導(dǎo)語：司法建議工作狀況及其健全之策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

司法建議制度是中國特色社會主義司法制度的有機(jī)組成部分，司法建議工作是人民法院審判職能的延伸與提升。“它產(chǎn)生于中國特有的法院文化也直接反映著中國的法院文化。”〔1〕人民法院開展司法建議工作由來已久，特別是2007年以來，司法建議工作成為人民法院構(gòu)建和諧社會的重要方式和堅持能動司法、參與社會管理創(chuàng)新的有效手段，其功能作用進(jìn)一步得以發(fā)揮，其規(guī)范化、制度化建設(shè)日益受到重視和關(guān)注。因而，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對司法建議工作進(jìn)行考察和研究也就有新的意義。

一、江蘇法院司法建議工作的基本情況

近年來，江蘇法院在認(rèn)真履行司法審判職責(zé)的同時，積極延伸審判職能作用，密切關(guān)注司法審判領(lǐng)域中反映出的有關(guān)管理體制、公共政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定等方面存在的問題，及時提出司法建議，實(shí)現(xiàn)了審判工作與經(jīng)濟(jì)社會的良性互動，有力的推動了社會管理創(chuàng)新。

根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和最高法院關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的文件精神，江蘇省高院于2010年10月8日了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范全省法院司法建議工作的意見》（以下簡稱《意見》），使得司法建議工作在開展過程中有章可依，有據(jù)可循。與此同時，江蘇法院在司法建議工作的規(guī)范化、制度化方面進(jìn)行了積極的探索。例如，全省行政審判工作注重司法建議的規(guī)范性管理：完善啟動機(jī)制，杜絕“一判了之”；完善制作機(jī)制，力求“一建中的”；完善回訪機(jī)制，防止“一紙空文”；完善規(guī)范機(jī)制，確保“一以貫之”。〔2〕揚(yáng)州中院將司法建議工作列入全市法院年度工作計劃和部門崗位目標(biāo)考核，形成了領(lǐng)導(dǎo)有要求、部門有規(guī)劃、審判人員有職責(zé)的上下聯(lián)動格局。徐州中院設(shè)定最低司法建議工作量，要求各基層法院、中院各部門每年發(fā)送司法建議的數(shù)量不低于辦結(jié)案件數(shù)量的1％。鹽城中院連續(xù)2年組織開展全市法院優(yōu)秀司法建議評比活動，并將評出的優(yōu)秀司法建議匯編成冊，這樣既激發(fā)法官創(chuàng)作優(yōu)秀司法建議的熱情，又通過定期的遴選、梳理和編纂，將全市優(yōu)秀司法建議成果鞏固下來，既便于使用時檢索，更利于他人寫作時參鑒。

2010年和2011年，江蘇法院分別發(fā)出司法建議2980件和2657件，相對于2007年至2009年的651件、1037件和1552件，有了較大幅度的提高，這也從一個側(cè)面說明全省法院和廣大法官對司法建議工作的重要性有了更加充分的認(rèn)識，司法建議工作在人民法院整體工作中被擺上了應(yīng)有的位置。從司法建議工作的效果來看，近幾年，省法院報送的新型制售消費(fèi)向農(nóng)村滲透以及一些企業(yè)因職工集體離職導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營受影響、一些民營擔(dān)保公司違規(guī)經(jīng)營等三則情況反映，中央領(lǐng)導(dǎo)作出批示。向省委、省政府報送的《關(guān)于妥善處理拆遷群體糾紛的情況報告》、《關(guān)于當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢下涉訴矛盾突出問題的調(diào)查報告》等，省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)作出批示，要求有關(guān)方面加強(qiáng)分析研判，提出應(yīng)對措施。全省法院范圍內(nèi)涌現(xiàn)出一批高質(zhì)量的司法建議，有相當(dāng)數(shù)量的司法建議為被建議單位采納并采取了改進(jìn)工作的措施，還有不少司法建議受到當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)的批示肯定，轉(zhuǎn)化為完善社會管理的制度規(guī)范。例如，常州中院就審判工作反映出的有關(guān)解決困難企業(yè)、房屋拆遷行政裁決、私企老板棄企引發(fā)群體性糾紛、加強(qiáng)企業(yè)商業(yè)秘密保護(hù)等方面的問題，多次向市委市政府建言獻(xiàn)策，市委主要領(lǐng)導(dǎo)均作出批示，要求有關(guān)方面予以落實(shí)。

