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【摘要】近幾年來，外教的身影在中國越來越常見，在這數量龐大的外教群體中，有相對一部分外教并無合法就業資質，屬于非法就業人員，即“黑外教”。本文以“黑外教”為主要研究對象，通過分析“黑外教”產生的背景、存在的原因以及在打擊過程中存在的難點，深挖根源，明確存在的問題。再以問題為導向，結合協同治理理論，根據協同治理的理論內涵及特點，圍繞在“黑外教”打擊過程中所涉及的諸多主體，包括政府職能部門、相關機構自發形成的行業協會、社會公眾等，有針對性地提出相應的解決對策，以期豐富理論內涵，更好地指導實踐。

【關鍵詞】黑外教；協同治理；非法就業

改革開放以來，越來越多的外國人看中了中國巨大的消費市場，紛紛來中國就業，這其中就包括大量來華從事教育教學活動的外國人。相關統計顯示，在中國從事教育行業的外國人已達40余萬，但合法、合乎政策要求的外教數量僅占三分之一。[1]“黑外教”指的就是那些并無合法的就業資質，卻在中國從事教育教學的外國人。他們或是合法入境之后非法就業，或是從事與就業資質不相符的行為。其行為不僅觸犯中國法律，也對中國人民的合法權益造成了嚴重威脅。

1“黑外教”存在的原因分析

“黑外教”在本質上屬于非法就業行為的一種。根據推拉理論，人口遷移是由遷出地的推力與遷入地的拉力共同作用而導致的，“黑外教”近些年來大量存在，究其原因既有符合推拉理論的共性，也有其自身的特性，具體來講可以歸納為以下三方面：1.1外教市場需求巨大且信息不對稱。部分家長或是學生在選擇輔導機構時，只認“洋面孔”，誤以為只有這樣才能緊跟時代前沿，卻忽視了對于外教及其所在機構是否具有合法教學資質的認定。一些機構恰恰抓住這一心理，以外教為噱頭，招徠生源并且收取高額費用，家長和學生在整個教學活動中由于信息不對稱，往往處于不利地位。對于外教盲目崇拜，對其資質無從考證，這一系列就導致了外教培訓市場魚龍混雜，良莠不齊。1.2出于經濟利益考量雇傭無資質外教。《外國人來華工作分類標準（試行）》和《外國人在中國就業管理規定》中明確指出，來華申請外國語言教學類工作簽證的外國人，需滿足具有學士及以上學位、兩年及以上相關工作經歷、從事母語教學、無犯罪記錄等條件。[2]培訓機構如通過正常程序來招聘外教，從前期的招聘面試看其是否滿足母語條件、持有執教證書，具有教學經歷等以及后期工作簽證的辦理、勞動合同的商討確定等所需花費時間較長。與此同時，并非所有機構都具備合法聘用外教的資質，需要獲得所在地教育機構頒發的辦學許可證，再登陸外國人來華服務管理系統，通過注冊申報以此獲得聘請外教的資質。然而部分培訓機構出于經濟利益的考慮，違反法律規定，明知自身并無聘請外教的資質卻雇傭外籍人員從事教學活動，或是招聘沒有就業資質的外國人從事教學工作。1.3違法成本較低難以形成威懾力。根據《中華人民共和國出境入境管理法》第八十條的規定，已經對外國人非法就業行為以及非法雇傭外國人的行為有了明文規定和相應處罰，但是懲罰措施大多局限于財產罰，違法成本同培訓機構或是國際學校的獲利相比仍相差太遠，乃至有一些培訓機構大肆提高培訓費用，以減輕違法成本對機構整體利潤的影響。

