導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)憲政建設(shè)論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、對(duì)我國(guó)現(xiàn)行憲法修改的總結(jié)及評(píng)價(jià)

首先我們要了解修改憲法的必要性，這可以從三個(gè)方面來看：

一是法律乃至憲法的修改是各國(guó)法治建設(shè)的普遍現(xiàn)象，是法治建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)的規(guī)律之一。美國(guó)自1787年立憲以來前后共通過了27條修正案、法國(guó)歷史上共產(chǎn)生了16部憲法，四年前的美國(guó)總統(tǒng)大選，美國(guó)政界和學(xué)術(shù)界針對(duì)總統(tǒng)選舉中的問題都提出要修改憲法關(guān)于選舉人的規(guī)定，當(dāng)然美國(guó)憲法的修改程序非常復(fù)雜，成本很高，修改一次很不容易。

二是有助于維護(hù)憲法的權(quán)威性，避免憲法與實(shí)際生活脫節(jié)；

三是有助于提高憲法的適應(yīng)性，發(fā)揮憲法的功能；

其次，我介紹一下現(xiàn)行憲法四次修改的基本內(nèi)容

第一，四次修改的概貌

自1954年憲法制定以來，前后有1975年、1978年、1982年憲法的產(chǎn)生，名義上都是對(duì)前一部憲法的修改，成立了憲法修改委員會(huì)，實(shí)質(zhì)上是制定了一部新憲法。但基本的國(guó)家制度性質(zhì)沒有改變，所以稱修改。1982年憲法即現(xiàn)行憲法又經(jīng)歷了四次修改，為保持憲法穩(wěn)定，采取修正案的形式；1988年第一次修改，有兩條，一是允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在法律范圍內(nèi)存在和發(fā)展，二是土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓。1993年第二次修改，有9條，確認(rèn)建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論的指導(dǎo)地位，增加“堅(jiān)持改革開放”，將“高度文明、高度民主”改為“富強(qiáng)、民主、文明”。確認(rèn)政黨制度、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、取消，將縣級(jí)人大任期改為五年；1999年第三次修改，有6條，寫進(jìn)鄧小平理論，確認(rèn)國(guó)家長(zhǎng)期處于初級(jí)階段、依法治國(guó)方略、確認(rèn)公有制為主體、多種所有制并存，將私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充改為是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，將28條中的反革命活動(dòng)改為“危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)”等；

2004年的本次修改，即第四次修改，修正了14條，這是一次海內(nèi)外十分矚目的憲法修改，被譽(yù)為中國(guó)憲政建設(shè)、民主政治發(fā)展的重大舉措。而且這一次與前三次修改有一個(gè)很大的不同，就是前三次是自上而下的修改，這一次是自下而上的修改，民主性大大提高了。為什么這么說呢？前三次修改是在大家沒有意識(shí)到、沒有心理準(zhǔn)備的時(shí)候，突然有一天看見媒體說，中央或中央政治局決定要修改本次憲法，而且提出了修改憲法建議稿的草案，我們的報(bào)紙全文公布，也就是說當(dāng)大家知道這個(gè)消息的時(shí)候，中央對(duì)修改憲法的調(diào)子已經(jīng)定了，剩下的工作就是各界去討論修改憲法有什么重大意義，前三次都是這個(gè)模式。但是本次修改不是這樣，本次憲法修改在去年年初中央只是提出要修改憲法，但是并沒有馬上拿出建議草案，建議草案是在去年的10月14日黨的十六屆三中全會(huì)通過了兩個(gè)決定，一個(gè)是關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的，一個(gè)就是關(guān)于憲法修改的建議案，這個(gè)之后才公布在我們的新聞媒體上，在10月14日之前，中央一直是采取征求各地方、各行各業(yè)的意見，召開各種形式的座談會(huì)的方式，所以我認(rèn)為，這次修改應(yīng)該是民主性和開放性更強(qiáng)的修改。