與此同時，司法建議工作還存在一些不容忽視的問題。比如，司法建議工作的發(fā)展態(tài)勢不夠平衡，少數(shù)法院和法官對于開展司法建議工作的積極性和主動性不高；司法建議的制作水平參差不齊，個別司法建議存在問題找不準(zhǔn)、原因說不透、對策提不好的現(xiàn)象，還有一些司法建議格式不規(guī)范；司法建議的反饋和采納情況還不太理想，一些司法建議發(fā)出后“石沉大海，杳無音信”，司法建議工作的社會認(rèn)同度有待努力提高。

二、司法建議制度的要素考察

司法建議是一項極具中國特色的制度，集中體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)的司法外職能。〔3〕根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，司法建議是適用領(lǐng)域極為有限的，為保障訴訟程序、督促裁判順利執(zhí)行而采取的一種間接性、無直接強(qiáng)制力的措施。〔4〕但在司法實(shí)踐中，司法建議作為審判權(quán)延伸的方式和國家治理系統(tǒng)的一部分，呈現(xiàn)著與法律規(guī)定迥然不同的功能樣態(tài)，也由此要求我們從實(shí)證出發(fā)，研究構(gòu)成司法建議制度的各種要素。

（一）類型

根據(jù)《意見》，在審判、執(zhí)行和辦理涉訴信訪案件過程中，發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出司法建議：1.對可能影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的某一類傾向性問題，需要積極加以應(yīng)對的；2.存在嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定的隱患，可能引發(fā)群體性事件，需要做好處置預(yù)案的；3.對涉及勞動者權(quán)益、消費(fèi)者權(quán)益等民生問題保護(hù)不力，需要有關(guān)單位和部門強(qiáng)化措施，加以改進(jìn)的；4.發(fā)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和其他社會組織在管理體制、規(guī)章制度、工作方法等方面違反法律法規(guī)、規(guī)章或者有關(guān)政策，或者存在重大漏洞的；5.存在《民事訴訟法》規(guī)定的有義務(wù)協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行的單位拒絕或妨礙人民法院調(diào)查、執(zhí)行等行為或《行政訴訟法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定的行為，需要給予相關(guān)責(zé)任人員組織處理或紀(jì)律處分的；6.發(fā)現(xiàn)涉嫌違法或犯罪的行為而沒有被查處的；7.訴訟程序結(jié)束后，當(dāng)事人之間的糾紛尚未徹底解決，需要有關(guān)部門繼續(xù)處理的；8.其他有必要提出司法建議的情形。為了理解和把握上的方便，對上述8種情形可以作適當(dāng)?shù)念愋突怼４笾掠袃煞N分類，一種是根據(jù)指向內(nèi)容，將司法建議區(qū)分為三類，分別是：個案建議、類案建議與宏觀性建議。個案建議一般主要針對在審理或執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)單位在制度管理等方面的漏洞，從個案角度提出改進(jìn)建議，強(qiáng)調(diào)司法建議的整改功能。類案、宏觀建議則針對某一時期的或是某一類案件反映出的普遍性、群體性或是傾向性問題，從全局的角度向當(dāng)?shù)氐狞h委、政府以及相關(guān)職能部門提出系統(tǒng)預(yù)防、化解問題的建議，更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)司法建議的指引功能和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的職能。另一種是從制作緣由的角度，將司法建議劃分為四類，分別是：預(yù)見防范型、糾正改錯型、溝通協(xié)調(diào)型、宏觀綜合型。

實(shí)際上，這兩種分類標(biāo)準(zhǔn)是相互交叉的，個案和類案建議既可以是預(yù)見防范型，也可以是糾正改錯型或溝通協(xié)調(diào)型。以下予以例證。