2打擊處理“黑外教”所遇難點

“黑外教”及其衍生的違法犯罪問題既是對中國法律的無情踐踏也是對中國人民合法權益的嚴重威脅，因此需要嚴厲打擊，然而在實際中，相關職能部門對于“黑外教”的打擊處理過程存在諸多難點。2.1產業鏈條完整，組織嚴密。培訓機構大多通過中介機構招聘外教，這些中介機構掌握了大量外國人的資源信息，他們或是根據培訓機構的需要介紹符合條件的外教任職，或是主動聯系培訓機構推薦自己旗下的外教。這些外教不與雇傭他們的培訓機構簽訂勞務合同，而是由中介機構同培訓機構簽訂勞務合同，再由中介機構以勞務派遣的方式將這些外教派遣到各個培訓機構任職。自此就形成了中介機構為上游，培訓機構為下游，外教在此之間循環流動的完整產業鏈。倘若要對“黑外教”問題從產業鏈條上進行有效治理，需做到上中下游協同發力、齊抓共管。然而在執法實踐中大多是將重點著眼于外教及培訓機構，忽視了對于中介機構非法行為的打擊處理，從而難以從源頭切斷這一產業鏈條。2.2形成攻守同盟，阻礙偵查。不管是“黑外教”的非法就業行為，還是培訓機構的非法雇傭行為，亦或是“黑中介”的非法中介行為均違反相關法律規定，因此為逃避執法機關的打擊處罰繼續攫取高額利潤，他們往往會事先接受反偵查的培訓，提前商量好對策以備檢查。比如從事一對一外語培訓的“黑外教”，當執法人員到來時，他們就會從“老師”變成“學生”，謊稱自己是來接受一對一漢語培訓的學員，假如培訓場地沒有實時監控等設備，就很難找到其非法就業的證據更無從定罪。因為認定非法就業行為的關鍵一環在于固定勞資雙方支付勞動報酬的證據，一些機構就以此做文章，秘密支付或是變相支付酬金，讓執法人員很難獲取關鍵證據，因此在執法實踐中大多降格處罰甚至不了了之。2.3涉及部門眾多，管理分散。從“黑外教”的前期聘請到中期介紹給培訓機構再到后期從事非法教學活動已然形成了一條完整的產業鏈，針對這條產業鏈的每一環節均有相應職能部門管理負責。中介機構需在工商部門備案，培訓機構應獲得所在地教育機構頒發的辦學許可證并進行注冊申報，給予外籍人員各類簽證的權力集中于外交機構，查驗簽證核查入境事由的職能在于出入境部門，認定是否具有非法就業行為則由所在地的公安機關外管部門負責等。大多數情況下，各部門獨立工作，只是掌握本部門所管轄事權下的外籍人員和涉外機構的相關信息，缺乏協調聯動機制，難以對外籍人員的活動目的及行動軌跡進行完整呈現，更無從談起互相協同配合形成合力。2.4衍生其他犯罪，危害秩序。外籍人員通過中介機構的幫助獲得相應簽證，目的是合法入境之后從事與其簽證事由不相符的行為，如非法教學、非法務工等，然而中介機構對于此類來華外籍人員并不能做到行程軌跡的全跟蹤、全知曉，如果不法外籍人員以此為幌子來華從事危害國家安全的破壞活動，后果將不堪設想；同時外教課程價格高昂，部分一對一的外教課動輒好幾萬元，一些消費者在培訓機構報名參學，看中的也是外教噱頭，如果生硬粗暴地將相關涉案外籍人員驅逐遣返，這些消費者的合法權益將很難得到保障，所交學費也可能因此“付諸東流”，所以在執法實踐過程中也存在著部分群眾對此認識不夠，缺乏配合的問題，如果波及人員較多，涉案財物較大，如不能得到妥善處理就有可能從相對簡單的涉外案件轉化為群體性事件，給社會的安定和諧埋下隱患。

3協同治理的理論內涵及其特點

所謂協同學即“協同合作之學”，“它反映了系統中各子系統之間結合力的大小和融合度的高低，是辯證唯物主義量變引起質變哲學的生動體現。”[3]“治理是官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序,滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。”[4]基于上述理論，協同治理是指在網絡技術與信息技術的支持下，政府、民間組織、企業、公民個人等社會多元要素相互協調，合作治理社會公共事務，以追求最大化的治理效能，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。[5]其特征如下：3.1旨在解決難題。協同治理是為了解決那些僅憑政府部門，或僅單個組織而無法解決的公共難題。[6]伴隨著我國經濟的不斷發展，社會力量也日益壯大，然而在發展的過程中往往充滿各種矛盾困難，尤其是當遇到復雜的公共難題時，傳統的單一壟斷式的管理模式即單純依靠政府管理，并不能適應發展需求，因此迫切需要實現從單一主體到多元主體，從公共管理到協同治理的轉變，實現善治良政。3.2以共識為導向。協同治理各利益相關主體集體協商，共同制定行動規則。在協同治理過程中多元主體作為參與者，各抒己見，表達自己的利益訴求，政府部門對待這些聲音意見既不同于以往對之充耳不聞，也不同于專家咨詢機制，只是將有關意見作為政府決策時的參考，而是求同存異，在協商討論的過程中找到利益各方的契合點從而達成共識，再根據共識執行各項決策。以共識為導向也是協同治理最大的特點。3.3協同進化發展。之所以要通過協同治理解決問題，其中一個重要原因是僅憑單一主體難以實現共同目標，各方主體在不斷合作協商解決問題的同時，也在不斷提升自己的能力。多元主體在協同的過程中，相互了解，彼此學習，可以收獲新的技術理念，得以找到實現目標的有效途徑；此外還體現為資源的整合與共享，在整合和分配的過程中加強溝通，建立信任讓各參與主體更好地融入，更多地貢獻出自身資源，從而保證共同目標得以實現。