第二，第四次憲法修改的背景

那么，這次為什么要修改憲法？這是大家很關(guān)心的一個(gè)問題。我們知道，憲法是國(guó)家的根本大法，是治國(guó)安邦的總章程，憲法和其它法律一樣，都有一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的問題，憲法要規(guī)定這個(gè)國(guó)家社會(huì)中的重大問題，在制憲的當(dāng)時(shí)，由于認(rèn)識(shí)的有限性，是不可能預(yù)計(jì)到未來的發(fā)展的，所以當(dāng)形勢(shì)發(fā)生了變化，憲法的某些規(guī)定落后于形勢(shì)變化的時(shí)候，就有必要來修改憲法，這個(gè)在世界各國(guó)都是一種慣例和規(guī)律，比如美國(guó)1787年制定了憲法，到現(xiàn)在他一共通過了27條憲法修正案，法國(guó)1791年第一部憲法到1958年這部憲法一共制定了16部憲法，所以憲法的修改是一個(gè)很正常的現(xiàn)象。我們看到，修憲是許多國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)非常重視的一個(gè)問題，也是非常神圣的問題，在美國(guó)200多年只通過了27條憲法修正案，這是因?yàn)橐粋€(gè)是修憲的程序非常困難和繁瑣，另一個(gè)是它的內(nèi)容非常地重要，以致于不得不慎重地考慮。

回過頭來看看中國(guó)，為什么這次要修改憲法，它有幾個(gè)背景：

1、黨的十六大召開，這個(gè)會(huì)議在我們黨的歷史上是一個(gè)很重要的會(huì)議，這個(gè)會(huì)議提出了很多新的提法，一個(gè)重要的提法就是三個(gè)代表重要思想，這次把它寫進(jìn)了憲法修正案，三個(gè)代表的提法把它確定為我們黨在新的時(shí)期執(zhí)政興國(guó)的一個(gè)重要思想，它和以前把鄧小平理論確定為黨的指導(dǎo)思想意義是一樣的，而且它是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的理論，它是解決我們執(zhí)政黨的執(zhí)政宗旨，提高他的執(zhí)政能力和水平的一個(gè)重要的指導(dǎo)思想。

2、一系列重大的社會(huì)事件如孫志剛案件、非典事件、城市房屋拆遷、農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯等引起了人們對(duì)憲政的呼喚、對(duì)公權(quán)力運(yùn)作的新的要求（政務(wù)公開、信息公開、公開化、政府權(quán)力受法律制約）。引發(fā)了媒體和公眾積極參與對(duì)政府的監(jiān)督和公民權(quán)利的保護(hù)，一些學(xué)者們通過公民建議書的形式呼吁最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)啟動(dòng)違憲審查機(jī)制、通過法律援助的方式參與維權(quán)案件的等行動(dòng)，也表明了知識(shí)精英在體制程序內(nèi)輸送正義、推動(dòng)憲政變革的可貴嘗試和探索；還有報(bào)道說，公民受訪93%贊同修改憲法以保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)，特別現(xiàn)在城市拆遷中暴露的問題，土地征用中對(duì)“公共利益”條款的濫用。全國(guó)工商聯(lián)第三次向中央提交了《關(guān)于修改〈憲法〉完善保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)法律制度的建議案》。最高法院希望把“法官（法院）獨(dú)立審判，只服從法律”寫進(jìn)憲法，改變目前的條款寫法等等。

3、學(xué)術(shù)界也非常關(guān)注修改憲法問題，文章特多，如中國(guó)政法大學(xué)校長(zhǎng)徐顯明教授認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)、發(fā)展權(quán)、隱私權(quán)、經(jīng)濟(jì)自由權(quán)、遷徙自由權(quán)、平等權(quán)和接受公正審判權(quán)等權(quán)利寫進(jìn)憲法。本次修憲的程序方式仍將是以中共中央向全國(guó)人大常委會(huì)建議的方式提出，這形成了中國(guó)的憲法慣例。清華大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)王晨光教授認(rèn)為，修憲首先應(yīng)該廣泛、公開地征求意見。憲法是關(guān)系到每個(gè)公民的事情，僅做到黨內(nèi)征求意見不能叫做公開。其次應(yīng)該加強(qiáng)法律規(guī)定的有提案權(quán)的部門的參與，強(qiáng)化人大的作用。傳統(tǒng)的由中央提出建議，人大接受的方法，未必是最好的方法。“修憲是一定要修的，但應(yīng)該注意修憲的程序。通過修憲，促進(jìn)憲政的發(fā)展才是修憲的最終目的。從這個(gè)意義上講，有全民參與的修憲就是成功的。”