1.個案建議（糾正改錯型）。2009年，南京中院在審查美國某國際貿(mào)易公司申請承認(rèn)新加坡國際仲裁中心2007年第034號裁決一案中，發(fā)現(xiàn)我省外貿(mào)企業(yè)在不了解外國法律和境外仲裁機(jī)構(gòu)的情況下，采用國外客戶提供的格式條款與之簽訂合同，致使發(fā)生爭議時適用國外法律和境外仲裁而遭受嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失。針對這一情況，南京中院及時向省外經(jīng)貿(mào)廳及相關(guān)外貿(mào)企業(yè)發(fā)出了司法建議，建議外貿(mào)企業(yè)在簽訂合同時，應(yīng)注意加強(qiáng)對合同條款的審查，審慎選擇和確定爭議解決條款和法律適用條款。同時，在發(fā)生爭議后，要積極應(yīng)對，依法維權(quán)，重視爭議的處理。省外經(jīng)貿(mào)廳對南京中院的司法建議高度重視，專門致函感謝，并通過網(wǎng)絡(luò)、信息簡報等形式將司法建議及時批轉(zhuǎn)給全省外貿(mào)企業(yè)，要求各外貿(mào)企業(yè)認(rèn)真學(xué)習(xí)，汲取教訓(xùn)，加強(qiáng)對格式合同的審查。

2.個案建議（溝通協(xié)調(diào)型）。宿遷中院在審理該市某氣體制造有限公司（下稱氣體公司）訴市政府頒發(fā)國有土地使用權(quán)證行政糾紛案件中，發(fā)現(xiàn)被訴行政行為存在重大瑕疵，但涉訴土地使用權(quán)已出讓給某房地產(chǎn)公司開發(fā)建設(shè)，該房地產(chǎn)開發(fā)項目已經(jīng)完成大半，建成房屋已經(jīng)出售，一旦法院判決撤銷該土地頒證行為，必將引發(fā)一系列矛盾糾紛，影響社會和諧穩(wěn)定。為此，宿遷中院在詳細(xì)剖析被訴具體行政行為存在問題的基礎(chǔ)上，于2010年12月15日向宿遷市政府發(fā)出化解該起行政糾紛的專項司法建議。此司法建議主要包含案件的基本情況、原告主要訴訟主張、審判所發(fā)現(xiàn)的主要問題及協(xié)調(diào)化解行政糾紛的建議四項內(nèi)容。宿遷市政府對此非常重視，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示責(zé)成市政府法制辦牽頭，會同有關(guān)部門按照法院的建議全力做好案件協(xié)調(diào)化解工作。經(jīng)過長達(dá)3個多月的反復(fù)協(xié)商，最終促成房地產(chǎn)公司與氣體公司簽訂了廠房收購協(xié)議，市國土資源局依法注銷了氣體公司所持有的國有土地使用權(quán)證，氣體公司自愿向宿遷中院申請撤回對宿遷市政府的行政訴訟，該案得以圓滿解決。

3.類案建議（糾正改錯型）。南京市玄武區(qū)法院從2010年前三季度審理的涉及某運(yùn)輸公司的26起道路交通事故損害賠償糾紛案件中，發(fā)現(xiàn)該公司駕駛員在駕駛公交車或出租車從事公共運(yùn)輸過程中，存在乘客尚未完全下車時就關(guān)閉車門以致車門夾到乘客導(dǎo)致乘客受傷的情況，還存在與前車未保持安全距離導(dǎo)致與前車追尾、急剎車及急啟動導(dǎo)致乘客摔倒、出租車停車下客時車門碰傷行人等現(xiàn)象。這些不規(guī)范的駕駛行為，不僅侵犯了他人的身體健康權(quán)，損害了該公司的公共服務(wù)形象，同時還容易破壞正常的公共交通秩序。為此，2010年9月16日，玄武法院發(fā)出司法建議，建議該公司建立合理的考核制度，進(jìn)一步加大對駕駛員公眾責(zé)任意識、安全駕駛意識、遵守交通法規(guī)意識的教育和培訓(xùn)，加強(qiáng)對駕駛員的心理疏導(dǎo)。2010年12月2日，該公司作出書面回復(fù)，并根據(jù)法院的建議，對現(xiàn)行的安全管理制度作出了相應(yīng)地調(diào)整和完善。

