導語：憲政民主影響公共政策效率研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在當代的政治理論與公共行政理論的研究中，憲政、民主與公共政策的效率這三組命題都是研究的熱點問題。在實際的政治生活中，有關要求實施憲政、爭取民主權利，提高公共政策的效率的呼聲在世界范圍內也愈來愈普遍。但有關三者之間的關系究竟如何，憲政、民主對公共政策的效率的影響問題，我們的理論研究卻沒有給予足夠的回應。喬恩？埃爾斯特在其《憲政與民主》一書的導言中提到，“憲政與民主之間的張力可以說從來都只是一個三維問題的兩維。使這種張力具有深度的第三維是這樣一個目標，即有效率得進行決策，必要的時候，即不受公眾參與也不受憲法的約束。”[1]這段話形象的說明了憲政、民主與公共政策三者之間的關系，但該書只是對憲政和民主之間的關系進行了討論，埃爾斯特也并沒有給公共政策的效率予以明確的定義。劉軍寧在《共和？民主？憲政》[2]一文中就共和、民主、憲政三者各自的本質，相互聯系及差異問題進行了詳細探討，但其主要目的在于探索市場秩序的政治架構。本文的主要任務是試圖在界定公共政策的效率其概念的基礎上，通過討論憲政與民主之間的關系，運用有關理論來分析探討憲政民主對公共政策的效率的影響。

一、公共政策的效率

一般而言，人們通常用市場的失靈來論證政府干預的必要性，后來發現政府干預的效果也并不象想象的那樣盡如人意，才又從理論上論證了市場失靈只是為政府干預提供了介入的條件和空間，但并不是充分必要條件。這里用的是一種邏輯順序的論證，在此我想借用同樣的邏輯來引入公共政策的概念。對于某一特定的社會而言，其擁有的資源量是一定的。因而在一定資源擁有量的基礎上，資源的利用情況就決定了這個社會的福利情況。實際上，資源的利用情況應該分為兩個層次來看：一個是“資源的運用效率”，即在使用某一資源時，盡量使其損失降到最小。比如說，我們用電來照明，在這個能源利用過程中，電能轉化成了光能，但其轉化率卻不是百分之百，而是有一部分的損失，如化為熱能的那部分就消散在空氣中了白白浪費掉了。在這種情況下，要想減少能源的浪費，就必須盡量的提高電能向光能的轉化率。這更多的是依賴于科學技術的進一步發展。第二個層次是“資源分配效率”，也就是指將資源分配到最需要的地方上去。仍然以電能為例，電除了可以用來發光照明以外，還可以發熱用來取暖。在一個寒冷的夜晚，光和熱都是人們所需要的，但如果電能的數量有限，只夠滿足人們一個方面的需求，那么將電能轉化為熱能是更為有效的分配方式，因為如果不這樣做的話，人們就會因寒冷而凍死。資源配置的最高境界就是各種資源在各種不同的使用方面，尋求一種最佳的分配方式，從而使社會福利達到最大化，使社會發展達到最佳狀態，而這種狀態即是所謂的帕累托最優。

要實現帕累托最優需要完全競爭的市場，這是一個理想化的條件，在現實之中無法完全達到。市場的不完全性，以及與市場的不完全性有關的外部性和公共產品的分配問題，都是市場失靈的表現。雖然帕累托最優在現實中無法實現，但并不意味著它沒有任何意義。它實際上，在為我們提供理想境界的同時，也為我們設立了一個可供對比的標準。

要想實現社會資源的最佳配置，就市場本身而言，它不僅在公共物品的提供和分配方面表現的無能為力，為保持完全公平競爭的環境更是它的盲點所在。公共物品和完全公平競爭的環境均是需要人們做出集體選擇的產物。而公共政策即人們（包括政府和官員以及普通的民眾）所做的集體選擇的行為。由此我們可以把公共政策的目的看作是對市場失靈的完全補充。我們可以假定社會資源得到最佳配置時，社會福利是100%，如果單就市場的力量，可以實現的社會福利是60%（這僅僅是我在建立模式時的一種假設，并沒有任何的實際統計根據），那么剩余的40%則是公共政策所要完成的任務。那么公共政策能夠對其的彌補程度，我將其定義為公共政策的實質效率，而公共政策的制定和執行的速度，則被定義為程序效率。也就是說公共政策的效率有兩個方面，一個是實質效率，；另一個是程序效率。