概括起來，在中央提出修憲之前，學(xué)術(shù)界對(duì)修憲有三種觀點(diǎn)：（1）不宜輕易修憲，有人寫文章，通欄標(biāo)題是“修改憲法要慎重”；（2）目前已經(jīng)正在討論的修憲內(nèi)容沒什么新意，意義不大，中國(guó)憲政的最大問題是行憲，而不是修憲，建議與其修憲，不如加強(qiáng)憲法解釋，以解決憲法與實(shí)踐相沖突的問題；（3）認(rèn)為修憲有必要，但關(guān)鍵是修改什么、怎么修改。在第三種意見中，由于各人主張的內(nèi)容均不同，僅以主張修改幅度來概括，又有小修、中修和大修之分。

剛才已經(jīng)說了，這次中央首先并沒有提出修憲的建議草案，而是希望征求各方意見。2003年中央成立了吳邦國(guó)為組長(zhǎng)的修憲領(lǐng)導(dǎo)小組，年初就向全國(guó)征求意見，4月份向各省、自治區(qū)、直轄市黨委發(fā)出征求修改憲法的意見的通知。我4月份曾赴廣州作為專家修憲座談會(huì)與會(huì)，提交意見和報(bào)告。中央修憲領(lǐng)導(dǎo)小組于5、6月份在上海、四川、北京等地召開六次座談會(huì)。在抗擊“非典”期間，各地征求了近100條意見建議。7月份中央修憲小組擬出了修憲建議的征求意見稿，下發(fā)各省、自治區(qū)、直轄市及解放軍總政治部、各人民團(tuán)體。8月份還召集了各派、全國(guó)工商聯(lián)的負(fù)責(zé)人和無黨派人士座談會(huì)。2003年9月12日，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在中南海召集了法學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界及部分理論工作者的專家座談會(huì)中，學(xué)者們對(duì)許多具體問題學(xué)者們發(fā)表了看法。可以說，這次修憲，充分發(fā)揚(yáng)了民主。

這里我介紹一下學(xué)術(shù)界對(duì)修憲的一些主要觀點(diǎn)和建議：

（1）三個(gè)代表思想入憲問題。“三個(gè)代表”作為我黨的指導(dǎo)思想寫入憲法。這如同1999年的憲法修正案將鄧小平理論作為國(guó)家意識(shí)形態(tài)的一部分寫進(jìn)憲法序言。對(duì)此，一些專家和學(xué)者持有不同的看法。如法學(xué)家江平教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉教授，法學(xué)家夏勇教授等的看法。這反映了政治寬松和開明。我對(duì)此的看法是：我國(guó)憲法有濃厚的意識(shí)形態(tài)色彩，這個(gè)傳統(tǒng)有其合理性，當(dāng)然也有不足之處。在歷史還沒有提供條件來改變這種意識(shí)形態(tài)的做法時(shí)，寫進(jìn)去是應(yīng)當(dāng)?shù)模潜３诌B續(xù)性、穩(wěn)定性的正確之舉。除非另外起草一部新的憲法，可以考慮將序言大大壓縮。

（2）政治文明入憲問題。該不該入憲以及如何入憲。如果寫進(jìn)去，則富強(qiáng)、民主、文明是否包含了政治文明的內(nèi)容。可否以憲法解釋的方式來解決政治文明的含義。

（3）如何進(jìn)一步將共產(chǎn)黨執(zhí)政方式予以憲法化，僅僅規(guī)定堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)還不夠，隱含地規(guī)定任何組織都要遵守憲法和法律也不夠，還應(yīng)當(dāng)明確，黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)服從憲法。要把黨的領(lǐng)導(dǎo)置于憲法的最高性之下。既然憲法規(guī)定黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（執(zhí)政黨的地位），同時(shí)就必須明確黨應(yīng)當(dāng)置身于憲政程序之中，黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)要遵守憲法，不能逾越憲法。

（4）平等保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)定。神圣不可侵犯條文是不科學(xué)的。保護(hù)條款、附加義務(wù)或者限制條款、依法征用條款及合理補(bǔ)償條款。

（5）完善對(duì)不同所有制的政策規(guī)定，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則給以平等保護(hù)。