4.類案建議（預(yù)見防范型）。徐州市從事鋼模、鋼管等建筑材料租賃的個體工商戶業(yè)主比較多的集中在云龍區(qū)。近年來，云龍法院審理的建筑材料租賃合同糾紛案件呈逐年上升趨勢，案件數(shù)量已占該院商事案件量的10%。由于這類案件進(jìn)入執(zhí)行后執(zhí)行到位率偏低，部分業(yè)主的合法權(quán)益得不到維護(hù)，影響了該行業(yè)的健康發(fā)展。為此，云龍法院對鋼模、鋼管等建筑材料租賃合同糾紛案件存在的典型問題和共性問題進(jìn)行了梳理分析，及時向相關(guān)行業(yè)協(xié)會和廣大租賃業(yè)主發(fā)送了司法建議。司法建議從完善租賃合同、加強(qiáng)對承租人身份的審查、發(fā)揮租賃行業(yè)協(xié)會作用等多個方面，對進(jìn)一步規(guī)范鋼模租賃行為、預(yù)防鋼模租賃糾紛，提出了有針對性的措施，收到了一定成效。截至目前，該院受理的建筑材料租賃合同糾紛案件數(shù)較同期有所減少。

5.宏觀建議。鹽城中院立足于國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整帶來的變化，著眼于服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，充分發(fā)揮和積極延伸審判職能作用，深入調(diào)研分析當(dāng)前全市金融市場新情況新問題，認(rèn)真研究金融糾紛案件審理工作的新特點(diǎn)，以全市法院2008年至2010年審結(jié)的金融糾紛案件為樣本，通過召開座談會、走訪金融監(jiān)管部門、個案剖析等方式，在掌握了詳盡的第一手資料基礎(chǔ)上，形成了（2011）鹽法建第H001號關(guān)于維護(hù)鹽城金融安全的司法建議并報送市委市政府。

該司法建議共分三個部分：一是2008年以來全市金融糾紛案件基本情況；二是司法審判中值得關(guān)注的金融安全運(yùn)行問題，重點(diǎn)是四個需引起市委市政府高度關(guān)注的問題。三是關(guān)于化解金融運(yùn)行隱患優(yōu)化全市金融環(huán)境的建議：建議市委市政府綜合施策、推動民間借貸有序發(fā)展，高度關(guān)注不良金融債權(quán)轉(zhuǎn)讓、減少資產(chǎn)流失，加強(qiáng)對農(nóng)民資金互助社、非融資性擔(dān)保公司監(jiān)管，加大創(chuàng)安力度、推動金融生態(tài)建設(shè)等，以共同營造有序的金融生態(tài)環(huán)境。收到此份司法建議后，市委書記等4位市領(lǐng)導(dǎo)作出批示，市金融辦牽頭銀監(jiān)、人行、公安、工商、宣傳等部門，研究詳細(xì)的工作方案，落實(shí)具體監(jiān)管措施，在全市范圍內(nèi)組織了金融專項整治系列活動。

（二）重點(diǎn)

1.緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局提出司法建議。例證：2009年，總理在視察無錫時指出，要在無錫建立中國的傳感信息中心，即“感知中國”中心；國務(wù)院批準(zhǔn)在無錫建設(shè)“國家傳感網(wǎng)創(chuàng)新示范區(qū)”。無錫中院為了推動該市傳感網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的迅速崛起，保障和促進(jìn)信息領(lǐng)域新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長和產(chǎn)業(yè)升級，組成了傳感網(wǎng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)調(diào)研課題組，對全市傳感網(wǎng)產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)情況進(jìn)行全面分析，并提出了加強(qiáng)無錫傳感網(wǎng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的司法建議。建議從政府部門和相關(guān)科研機(jī)構(gòu)兩個方面入手提高傳感網(wǎng)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平，并有的放矢的推出了11項強(qiáng)化傳感網(wǎng)產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)司法保障的具體措施。