二、民主與憲政

民主歷來就是一個受人歡迎的名詞，因為僅僅從字面上來看它就似乎代表了一種美好的理想境界，人民自己當家作主，人人都是自己的主人，對屬于自己的事務負責。且不管包含民主思想的制度表現形式（其中包括直接民主和間接民主）所發揮的真正作用如何，但這人人都有權決定自己的事物且是自己利益的唯一判斷者的確是民主理念的邏輯起點。在市場交易中，每個人都只需要對自己的選擇負責，也都可以為自己的選擇負責。由此可見，市場的發展，既需要民主作為保證，又為民主的實現提供了領域。[3]面對某一商品的價格，個人根據個人的需要和偏好，可以選擇接受（生產）或不接受（不生產），但他的選擇并不會對他人的選擇構成影響（也就是說處于原子式競爭狀態[4]），也不會影響到這一商品的價格。商品的價格是由該物品的供給和需求的均衡狀態所決定的。此時，每個人都只是價格的接受者，而不是決定者。在平等交換的背后，是市場機制這只看不見的手在起作用使資源配置到最需要的地方去。

但在面對需要做出集體選擇的問題時，這一起點就不能滿足其需要了。因為人人都只能對自己的事情負責，而集體選擇要解決的問題都是除了與自己的利益有關以外，還要涉及到其他人的利益。由此民主的理念在原來的起點上向前發展了一步，允許權利的讓渡和，于是可以解決公共事物問題的權力得以形成。縱觀民主理論的演化史，雖然目前正出現了這樣的幾個趨勢：由人民民主理論向精英民主理論，由一元民主論到多元民主論，由政治民主論到社會民主論，由代議制民主論到參與式民主論。[5]而民主理論的實踐也經歷了1828年至1926年間，1943年至1962年間，以及20世紀70年代以后掀起的三次民主化浪潮的洗禮[6].但歸根結底，民主所解決的是一個主權的歸屬問題，是權力的合法性問題。但民主并非就是完美的化身。因為民主的理念雖然在于主權在民，但民主本身無法保障權利在讓渡和的過程中，民主的理念不會發生偏移。因為由選舉產生的民主同樣可能會與其先前推翻的政體一樣專制。對此，短命的雅典民主就是例證。雅典民主是古希臘民主的典型，它之所以沒能長久，部分的原因就在于它將多數人的意志絕對化，而不尊重法律的權威。由于立法的意志的隨意性，所謂的法治就成了事實上的人治。《民主新論》的作者薩托利曾就此做過精辟的論述。“隨著時間的推移，希臘社會中的‘人民權力’作為一種越來越不可抗拒的力量發揮著作用，因為只要民眾認可的就能變成法律，他們行使這種蠻橫人性、沒有限制的權力則不受任何限制。”[7]“權力是否專橫，是否絕對，并不取決于誰掌握權力和掌握權力人數的多寡，而是取決于運用權力的方式，即是不是負責任的、受限制的權力。”[8]

從歷史事實上看，民主是先于憲政的；但從邏輯上看，憲政卻是先于民主的。與民主理念不同，憲政理念一開始所持的就是一種悲觀的態度。它意識到了權力本身的特性，并且對于人性的認識相對于民主理念而言，也更為全面一些。凌駕與個體權利之上權力一旦產生，由于其本身所具有的擴張性，它不可避免的會對個體的權利構成威脅。在憲政出現以前，人們對政治家所持的態度是樂觀的，認為他們會超越個人私利，認為政治組織是神圣的組織，只是關心人類公共的利益。然而權力畢竟是權力，政治組織也是人類組織，在沒有制約的情況下，它就不可避免的要進行擴張。這種擴張表現為兩個方面，一個是在時間上的擴張，具體表現為權力的的終生制，乃至世襲制；另一個則是在空間上的擴張，表現為超越公共領域的界限，侵犯公民的私人權利。一般而言，憲政所作的規定是兩方面的，一方面是對公共權力進行限制，另一方面是對公民的基本權利予以規定。雖然憲政所做的前提假設是悲觀的，但起的作用是積極的-在對公私領域進行劃分，對權力進行控制，以保護個體的權利不受侵犯。在此有必要指出的是，有了憲法并不就表示就一定是憲政國家，憲政不僅僅意味著政府的行為必須服從憲法和法律，而且必須遵守那些與專制政府相對立的那些準則；它還意味著政府受到憲法規定的限制，而不是指政府受到那些掌權者的意愿和能力的限制。[9]