4“黑外教”的協同治理對策

在以往的實踐中，打擊“黑外教”多是依靠公安機關、教育部門等職能機關發揮作用，以罰代管，這些孤立的舉措往往只是各行其是，效果并不顯著。為了促進各有關主體更好地協同配合，優化資源配置，形成打擊合力，迫切需要新的理論引入指導，協同治理理論具有旨在解決難題、以共識為導向、協同進化發展等特點。而且能夠充分發揮政府、行業協會、公民個人等社會主體在資源、技術方面的優勢，從而實現優化社會公共事務管理的目標。4.1促進多元主體廣泛參與。由于打擊處罰“黑外教”是一個系統工程，在此之間存在著難以獲取直接線索、部門間協同配合較差、群眾配合不積極等問題，這就決定了以往單純依靠公安機關或是零星幾個部門間的聯合執法的路子行不通，因此需要依靠多元主體之間通力合作實現協同治理。這里的多元主體既包括政府相關職能部門，也包括與之先關的行業聯盟協會以及社會公眾等。4.1.1充分發揮職能部門主體作用。協同治理是對政府單中心管控的“揚棄”，并不是對政府公共管理的“拋棄”，政府仍然是治理的主導力量，依然是有效治理的關鍵因素。[7]在市場經濟中，市場主體在利潤的驅使下，往往重經濟回報和自我利益，輕社會責任。如果任由各市場主體以經濟理性進行自由調節，不僅可能會違反國家相關政策法律，長期以往也不利于整個市場的健康發展。因此政府職能部門在尊重市場規律的同時，也要依法履職盡責，發揮應有責任。要引導包括中介機構、教育機構等的市場參與主體依法依規健康發展，教育廣大群眾理性消費，消除外教崇拜心理，對于涉案機構和涉案人員保持高壓態勢嚴厲打擊，促進教育培訓市場有序健康發展。4.1.2保障其他相關主體參與權利。政府部門要轉變傳統的治理模式和思維方式，從指令控制轉變為協商協作。實踐中已經證明單純只靠諸如公安機關、教育部門等政府機關“單打獨斗”無益于問題解決，需要協同各相關主體的情報、信息、資源等共同發揮作用，共同致力于問題的解決。通過建立協同合作的平臺，便于吸取采納各參與主體的意見建議，同時為各主體之間交換信息資源提供有力依托，例如在這一平臺中，設立聯席會議機制，傾聽相關機構及人民群眾的意見訴求，不斷改進完善自身工作；廣泛發動群眾，拓寬情報信息來源，以便于相關部門掌握事態最新發展動向；同時人民群眾也可以在這一平臺內，知曉哪些機構為具有合法聘請資質的機構，哪些外教具有合法的教學就業資質，確保自身合法權益不至于受到損害。4.2各主體協同配合增強協作。打擊“黑外教”需要各主體之間協同配合密切協作，建立職能部門協同配合，嚴格依法管理；行業機構加強自律，加強自我管理；人民群眾理性看待，實現源頭治理的協同治理機制，具體來講應從以下方面展開落實：4.2.1職能部門協同配合，履職盡責各相關職能部門針對上文所述的“黑外教”上中下游的產業鏈條所涉及的諸多環節，既要有針對性地分段打擊處理，也要建立協同聯動機制對這一違法活動進行總體規制。要打破以往各部門單打獨斗的尷尬局面，實現情報信息共享，以便于提前針對情報信息做出預判處理，做到“早發現，早預防，早處理”。工商部門作為中介機構的登記審批機構，如發現相應機構有涉及外籍人員勞務招聘相關事宜的業務范圍要及時將其匯總給公安機關外管部門，以便于日后分析研判；教育部門一方面要依照法規嚴格頒發辦學許可證，嚴把準入關，另一方面要進行常態化、長效化監管，加強日常對于教育機構的巡查走訪，掌握本轄區外籍教學人員以及招聘外籍工作人員培訓機構的基本情況，并將這些情報與公安機關共享，如發現涉外違法犯罪問題要及時移交公安機關；公安機關作為打擊此類非法就業行為的直接責任部門，既要對此違法行為嚴厲打擊，也要加強情報分析研判，從多方匯集到的信息中提取出有用線索，使得打擊“黑外教”這一非法就業行為不再是公安機關的一家之事，而是要形成多環節、多部門齊抓共管的格局。