2.對涉及人民群眾切身利益的民生問題提出司法建議。例證：2009年，常州市新北區(qū)法院在審理幾起建筑企業(yè)工傷認(rèn)定行政訴訟案件中發(fā)現(xiàn)，在常州市施工的建筑總包企業(yè)和勞務(wù)分包企業(yè)普遍未為農(nóng)民工繳納工傷保險。經(jīng)調(diào)研，新北法院建議常州市勞動和社會保障局“會商建筑主管部門制定我市農(nóng)民工參加工傷保險辦法，以更好保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益”。新北法院的司法建議得到了市政府的重視，2010年，市政府辦公室下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險的意見》，市人力資源和社會保障局也據(jù)此出臺了具體的實(shí)施辦法。當(dāng)?shù)仄髽I(yè)積極響應(yīng)，短短幾個月內(nèi)就有近4萬名農(nóng)民工參保受益，農(nóng)民工合法權(quán)益得到了進(jìn)一步的保護(hù)。

3.針對社會管理中存在的突出問題提出司法建議。例證：2010年，儀征市法院在審理一起未成年被告人盜竊案中了解到，被告人趙某某等人沉迷于網(wǎng)吧，并將盜竊所得贓款用于上網(wǎng)消費(fèi)，他們到網(wǎng)吧上網(wǎng)時，網(wǎng)吧經(jīng)營者未對他們的身份證等有效證件進(jìn)行核對、登記。針對該案中暴露出的網(wǎng)吧管理問題，儀征法院及時向市文化廣電新聞出版局發(fā)出司法建議，建議切實(shí)加強(qiáng)對網(wǎng)吧管理、監(jiān)督，督促各網(wǎng)吧經(jīng)營者對上網(wǎng)消費(fèi)者的身份證等有效證件認(rèn)真進(jìn)行核對、登記；嚴(yán)厲查處網(wǎng)吧接納未成年人等違法行為。市文廣局收到司法建議后，組織執(zhí)法人員對全市網(wǎng)吧進(jìn)行檢查，重點(diǎn)檢查接納未成年人和未按要求進(jìn)行核對、登記等違規(guī)行為，對發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為的網(wǎng)吧給予了行政處罰。

4.就妨害訴訟、執(zhí)行難等與法院工作密切相關(guān)的問題提出司法建議。例證：2010年，丹陽市法院在案件審判過程中發(fā)現(xiàn)，部分律師、法律工作者以及少數(shù)公民個人進(jìn)行訴訟時，存在冒充當(dāng)事人簽名、指使當(dāng)事人提供偽證、阻礙調(diào)解、借需向法官請客送禮為由向當(dāng)事人索取錢財?shù)炔划?dāng)行為。這些行為給案件審理工作帶來困難，損害了裁判的司法公信力。為此，丹陽法院向市司法局發(fā)出了加強(qiáng)律師和法律工作者隊伍監(jiān)管的司法建議，市司法局積極回應(yīng)，與法院等聯(lián)合出臺文件并加強(qiáng)管理，收到了較好的效果。

