一，財政管理權限集中在中央，一切財政收支項目、收支辦法、開辦標準和人員編制，均由中央統一制定；第二，財力集中在中央，除地方稅收和其他零星收入抵充地方財政支出外，其他各項收入一律解交中央金庫；各級政府的財政支出，由中央統一審核，按級撥付。地方組織的財政收入同地方的財政支出不發生直接聯系；第三，各項財政收支全部納入統一的國家預算（地方附加除外）。

2．1951年－1957年：劃分收支，分級管理。第一個五年計劃時期，為了適應大規模經濟建設的需要，財政實行分級管理體制。每年情況又有所變化。1951年，國家財政分為中央、大行政區和省三級體制。1953年，國家財政支出，按照企業、事業和行政單位的隸屬關系和業務范圍，劃分為中央財政支出和地方財政支出。1954年實行收入分類分成辦法，即將國家財政收入劃分為固定收入、固定比例分成收入和調劑收入三類。地方預算每年由中央核定，分成比例，一年一定。地方財政的年終結余，由各地在下年度安排使用，不再上繳。

3．1958年：以收定支，五年不變。1958年，中央決定把一大批中央企業下放給地方政府管制。從1958年開始，實行“以收定支，五年不變”的財政管理體制。但出現財政收支不實、地方財權過大和激動財力過大等問題，因此，只實行了一年就停止了。

4．1959年－1970年：總額分成，一年一變。針對1958年財政管理體制執行中存在的問題，國務院規定從1959年起，實行“收支下放，計劃包干，地區調劑，一年一變”的財政管理體制。5．1971－1973年：下放財權，財政收支包干。1970年，為了充分調動地方的積極性，中央決定把大部分企業、事業單位下放到地方管理，這次下放的企業比1958年還要多。與此相適應，財政管理體制也進行了較大的改革。從1971年實行“定收定支，收支包干，保證上繳（或差額補貼），結余留用，一年一定”的體制，簡稱財政收支大包干。即每年由中央核定省、市、自治區的預算收支指標，收入大于支出的，包干上繳中央財政（按絕對數包干上繳），支出大于收入的，由中央財政按照差額包干給予補助。上繳（或補助）數額確定以后，一般不作調整。6．1974－1975年：收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標包干。建國30多年來，為適應政治、經濟形勢的需要，財政體制進行了多次的改革，也實行過多種辦法，總的來講是圍繞集權和分權這個問題變化的，發展趨勢是逐漸擴大地方財力和權限。總之，我國財權管理體制的演變過程是根據各個歷史時期政治、經濟發展情況不斷改革和完善的過程。財權體制對于保證各個時期政治、經濟任務的完成，保證黨和國家方針、政策的落實起了重要的作用。

二、財權由集權至分權的必然性分析

制約和影響我國建國初期至五四憲法時期財政集權———分權的因素主要有以下幾方面：

（1）穩定的宏觀經濟影響財政由集權走向分權。在新中國建立初期，由于新的政權剛剛建立，經濟還處于嚴重的通貨膨脹時期，社會經濟建設并未全面鋪開，解放戰爭還沒有結束。處于這樣的社會經濟環境下，實行全面高度集中統一的政權管理體制和財政稅收管理體制就顯得極為迫切而必要了。經過建國初期幾年的高度集中的統一管理體制，社會經濟各方面得到了全力快速地發展。隨著整個社會經濟體制框架的建立和宏觀經濟發展的逐步穩定，地方政府就建設和發展地方經濟的積極性和主動性越來越得到顯現，因此，這時就需要在中央的統一的管理體制下，適當分權下放給地方政府。

（2）經濟發展水平影響中央和地方政府財權的集權與分權。收入增長會促進城市化水平程度和教育水平的提高，隨之而來的改變就是會增強地方政府的事權能力，因此，地方政府會隨著收入水平的提高要求更多的自治權。從同一歷史時期的發展中國家來看，人均收入水平比較高的國家，地方分權的支出水平也相應的會比較高。

（3）財政支出事權的劃分作為確立政府間財政關系的邏輯起點也影響著中央和地方財權的集中與下放。建國初期的幾年里，由于沒有清晰地界定中央和地方政府之間的職能分配，因此基本上形成的是中央“大一統”的財權管理體制，致使中央總是干預地方財政，導致財政支出范圍的錯位與越位。一些項目的支出責任在中央與地方之間劃分不夠明確，調整頻繁，隨意性較大，導致中央與地方的支出責任在執行中經常發生交叉錯位。一些應當由中央承擔的支出責任，部分交給了地方，一些應當屬于地方的支出責任，卻由中央承擔了。到1956年底三大改造基本完成后，支出事權有了相對合理的、清晰的界定，其他制度安排與之匹配在一起，內在銜接，統籌協調，實現了整個財政體制的正常運轉。

（4）新中國成立后，全國部分地區還處于戰爭狀態，基于此，《共同綱領》第40條第二款明確規定：“國家的稅收政策，應以保障革命戰爭的供給、照顧生產的恢復和發展及國家建設的需要為原則，簡化稅制，實行合理分擔?！奔磁e全國之力支持戰時所需，這就要求必須實行高度集中的中央統一管理，實行集權式的中央財權。到1956年后，全國政局穩定，經濟快速發展，戰時狀態解除，舉國上下的首要任務和目標為加快速度謀發展，而此時，地方政府發展經濟的積極性也較高，但畢竟仍處于計劃經濟體制，所以還是實行的在中央統一管理財政體制下下放部分財權和事權給地方，以保障地方政治經濟的發展。

（5）我國是典型的單一制國家，為了貫徹執行中央制定的方針政策，保證各項行政任務和事業發展計劃的完成，加強宏觀調控，就必須實行中央的統一集中領導。另一方面，我國幅員遼闊、地區之間情況相差很大，這也決定了中央政府不能管理的過寬過細，必須賦予地方以適度的權利，實行分級管理［2］。

（6）經濟體制也是因素之一。1956年底，在按照過渡時期總路線政策實行改革后，我國順利完成了社會主義三大改造，計劃經濟體制得以全面建立，與建國初期的經濟狀況相比，由于經濟建設的需要，地方政府有自主建設的要求。這一時期，在中央大一統的管理模式下，部分下放財權和事權給地方。雖然這只是在極小的范圍內，但經濟的發展要求中央放權已成為一種必要和可能。

綜上所述，可以看出影響和制約當時中央和地方財政集權與分權的因素具有多樣性，這其中不僅有經濟因素、政治因素、歷史文化因素、戰爭狀態因素，還有國家政治結構因素、地理文化因素、經濟體制因素等諸多因素構成。故而可知，中央和地方財權關系中集權到分權這一趨勢有著其多方面的必然性。