從理論上來講，民主制度保證了權力（權利）的合法性，同時也為公共權力的產生提供了途徑。但公共權力產生以后，民主則對其失去了控制。因為民主理念是建立在對人性的美好假設基礎上的，認為良好的道德是人內在的沖動，既然人人都能通過道德良心實現自律，那么權力也就沒有控制的必要了。而憲政對人性的假設是惡的，這在一定程度上彌補了民主的缺陷，為權力的平衡和控制提供了法律依據，使得原本具有合法地位的權力不會越其初始設定的合法界限。

三、憲政民主對公共政策的效率的影響

憲政民主屬于政治學范疇，而公共政策則屬于行政學范疇。因而其間的密切關系在很大程度上來自于實踐活動中政治活動與行政活動的密切關系。阿普爾比在《大民主》一書中指出，政治介入行政的作用在于防止專橫的運用官僚權力。政治和行政不是分離的，因為官僚通過制定規章、解釋法律和確定公民權利使立法具體化，官僚甚至還幫助國會議員起草法律。劉軍寧的《共和。民主。憲政》一文對共和、民主和憲政這三個概念特質、區別和聯系進行了梳理，并以此為基礎探討了市場秩序的政治架構。“民主規定誰擁有權力，共和規定權力的目的，憲政則規定取得與運用權力的方式。”[10]相比民主和憲政，對共和的衡量更多的是來自于一種理想的原則。在文中，他提出了判斷共和的三個基本準繩：公、共、和。對正是對自由和繁榮的向往激發了人們追求共和理想的沖動。[11]由此我們可以看出，從某種程度上看，本文所關注的公共政策與共和的理想是一致的，在這一意義上，追求公共政策效率的提高亦可以說是為了朝共和的理想推進。下面，我們將就憲政民主對公共政策效率的影響進行詳細的探討。

（一）對實質效率的影響

1、憲政民主的理念在邏輯上解決了公共政策的制定者由誰來擔當，人選如何確定的問題，從而使公共政策的需要由理論上的可能達到了現實的滿足。公共政策的出臺，歸根結底使要由人來制定的，而不能憑空產生。公共政策的制定者如果不能確定，則后續的一切有關公共政策的效率問題都毫無意義。民主制度為公共政策制定者的確定提者供了一套現實可行的方案，這一點對于現代社會而言尤為重要。如果說民主制度的發展初期在于確認個人的權利，人人都有權參與也應該參與同自己有關的公共事務的解決，即所謂的直接民主。此時，公共政策的制定者是明確的。發展到今天的民主政治，其任務則更多的在于提供一套選舉公共政策制定者的方案。因為無論是理論上，還是歷史經驗都已證明，直接民主只適用于小國寡民的社會，現代分工發達復雜的大社會，更需要的則是代議制的間接民主。包含在民主制度背后的民主理念則為公共政策制定者的權威提供了合法性基礎。

2、憲政民主理念為公共政策劃定了最適合的作用范圍，即在市場作用之外，這樣可以使得公共政策以最低的成本為起點介入社會公共事物。在市場作用范圍內的資源配置問題，應該依靠市場的力量來解決，因為市場本身就能使其達到最優。在不受外界力量干涉的條件下，個人通過分工，根據自身的素質情況，充分發揮自己的優勢，通過專業化，并以競爭作為動力，不斷提高生產力，也即通過科學技術的進步改進了資源的使用效率；個人通過互惠互利的交換，提高了資源的配置效率；個人根據個人的偏好享受多樣而高質量的生活，整個社會的福利在增加。由此我們可以看到，60％的社會福利那條線即是公共政策最佳介入點。因為上述這一切都是由市場這只看不見的手在操作的，在這只看不見的手的作用下，供需關系、價格杠桿和信譽體系就會自發的調節著資源的配置。而公共政策的制定和實施都是要由人及其由人所組成的組織來承擔的，這一切都是需要成本的。兩者相比，我們的明智之舉，當然是在能利用市場的時候盡量利用市場。

有關公共政策以最低成本介入社會事務，還有一個方面也是值得注意的，那就是民主憲政的理念將公共利益的決定權確定在相關利益人群以內。因為每個人在不涉及到他人利益的私人領域是完全決定權的，而在與自己利益無關的領域則是完全無決定權的。那么這對于一個組織、一個團體來說也應當如此。由此推斷，公和私的概念其實是相對的。屬于一條街道的公共福利，對于整個街道而言就是私人領域的事務，就應當由這個街道的所有居民來作決定；同樣，屬于一個村莊的公共事物，就應當由這個村的全體村民來選擇所要采取的解決之道。這樣就將集體行動的參與人控制在最小的單位內。由于集體行動的達成是需要協商成本的，相關的人數越多，那么協商的成本越高，同時由于解決公共問題的公共政策的公共性質，其中的人們必然會有“搭便車”的傾向，如果不能出現所謂的“選擇性激勵（selectiveincentive）”，那么集體行動則很可能無法實現。[12]根據奧爾森教授在《集體行動的邏輯》中的論證，以及以奧斯特羅姆夫婦為代表的多中心學派對公共事物治理之道的研究，小集團的集體行動是不存在困境的，只要集團足夠小，集體行動就能很容易達成，集團的規模越小，則其達成集體行動的成本就越低。