（三）限度

現(xiàn)行的司法建議制度并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，司法建議的作用能否得到切實(shí)的發(fā)揮，關(guān)鍵在于被建議單位是否愿意接受、是否能夠接受，司法建議存在“邊界”和“限度”。司法建議工作的實(shí)踐也印證了這一點(diǎn)。例如，某基層法院在辦案過程中發(fā)現(xiàn)，某壟斷行業(yè)在保護(hù)公民個人權(quán)利方面存在監(jiān)管漏洞，為最大限度地發(fā)揮司法的能動作用，推動相關(guān)行業(yè)堵塞漏洞，法院專程走訪了相關(guān)企業(yè)，并根據(jù)調(diào)研情況向所涉壟斷企業(yè)以及該行業(yè)的監(jiān)管部門發(fā)出司法建議，建議高度重視相關(guān)問題，并提出了具體整改意見。建議發(fā)出沒兩天，法院就收到被建議監(jiān)管部門的回音，但不是就建議內(nèi)容的回函，而是要求法院將該司法建議收回。〔5〕還有法院通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，司法建議雖為業(yè)內(nèi)人士所熟悉，但法院以外的單位中不知道此為何物者大有人在，或者只是聽說過，沒見過，不知道是什么性質(zhì)。突然接到司法建議書，就以為是來找麻煩的，容易產(chǎn)生誤解，接下來的工作就難做了。此外，被建議單位表示，有些司法建議確實(shí)提得很好，但因為工作繁忙，沒有時間和精力去落實(shí)。有些司法建議落實(shí)起來不是領(lǐng)導(dǎo)一兩句話就能解決，有些屬于長期存在的歷史遺留問題，積重難返，要么難以完成，要么牽一發(fā)而動全身，需要相當(dāng)長的時間才能有所改觀，法院冒然發(fā)送司法建議，就很難得到采納。〔6〕因此，我們要注意考量提出司法建議的必要性，司法建議應(yīng)當(dāng)針對審判工作發(fā)現(xiàn)的、裁判無法解決的、且又必須引起重視和解決的問題，特別是一些普遍性、深層次、傾向性的問題。對可提可不提的、不痛不癢的建議最好不提，以避免發(fā)出司法建議后出現(xiàn)的“尷尬”；對一些能夠通過溝通協(xié)調(diào)解決的問題，也未必一定要發(fā)送司法建議。

三、司法建議工作長效機(jī)制的構(gòu)建和完善

加強(qiáng)和改進(jìn)司法建議工作，離不開有效的制度作保障。從廣義的制度層面上講，“我國法律對于司法建議制度的立法規(guī)定已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會的實(shí)際需要”，〔7〕但是，要以立法形式完善司法建議制度特別是制定專門的司法建議法并非易事，尚需時日。當(dāng)前，我們應(yīng)當(dāng)著眼于中觀和微觀層面的制度建設(shè)，把法院自身可以做和能夠做的工作做好，進(jìn)一步完善司法建議工作的配套機(jī)制，不斷提升司法建議工作的成效。

（一）建立健全司法建議質(zhì)量保障機(jī)制

“提升司法建議的質(zhì)量是司法建議生命力的源泉”。〔8〕司法建議工作能否得到被建議部門的接受、領(lǐng)導(dǎo)的重視和社會的歡迎，主要取決于司法建議的質(zhì)量。一是要強(qiáng)化建議意識。理念是行動的先導(dǎo)。不同法院和法官在司法建議工作水平和司法建議的質(zhì)量上之所以有差距，首要原因在于對司法建議的觀念有差異；要提升司法建議的質(zhì)量，首先要強(qiáng)化對司法建議工作的認(rèn)識和在審判工作中審時度勢提出建議的意識。有了較強(qiáng)的建議意識，就能抓住影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要害問題和敏感問題，對影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的深層次原因加以分析研判；就能從個案出發(fā)，對社會管理中的突出問題和市場交易中的普遍性問題，找出癥結(jié)，探索規(guī)律，預(yù)測趨勢，提出建議，以堵塞漏洞、完善管理、防范風(fēng)險。二是要把握建議原則。有效運(yùn)用司法建議敦促被建議對象改進(jìn)工作，其重要基礎(chǔ)是司法建議具有合法性、正確性、必要性。合法性原則要求司法建議的作出符合法律，不與法律相抵觸，所提對策建議具有明確的法律政策依據(jù)，且對相關(guān)事宜的處置屬于被建議對象的法定職責(zé)范圍；可行性原則要求人民法院提出司法建議時針對特定的問題，所提對策建議較為具體明確，可操作性強(qiáng)；時效性原則要求該類司法建議所涉及的問題重要而緊急，需要立即引起被建議單位的重視，否則會造成重大損失，釀成嚴(yán)重后果。〔9〕三是要增強(qiáng)建議能力。司法建議的形成過程也就是法院在裁判之外針對特定問題進(jìn)行法律論證和政策闡釋的過程，需要法官在埋首處理個案之余還能夠敏銳洞察個案所暴露出的深層次問題，進(jìn)而建立起司法與行政之間較高層次上的對話互動機(jī)制。因此，形成一份優(yōu)秀的司法建議的難度往往并不亞于制作一份優(yōu)秀的判決書。〔10〕要重視和加強(qiáng)法官司法能力建設(shè)，在法官培訓(xùn)工作中增加有關(guān)司法建議的課程設(shè)置，加強(qiáng)對法官制作司法建議的技能培訓(xùn)，使法官不僅能看到問題的表面，而且能分析指出問題的深層原因，提出針對性和可操作性強(qiáng)的對策建議。四是要豐富建議主體。鑒于法官往往在專業(yè)上有局限性，不可能對各個領(lǐng)域、各個行業(yè)的業(yè)務(wù)和管理問題都很熟悉，在實(shí)踐中，除了應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查研究和分析論證之外，還應(yīng)擴(kuò)充司法建議的參與主體，積極探索與人大代表、政協(xié)委員以及人民陪審員、法院咨詢專家、有關(guān)專業(yè)人員相結(jié)合的方式，借助他們多方面的知識優(yōu)勢，更有效地研究和解決問題。〔11〕這樣，司法建議就具有內(nèi)行的眼力，專業(yè)的視野，指出問題就能跳出就事論事的范疇，建議的質(zhì)量相應(yīng)也會更高。