（6）將遷徙自由、罷工權(quán)、環(huán)境權(quán)入憲。

（7）確立權(quán)利條款的優(yōu)越地位，使憲法權(quán)利條款在權(quán)利救濟(jì)中充當(dāng)最終、最高的手段。

（9）國(guó)家主席作為國(guó)家元首的問題要明確。

（10）將國(guó)家領(lǐng)土的范圍入憲。

（11）規(guī)定國(guó)家條約和國(guó)內(nèi)法的適用原則。

（12）大大壓縮宣言性語(yǔ)言、政策性條文。

我們看到，許多意見有其合理性，但經(jīng)過中央政治局常委會(huì)議和中央政治局會(huì)議的反復(fù)討論研究，形成了最后的建議草案文本，這個(gè)草案文本是在2003年10月14日的16屆三中全會(huì)通過并公布為提交全國(guó)人大常委會(huì)的修憲建議（正式文本），只有14個(gè)條文，民間一些好的建議和意見并沒有被吸收進(jìn)去，其原因在于根據(jù)這次修改憲法的基本原則來判斷，有些修改意見還不能體現(xiàn)在本次修改之中。這次修改憲法總的原則是：堅(jiān)持以馬克思列寧主義、思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，貫徹黨的十六大精神，體現(xiàn)黨的十三屆四中全會(huì)以來的基本經(jīng)驗(yàn)，把黨的十六大確定的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策寫入憲法。根據(jù)這個(gè)原則，這次修改憲法不是大改，而是部分修改，對(duì)實(shí)踐證明是成熟的、需要用憲法規(guī)范的、非改不可的進(jìn)行修改，可改可不改的、可以通過憲法解釋予以明確的不改。用一句話概括就是“可修可不修的就不修”。

第三，本次憲法修改的基本內(nèi)容。

共十四條，這次修改的條文數(shù)量居于四次修改之最。主要內(nèi)容是：

（1）在憲法序言部分將三個(gè)代表寫進(jìn)憲法，作為我們國(guó)家的指導(dǎo)思想；政治文明寫進(jìn)憲法，與物質(zhì)文明、精神文明一起作為國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)；將“社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者”寫進(jìn)了統(tǒng)一戰(zhàn)線的條文中，表明統(tǒng)一戰(zhàn)線在改革開放后中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化下的發(fā)展特點(diǎn)；（第18、19條）

（2）土地征用制度的完善。憲法第十條第三款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”（第20條）

（3）根據(jù)黨的十六大關(guān)于“必須毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的方針，將憲法第十一條第二款“國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國(guó)家對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。”修改為：“國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理。”（第21條）

（4）完善對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。憲法第十三條“國(guó)家保護(hù)公民的合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。”“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)。”修改為：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。”“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”（第22條）

（5）增加建立健全社會(huì)保障制度的規(guī)定。憲法第十四條增加一款，作為第四款：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。”（第23條）

（6）增加尊重和保障人權(quán)的規(guī)定。憲法第三十三條增加一款，作為第三款：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)。”第三款相應(yīng)地改為第四款。（第24條）把人權(quán)寫進(jìn)憲法，可以彌補(bǔ)執(zhí)行公民權(quán)利的不足，而且有助于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)人權(quán)的重視。

（7）完善全國(guó)人民代表大會(huì)組成及職權(quán)的規(guī)定。憲法第五十九條第一款“全國(guó)人民代表大會(huì)由省、自治區(qū)、直轄市和軍隊(duì)選出的代表組成。各少數(shù)民族都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表。”修改為：“全國(guó)人民代表大會(huì)由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊(duì)選出的代表組成。各少數(shù)民族都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表。”憲法第六十七條全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)職權(quán)第二十項(xiàng)“（二十）決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴(yán)”修改為“（二十）決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)”。（第25、26條）

（8）完善國(guó)家主席制度的規(guī)定。憲法第八十條“中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，公布法律，任免國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)，授予國(guó)家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào)，特赦令，戒嚴(yán)令，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，動(dòng)員令。”修改為：“中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，公布法律，任免國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)，授予國(guó)家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào)，特赦令，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，動(dòng)員令。”（第27條）；憲法第八十一條“中華人民共和國(guó)主席代表中華人民共和國(guó)，接受外國(guó)使節(jié)；根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)和廢除同外國(guó)締結(jié)的條約和重要協(xié)定。”修改為：“中華人民共和國(guó)主席代表中華人民共和國(guó)，進(jìn)行國(guó)事活動(dòng)，接受外國(guó)使節(jié)；根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)和廢除同外國(guó)締結(jié)的條約和重要協(xié)定。”（第28條）

（9）根據(jù)緊急狀態(tài)的規(guī)定相應(yīng)修改國(guó)務(wù)院職權(quán)條款。憲法第八十九條國(guó)務(wù)院職權(quán)第十六項(xiàng)“（十六）決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)”修改為“（十六）依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)”。（第29條）