4.2.2行業機構增強自律，守法經營。中介機構、教育機構等相關機構自發形成的行業聯盟協會也是參與“黑外教”問題協同治理的重要一環，不同于政府職能部門依照法律直接進行監管，其作用主要體現為自省自查，自我管理，要在全行業中形成拒絕非法中介、非法招聘的良好風氣，實現“良幣驅逐劣幣”。此外，由于同行之間對于彼此的情報信息掌握的較為充分，如充分利用也將極大地拓寬政府職能部門所獲的情報信息來源，可以選擇一些并無不良記錄的機構作為模范機構作為行業的標桿進行大力宣傳，一方面可以起到很好的宣傳帶動作用，另一方面可以通過其知曉其他機構是否存在非法情形，起到線人耳目的作用。4.2.3人民群眾理性看待，拒絕盲從。人民群眾作為直接參與者，其對于政府執法行為的配合程度，對于“黑外教”危害的認知程度以及明確是否為“黑外教”的辨別程度，關乎著整個打擊“黑外教”違法行為的成功與否。因此廣大家長及學生要提高對于“黑外教”危害的認識，提升辨認能力，最大程度地保障自身的合法權利不被侵犯；遇到“黑外教”等要及時向公安機關或是教育部門舉報，起到社會監督的作用。此外，要打破對于“洋面孔”的盲目迷信，理性看待外教在教育教學活動中發揮的作用，不盲從，不吹捧，根據自身實際需要選擇相應的培訓機構，而不是僅僅關注是否有外教教學。只有這樣才能合力鏟除滋生“黑外教”的土壤，還教育一片凈土。4.3完善相關政策法規。現階段有關“黑外教”及其衍生出的問題表明，當前既存在對于“黑外教”認定困難、震懾力度不夠、打擊處理難等問題，也存在著資源缺口巨大、市場供不應求的難題。因此在制定相關政策法規時，要采用“疏堵”結合的方式。4.3.1明確規定標準，加大懲處力度在實踐中所遇到的從事非法教學的外籍人員，有相當一部分人是在華留學生，根據《中華人民共和國出境入境管理法》所規定的外國留學生勤工助學管理制度，外國留學生只能在規定的崗位范圍或者時限在中國境內工作，一旦超出則屬于非法就業行為。但是法律中并未明確規定崗位范圍或者時限，即使存在相關條款也大多出現于規范性文件之中，效力不強，難以在執法的過程中做出明確指導。因此要對此進行完善，明確細節，增強法律的現實可操作性。針對打擊“黑外教”的過程中存在著違法成本較低等問題，要適度加大法律的懲處力度，將財產罰適度升格，使其違法成本大于潛在收益，進而從法律層面斷絕此類非法就業行為、非法招聘行為的發生。4.3.2適當降低門檻，填補資源缺口。值得注意的是，在相當長的一段時間內，合法的外教資源在國內市場將處于供不應求的局面。既為了滿足人民群眾對于合法外教資源的需求，也是為了進一步壓縮“黑外教”的生存空間，在可能的情況下，可以嘗試適度降低對于外籍人員來華教學的條件，此舉并不是為非法外教尋求合法化途徑，而是通過降低準入門檻，適當減少不相關的資質審查，為更多真正具有專業技能的人才提供便利條件，從而讓其順利進入中國市場，提供優質教學服務。

參考文獻

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作者:匡普宇 單位:中國人民公安大學