（二）建立健全司法建議跟蹤督促機(jī)制

在現(xiàn)行司法建議制度框架下，由于被建議單位沒有法定的回復(fù)義務(wù)，造成司法建議的反饋率偏低，即使是那些反饋的，也存在形式化、應(yīng)付化、拖延化的傾向，有的被建議單位只作象征性的回復(fù)，敷衍了事。“發(fā)出司法建議的目的不僅僅是為了指出問題，更重要的是為了解決問題。”〔12〕司法建議工作重在提高實(shí)效性，力求將建議事項落到實(shí)處，不僅促使被建議單位解決問題，更重要的是推動社會管理制度的創(chuàng)新。一方面，要建立健全司法建議辦理情況跟蹤制度。司法建議書中要明確書面反饋期限，反饋期限一般可確定為1至3個月。司法建議書回復(fù)期限屆滿后未收到反饋意見的，相關(guān)承辦部門應(yīng)主動向被建議單位進(jìn)行詢問、提醒或回訪，了解司法建議的可行性和運(yùn)行效果，對落實(shí)中存在的困難和問題提供力所能及的幫助，也可以邀請被建議單位座談，針對司法建議提出的問題和措施進(jìn)行研討，從而總結(jié)出更為全面可行的問題解決方案并加以落實(shí)。另一方面，要建立健全司法建議落實(shí)情況通報制度。被建議單位對司法建議置之不理超過規(guī)定期限或拒不接受司法建議的，應(yīng)根據(jù)不同的被建議單位作出不同處理。如果被建議單位是行政機(jī)關(guān)，可以向其上一級主管機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察部門抄送司法建議；如果仍然沒有效果的，可報送同級黨委和人大研究處理。如果被建議單位是行政機(jī)關(guān)之外的組織，則可向被建議單位的行業(yè)協(xié)會、主管部門抄送司法建議。

（三）建立健全司法建議工作管理考核機(jī)制

1.要規(guī)范司法建議工作程序。司法建議應(yīng)當(dāng)以法院的名義發(fā)送，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和個人不得以自己的名義發(fā)送司法建議。要確定司法建議工作管理部門，具體承擔(dān)司法建議書編號、審核、歸檔及司法建議考評等工作。司法建議書一般由獨(dú)任審判員、合議庭或所在的審判業(yè)務(wù)庭（局）負(fù)責(zé)起草，經(jīng)由司法建議管理部門審核后報院領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)。司法建議承辦部門要及時將司法建議的回復(fù)或反饋信息報司法建議管理部門備案。院、庭長在履行審判監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)時，審判管理部門在開展案件質(zhì)量評查等活動時，發(fā)現(xiàn)有漏發(fā)司法建議的情況，可以建議補(bǔ)發(fā)。此外，要積極構(gòu)建司法建議交流平臺，建立統(tǒng)一的司法建議信息庫，及時將司法建議及其反饋情況、領(lǐng)導(dǎo)批示等錄入信息庫，并設(shè)置檢索查詢功能，以避免重復(fù)、低水平建議。