（10）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期的規(guī)定。憲法第九十八條“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)每屆任期五年。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)每屆任期三年。”修改為：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期五年。”（第30條）

（11）增加對(duì)國(guó)歌的規(guī)定。憲法第四章章名“國(guó)旗、國(guó)徽、首都”修改為“國(guó)旗、國(guó)歌、國(guó)徽、首都”。憲法第一百三十六條增加一款，作為第二款：“中華人民共和國(guó)國(guó)歌是《義勇軍進(jìn)行曲》。”（第31條）

第四，對(duì)四次憲法修改的評(píng)價(jià)和反思

我們可以看到，歷次對(duì)憲法的修改，它有很多內(nèi)容都反映了時(shí)代的需要和人民群眾的呼聲，意義是積極的，也確實(shí)反映了中國(guó)改革開放的方向，這些修改表現(xiàn)出的特點(diǎn)和積極意義是：

（1）與國(guó)家改革開放同步，發(fā)揮了根本法在調(diào)整國(guó)家根本問題上的作用，體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的特色。

（2）制度創(chuàng)新的每一步都在憲法上有所反映，如為私營(yíng)經(jīng)濟(jì)正名、樹立富強(qiáng)的國(guó)家目標(biāo)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開路，為法治鼓與呼，人權(quán)保障的加強(qiáng)，土地制度的完善，公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)等；

（3）與思想解放同步，極大地促進(jìn)了黨和人民在國(guó)家治理的指導(dǎo)思想（鄧小平理論）、國(guó)家發(fā)展目標(biāo)（富強(qiáng)、民主、文明）、強(qiáng)國(guó)之路（市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)）、治國(guó)方略（建設(shè)法治國(guó)家）認(rèn)同感、凝聚力。同時(shí)在國(guó)家價(jià)值共同體的構(gòu)建中發(fā)揮了很大的作用，如法治理念、人權(quán)觀、憲政觀等。

（4）樹立了中國(guó)改革開放的新形象，發(fā)揮了聲明和廣告作用，具有巨大的信用和預(yù)測(cè)功能。

（5）體現(xiàn)了政治文明的發(fā)展，對(duì)中國(guó)憲政建設(shè)起了很大的推進(jìn)作用。這是憲政建設(shè)發(fā)展的客觀要求。

但客觀地說，我們也應(yīng)看到四次修改憲法也存在不足，不足之處是：（1）政策性修憲色彩較濃。從82年憲法制訂至今，幾乎是每隔5、6年就修改一次憲法，而這與每五年一次的黨的全國(guó)代表大會(huì)幾乎同步，如1988年、1993年、1999年、2004年的修改。（2）憲法解釋沒有充分發(fā)揮作用，使憲法變遷的重?fù)?dān)落在修憲上面，有點(diǎn)不堪重負(fù)。比如這次香港政制發(fā)展的爭(zhēng)議，中央就是決定解釋基本法，而不是修改基本法，這樣做的好處是十分明顯的；（3）修憲的重心偏重于政策宣示條文、國(guó)策或指導(dǎo)原則以及經(jīng)濟(jì)層面，公民權(quán)利入憲很少。（4）在一定程度上解決了1982年憲法與社會(huì)發(fā)展的矛盾。但這也只是解決了一些表面上必須解決的問題，而對(duì)一些體制上深層次的問題沒有觸及。比如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)定僅僅是宣告，還有許多不符合的條文來不及改動(dòng)。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善國(guó)家機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、宏觀調(diào)控中的作用、具體職權(quán)和程序。尤其要確立中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方國(guó)家機(jī)關(guān)在財(cái)政、貨幣、金融、稅收等方面的事權(quán)劃分。要把法院的政治功能凸顯出來，使其在統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)中發(fā)揮獨(dú)特作用。

存在以上不足的原因在于：（1）立憲技術(shù)較落后，憲法規(guī)定了不少不宜規(guī)定的內(nèi)容，規(guī)定了較多政策性內(nèi)容，如經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)體制方面；（2）對(duì)憲政的認(rèn)識(shí)還不很膚淺，對(duì)憲法實(shí)施的認(rèn)識(shí)還不到位，以致憲法宣告性條文很多、程序性規(guī)定很少，沒有考慮適用性、可操作性，最后的結(jié)果是把憲法束之高閣；（3）工具主義的憲法觀，也就是憲法是國(guó)家管理、階級(jí)統(tǒng)治的工具，而不是對(duì)權(quán)力的制約，像54年憲法，聲稱它可以管15年，因?yàn)楫?dāng)時(shí)計(jì)劃從新民主主義過渡到社會(huì)主義是15年左右，但后來搞，三年就完成了社會(huì)主義改造，這部憲法就束之高閣了；（4）嚴(yán)格規(guī)則主義的影響，意圖使憲法完備、詳盡，而認(rèn)識(shí)的不斷變化使得憲法必須改變規(guī)定；（5）憲法政策化傾向嚴(yán)重。