3、憲政民主的理念通過保證公共政策決策的實質主體的權利，保證了公共政策的實質效率。根據經濟學上社會福利的定義，消費者剩余與生產者剩余加在一起構成整個社會福利，而消費者的剩余取決于消費者對滿足其需求物品的評價，亦即其滿意程度（消費者剩余即消費者對物品所作的評價與實際價格之間的差額）。公共政策是有公共政策的制定者供給的，以滿足相關利益人的需求，這是由民主制度所保證的，但由于公共權力一旦形成以后，容易異化的性質，使得所制定出的公共政策偏離人們的公共利益。在公共政策的供給與消費關系中，實際上，如果憲政能控制公共政策供給者權力的異化問題，而滿足大多數人要求，那么消費者的滿意程度越高，那么公共政策的實質效率也就越高。但這里還必須指出的一點是，滿意的人數并不是唯一的衡量指標，因為對某一特定問題不同的人的偏好有可能是不同。尤其要注意的是有強烈偏好或相關性極強的人的意見。因為他們會對某些特定的解決方案有比別人高得多的評價。

4、憲政民主的理念為尋求政府以外的解決之道提供了合法性，這在兩個方面為公共政策實質效率的提高提供了有利條件。一是對于公共事務的解決可以出現多種選擇的安排，多種選擇的制度安排有利于人們做出最優選擇。二是有利于另一種控權力量的培育-社會力量的發展。尤其是近代多元民主的發展，更是加強了這方面的影響。人人都對自己的事務有決定權的民主理念打破了政府是公共政策唯一提供者的神話。政府并不是彌補市場缺陷的唯一選擇，解決公共問題的主體是多元的，只要這個決定權的取得是合法的，得到了利益相關人的認可。因此單一中心權威體制也不再是人們的唯一選擇，多中心的制度安排從憲政民主思想中獲得了其合法性。另一方面，在其影響下，一個獨立于國家的、自我管理的公民社會會得以興起，并對公共權力構成一種獨立于憲政權力的“社會的制衡”。[13]

（二）對程序效率的影響

1、對于專政來說，根據憲政民主理念而采取的解決公共事物的方法，就短期目的的實現而言，其速度是比較慢的，尤其是在應付大規模突發事件時，專制的辦法，顯得更為有效。因此在軍事行動中，毫無例外的都是奉行“軍令如山倒”的原則。但從長遠來看，憲政民主的制度則更適合發展。亞洲四小龍的興起，被人們成為是權威政府加自由經濟發展模式的勝利，但新加坡近來發展勢頭減弱，并且表現出了后進不足，則有力的說明了這一點。今年1月，在瑞士達沃斯舉行的世界經濟論壇上，李光耀鮮明的指出，儒家價值觀在信息時代已經過時。

托克維爾也曾寫道：“在一定的時期和地區，行政集權能………把國家的一切可用的資源集結起來，但這將妨礙這些資源的增長。”他還說，“我相信，民主政體從長遠來看，應當能增加社會的實力，但它不能在某一時期內迅速得集結起貴族政體或專制君主政體治下所能集結起的那么大的力量”。[14]

2、根據憲政民主理念而制定出的公共政策，雖然在制定的過程中所需要的時間安及費用比較高，但在制定的過程中，該政策得到了利益相關人的充分理解和支持，因而在實施階段的速度是比較快的，而實施的監督成本則會比較低。與專制政體相比，則越是復雜的安排，其優越性則越能得到體現。

3、在各國的政治實踐中，憲政民主并不是只流于空泛的概念，而是由一定的制度安排來作為保證的，具體的制度安排使公共政策的出臺和執行是井然有序的，這對程序效率的提高也有有益的影響。