2.要建立司法建議工作激勵機(jī)制。為了調(diào)動廣大法官開展司法建議工作的積極性和主動性，要將司法建議工作納入年度考核范圍，司法建議被有關(guān)單位或組織采納并向法院反饋意見或被領(lǐng)導(dǎo)批示的，作為考核的加分項及評先評優(yōu)的參考依據(jù)之一。要定期開展優(yōu)秀司法建議評選表彰，以之作為法官年度業(yè)績獎懲以及職務(wù)級別晉升的一個方面，同時，可參照學(xué)術(shù)討論和案例工作的做法，對效果特別好、影響特別大的司法建議給予專項記功等獎勵。需要指出的是，考核司法建議工作是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定司法建議發(fā)送數(shù)量，對此有不同的意見，筆者認(rèn)為，確定合理的基數(shù)是有必要的，〔13〕但要綜合案件社會影響、司法建議質(zhì)量、被建議單位采納程度、社會評價等因素綜合考評，兼顧數(shù)量和質(zhì)量，防止以數(shù)取勝。

3.要深化對司法建議工作的研究。近年來，關(guān)于司法建議方面的理論研究成果，尤其是關(guān)于司法建議的內(nèi)涵、作用、價值等基礎(chǔ)理論方面的的研究成果較為豐富，但相對而言，對司法建議在社會管理創(chuàng)新中的功能和效果的實(shí)證研究有所不足。扎實(shí)開展和科學(xué)管理司法建議工作，需要對司法建議工作進(jìn)行更深入的研究。要在總結(jié)司法建議工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對法院發(fā)送司法建議的數(shù)據(jù)、內(nèi)容、效果等進(jìn)行統(tǒng)計分析，還要在一定范圍內(nèi)對法官、被建議單位和社會公眾進(jìn)行問卷調(diào)查，了解各類主體對司法建議工作的評價，并廣泛征求意見建議。通過掌握真實(shí)的情況，發(fā)現(xiàn)存在的問題，結(jié)合相關(guān)理論研究成果，健全完善工作機(jī)制，使司法建議在參與社會管理創(chuàng)新中的獨(dú)特作用發(fā)揮得更加充分。

（四）建立健全司法建議工作協(xié)作聯(lián)動機(jī)制

司法建議制度能否順暢運(yùn)行，司法建議工作能否取得實(shí)效，既需要法院系統(tǒng)的自身努力，也需要外部環(huán)境的優(yōu)化和良好氛圍的營造。一是與檢察機(jī)關(guān)協(xié)作聯(lián)動。廣義的司法建議包括法院的司法建議和檢察院的司法建議（即檢察建議）。對辦案過程中涉及的司法機(jī)關(guān)無力解決的問題，如果法院與檢察院聯(lián)合提出司法建議，這并不改變司法建議的屬性，卻增加了司法建議的影響力，更容易引起有關(guān)部門的重視和取得好的效果。二是與其他機(jī)關(guān)協(xié)作聯(lián)動。為促進(jìn)司法建議工作，可將司法建議開展情況及督促落實(shí)情況進(jìn)行收集整理，向當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府領(lǐng)導(dǎo)做專題匯報或通報，從而加強(qiáng)對司法建議工作的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和支持。還可以建議黨委、人大和政府出臺支持法院開展司法建議工作的規(guī)定，努力把司法建議落實(shí)情況納入社會治安綜合治理考核范圍，以提高被建議單位對司法建議的重視程度。三是與媒體和公眾協(xié)作聯(lián)動。密切與新聞媒體的合作，通過多種渠道和形式加強(qiáng)對司法建議工作的宣傳，選擇典型司法建議公之于眾，增進(jìn)社會各界對司法建議工作的理解、配合和支持，擴(kuò)大司法建議工作的社會效果，使司法建議工作在更廣闊的天地里得到更大的發(fā)展。