另外，從根本上說，憲法修改是只是完善憲法文本的必要手段，憲政建設(shè)最實(shí)質(zhì)性的要求還是認(rèn)真實(shí)施憲法。加強(qiáng)我國(guó)的政治文明建設(shè)，憲法修改是必要條件，但遠(yuǎn)不是充分條件，建設(shè)政治文明，我們還有許多艱苦細(xì)致的工作要做。

二、為什么我們要高舉憲政建設(shè)的旗子？

在今天的中國(guó)，憲法修改就已經(jīng)提出了我們憲政建設(shè)的一個(gè)重要的方面，就是為了更好地實(shí)施憲法，修改憲法不是為了好玩，把文章改得漂亮一點(diǎn)，讓大家讀起來好看，不是這個(gè)意思，就是因?yàn)閼椃ê苤匾薷膽椃ǜ軌蜻m應(yīng)我們這個(gè)社會(huì)的發(fā)展。而且我們已經(jīng)注意到這個(gè)事實(shí)，現(xiàn)在的中央非常重視憲政建設(shè)。2002年12月26日，我們的新一屆中央政治局在中南海第一堂課就是學(xué)法律，學(xué)的是憲法，說明了新一屆的領(lǐng)導(dǎo)們的認(rèn)識(shí)比以前更高了，以前是聽法制課，但第一堂課是聽國(guó)際貿(mào)易法，沒有聽?wèi)椃ǎ?dāng)然，在當(dāng)時(shí)也是很了不起的信號(hào)、其示范意義是比較大的。而且我們可以看到，在新一屆領(lǐng)導(dǎo)重視憲法和憲政這個(gè)問題上，我覺得認(rèn)識(shí)比以前更深了，我看到2002年12月4日，中央召開了一個(gè)紀(jì)念現(xiàn)行憲法實(shí)施20周年的會(huì)，同志在上面做了一個(gè)講話，他在講話里面提了一句話“憲法具有最高的權(quán)威和最大的法律效力”，這個(gè)提法也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)人講話里面首次出現(xiàn)的，原來的提法是“極大的效力”。另外，新一屆領(lǐng)導(dǎo)在建立責(zé)任政治方面是非常突出的，比如去年“非典”時(shí)期，就罷免了許多不合格的高官，還有各地的許多責(zé)任事故，也是罷免了許多領(lǐng)導(dǎo)，這就是憲政建設(shè)和責(zé)任政治的政治文明一個(gè)重要表現(xiàn)，政治文明就是要對(duì)人民負(fù)責(zé)，這個(gè)責(zé)任政治的現(xiàn)象可以說是在改革開放20多年期間，最近兩年是最突出的。我們可喜地看到，中國(guó)執(zhí)政黨開始越來越重視憲政建設(shè)，盡管憲政建設(shè)不可能一躇而就，需要有一個(gè)長(zhǎng)期的過程。這里，我重點(diǎn)講憲政建設(shè)這個(gè)時(shí)髦的問題，分三個(gè)方面來講：