參考書目：

1、《市場邏輯與國家觀念》生活·讀書·新知三聯書店1995年11月北京第一版。

2、《市場社會與公共秩序》生活·讀書·新知三聯書店1996年10月北京第一版。

3、陳慶云：《公共政策分析》中國經濟出版社1996年12月第一版。

4、[美]亨廷頓：《第三波-20世紀后期民主化浪潮》，上海三聯書店1998年版。

5、[美]埃爾特斯[挪]斯萊格斯塔德編：《憲政與民主》生活讀書新知三聯書店1997年10月北京第1版。

6、[美]斯蒂芬·L·埃爾金卡羅爾·愛德華·索烏坦編：《新憲政論》生活讀書新知三聯書店1997年8月北京第1版。

7、[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》上海三聯書店1995年4月第一版。

8、[美]文森特·奧斯羅姆等著，《制度分析與發展的反思-問題與抉擇》，商務印書館，1992年。

9、毛壽龍、李梅著《有限政府的經濟分析》，上海三聯書店，2000年8月版。

10、毛壽龍、李梅、陳幽泓著，《西方政府的治道變革》，中國人民大學出版社，1998年。

11、毛壽龍著《中國政府功能的經濟分析》，中國廣播電視出版社，1996年。

12、[美]邁克爾·麥金尼斯主編，毛壽龍譯《多中心體制與地方公共經濟》，上海三聯書店，2000年。

13、[美]邁克爾·麥金尼斯主編，王文章、毛壽龍等譯，《多中心治道與發展》，上海三聯書店，2000年。

14、[美]埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達，陳旭東譯，《公共事物的治理之道》，上海三聯書店，2000年。

15、[美]埃莉諾·奧斯特羅姆等著，宋全喜，任睿譯，《公共服務的制度建構》，上海三聯書店，2000年。

16、[美]埃莉諾·奧斯特羅姆等著，宋全喜，任睿譯，《規則、博弈和公共池塘資源》，上海三聯書店，2001年。

17、[美]埃莉諾·奧斯特羅姆、拉里·施羅德和蘇珊·溫著，陳幽虹、謝明、任睿譯，《制度激勵與可持續發展》，上海三聯書店，2000年。

18、[美]文森特·奧斯羅姆著，毛壽龍譯，《復合共和制的政治理論》，上海三聯書店，1999年。

19、[美]文森特·奧斯羅姆著，毛壽龍譯，《美國公共行政的思想危機》，上海三聯書店，2000年。

注釋：

[1][美]埃爾特斯[挪]斯萊格斯塔德編潘勤謝鵬程譯：《憲政與民主》生活讀書新知三聯書店1997年10月北京第1版第1頁。

[2]劉軍寧：《共和·民主·憲政》，《市場社會與公共秩序》生活讀書新知三聯書店1996年10月北京第一版。

[3]張無常在其《賣橘者言》一書中也有過類似的意思表達，說經濟市場是實現民主最好的領域。在其中，任何個人的偏好都不會被忽略。

[4]有關原子式競爭的詳細敘述，請參看MancurOlson，Jr.，andDavidMcFarland，“TheRestorationofPureMonopolyandtheConceptoftheIndustry，”QuarterlyJournalofEconomics，LXXVI（Novermben1962），613-631。

[5]參見陳炳輝：《20世紀西方民主理論的演化》《廈門大學學報：哲社版》19993月號24－31。

[6]參見[美]亨廷頓：《第三波-20世紀后期民主化浪潮》，上海三聯書店1998年版，第15－16頁。

[7]轉引自毛壽龍的論文《盧梭、雅各賓派與民主的歧變》：《市場邏輯與國家觀念》生活讀書新知三聯書店1995年11月北京第一版第138頁。

[8]引自劉軍寧：《共和·民主·憲政》，《市場社會與公共秩序》生活讀書新知三聯書店1996年10月北京第一版第45頁。

[9]劉軍寧：《共和·民主·憲政》，《市場社會與公共秩序》生活讀書新知三聯書店1996年10月北京第一版第42頁。

[10]引自劉軍寧：《共和·民主·憲政》，《市場社會與公共秩序》生活讀書新知三聯書店1996年10月北京第一版第45頁。

[11]參見劉軍寧：《共和·民主·憲政》，《市場社會與公共秩序》生活讀書新知三聯書店1996年10月北京第一版。

[12]參見[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》上海三聯書店1995年4月第一版。

[13]有關以社會制約權力的問題，請參看顧昕：《以社會制約權力》《市場邏輯與國家觀念》生活讀書新知三聯書店1995年11月北京第一版第148－167頁。

[14]轉引自[美]埃爾特斯[挪]斯萊格斯塔德編：《憲政與民主》生活讀書新知三聯書店1997年10月北京第1版第102頁。