一是如何理解憲政，如何判斷憲政？

關(guān)于什么是憲政，學(xué)術(shù)界有很多的定義。首先看西方學(xué)者的定義，西方學(xué)者關(guān)于憲政概念的闡述相當(dāng)豐富，按分析的視角和側(cè)重點(diǎn)來概括，有的從立憲政體（Constitutionalgovernment）所包含的要素來闡釋憲政，有的從制度上做出的安排來說明憲政的，有以憲法對(duì)政府權(quán)限的制約來闡明憲政，有以憲政蘊(yùn)涵的法治要義來解釋憲政，還有從寬泛的多視角認(rèn)識(shí)憲政的。他們認(rèn)為：憲政就是控制政府權(quán)力。憲法是一種社會(huì)契約，憲法的目的就是在于控制政府，因?yàn)檎钦莆諜?quán)力的機(jī)構(gòu)，人民最可能遭到侵害的還是來自于政府，他的觀點(diǎn)來源于對(duì)政府的不信任，他擔(dān)心政府利用這些權(quán)力侵犯我的權(quán)益，所以我要用憲法來控制你，最后來保護(hù)我。憲法是怎么產(chǎn)生的？它來源于對(duì)政府的不信任，不是說掌握政治權(quán)力的都是惡魔，但是我們首先設(shè)定他可能會(huì)干壞事，我再去設(shè)定他怎么樣不干壞事，剩下的他只能干好事了。這個(gè)制度設(shè)計(jì)是很科學(xué)的。他們的基本認(rèn)識(shí)包括：（1）憲政以“法之法”的憲法為基礎(chǔ)；（2）憲政意味著對(duì)于政府權(quán)力和公民權(quán)利的制度安排，它保障公民權(quán)利并制約政府權(quán)力；（3）憲政是法治的政治秩序；（4）憲政包含著意識(shí)形態(tài)和文化觀念。而其中控制政府（權(quán)力）是西方憲政最核心的內(nèi)容，正如麥克爾文所說的：“真正的立憲主義的本質(zhì)中最固定和最持久的東西仍然與其肇端時(shí)幾乎一模一樣，即通過法律控制政府。”

再來看中國(guó)學(xué)者的定義，憲政控制權(quán)力的觀念在中國(guó)目前來說還不是主流的觀點(diǎn)，對(duì)中國(guó)學(xué)者定義憲政有很大影響的是的定義-“憲政是什么呢？就是民主的政治。”民主是什么？民主就是人民當(dāng)家作主，中國(guó)這么大一個(gè)國(guó)家，不可能每一個(gè)人都能當(dāng)家作主，他只能采取一定的選舉制度，委托少部分人來行使這個(gè)權(quán)力。盡管中國(guó)學(xué)者對(duì)憲政的認(rèn)識(shí)角度不同，但普遍將民主、民主政治視為憲政的內(nèi)涵要素。如許崇德教授認(rèn)為所指出的憲政就是民主的政治構(gòu)成憲政的實(shí)質(zhì)含義，“再加上形式要件的話，那么憲政應(yīng)是實(shí)施憲法的民主政治。”張慶福教授認(rèn)為“憲政就是憲法政治，以憲法治理國(guó)家。它的基本特征就是用憲法這種根本大法的形式把已爭(zhēng)得的民主體制確定下來，以便鞏固這種民主體制，發(fā)展這種民主體制。”還有一些學(xué)者聯(lián)系民主政治、法治、人權(quán)來認(rèn)識(shí)憲政。如郭道暉教授認(rèn)為“憲政是以實(shí)行民主政治和法治原則，以保障人民的權(quán)力和公民的權(quán)利為目的，創(chuàng)制憲法（立憲）、實(shí)施憲法（行憲）和維護(hù)憲法（護(hù)憲）、發(fā)展憲法（修憲）的政治行為的運(yùn)作過程。”筆者曾在有關(guān)論著中認(rèn)定，憲政是以憲法（立憲）為起點(diǎn)、民主為內(nèi)容、法治為原則、人權(quán)為目的的政治形態(tài)和政治過程。而持這樣看法的論著相當(dāng)多。

比較中外學(xué)者關(guān)于憲政的定義，存在兩大重要差別。一是西方學(xué)者并不賦予憲政過多的內(nèi)涵，而中國(guó)學(xué)者使憲政承載了眾多的內(nèi)容，如民主政治、法治、人權(quán)保障、自由等。這種差異可能來源于學(xué)者視閾里的對(duì)象差異，從學(xué)術(shù)源流上看，西方學(xué)者觀察憲政，不同時(shí)期的學(xué)者可以直接體驗(yàn)到初始、原生的憲政或發(fā)展變化的憲政。而中國(guó)學(xué)者談憲政時(shí)往往觀察的對(duì)象主要是外國(guó)的憲政，因?yàn)楸就寥狈@樣的資源，而外國(guó)的憲政又僅限于現(xiàn)今已經(jīng)發(fā)展十分完善的幾個(gè)少數(shù)國(guó)家的憲政模式，在這樣的模式里民主政治、人權(quán)保障、自由、法治等要素已經(jīng)形成了十分良好的匹配結(jié)構(gòu)和互動(dòng)機(jī)制，十分完美，所以中國(guó)學(xué)者容易把這些視為當(dāng)然的憲政內(nèi)涵。其實(shí)，以歷史的眼光和更廣闊的視角觀察憲政，我們可以看到，憲政并不必然承載我們以為理所應(yīng)當(dāng)?shù)囊恍〇|西，例如英國(guó)1688年“光榮革命”建立了君主立憲制的憲政體制，但民主政治并沒有即時(shí)出現(xiàn)，直到19世紀(jì)經(jīng)過多次選舉制度的改革，才建立了民主制度。還有南美的哥倫比亞，存在競(jìng)爭(zhēng)性的政黨制度、服從憲法的議會(huì)制度，可以說存在憲政體制，但這個(gè)國(guó)家每年因政治迫害而失蹤的人口比許多軍人執(zhí)政的獨(dú)裁國(guó)家還要多，可見，憲政之下并不一定是人權(quán)的樂園。第二個(gè)重大差異是西方一般不把憲政與民主政治相提并論，而把憲法的最高性、政體制度上制約公權(quán)力、保障私權(quán)利的制度安排、法治秩序等作為憲政的內(nèi)涵。而中國(guó)學(xué)者突出強(qiáng)調(diào)憲政的民主政治意義。其實(shí)，這種認(rèn)識(shí)差異來源于憲政歷程的歷史差異，西方憲政產(chǎn)生之初就是作為控制國(guó)家絕對(duì)權(quán)力的工具而出現(xiàn)的，也就是在憲政下面，沒有絕對(duì)的權(quán)力可言，在這樣的框架下，自由得以保障，法治獲得維護(hù)，人權(quán)得以保護(hù)，民主得以成長(zhǎng)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)和歷史學(xué)中的制度學(xué)派的代表人物斯科特。戈登就是把憲政定義為通過政治權(quán)力的多元分配從而控制國(guó)家的強(qiáng)制力量的政治制度。而中國(guó)歷史上權(quán)力不論掌握在誰手中，從來沒有受到過真正的控制，即使人民掌握了國(guó)家政權(quán)，主流的觀點(diǎn)仍然是從人民的權(quán)力（主權(quán)）至上，引申出人民的最高代議機(jī)關(guān)至上。而歷史經(jīng)驗(yàn)表明，即使是人民的權(quán)力，也必須受到制約，否則將走向民主的反面。所以，盡管中國(guó)學(xué)者十分強(qiáng)調(diào)憲政的民主政治要義，但由于沒有在政治實(shí)踐中建立起真正的權(quán)力制約體制，以致在中國(guó)的憲政建設(shè)的實(shí)踐中，民主屢遭破壞、法治屢遭踐踏、人權(quán)屢遭侵犯。通過以上的比較，似乎可以看出，憲政并不必然與民主政治相聯(lián)系，它的天然孿生物是法治，在憲政存在的前提下，自由、人權(quán)易于得到保障，民主易于生成和發(fā)展。由此我感到，我們自身的憲政理論要注意尋求本原意義的憲政到底是什么，還憲政的本來面目，我感到對(duì)權(quán)力的合理分配和制約可能是憲政最本質(zhì)的內(nèi)涵。或者更直接地說，憲政就是限制政府的權(quán)力，保證人民的權(quán)利。憲政值得追求并不是她本身很完美，事實(shí)上她本身并不完美，之所以值得追求是因?yàn)樗龑?duì)絕對(duì)權(quán)力的制約可能是現(xiàn)實(shí)中達(dá)至政治文明或者說是實(shí)現(xiàn)完美理想的一種手段或一個(gè)路徑。

那么，什么是判斷憲政的標(biāo)準(zhǔn)呢？個(gè)別西方學(xué)者認(rèn)為，世界上的憲法可以多種多樣，但憲政只有一種，即根據(jù)古典自由民主理論所設(shè)計(jì)的憲政，亦即以美國(guó)、法國(guó)、西德、瑞典等西方國(guó)家為代表的憲政。較多的學(xué)者反對(duì)這種看法，認(rèn)為雖然不能說有多少憲法就有多少種憲政，但現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)至少有兩種模式：自由民主憲政和社會(huì)民主憲政。還有些西方學(xué)者認(rèn)為可以把各國(guó)的憲政實(shí)踐劃分為高標(biāo)準(zhǔn)（高水平）憲政、中標(biāo)準(zhǔn)（中水平）憲政、低標(biāo)準(zhǔn)（低水平）憲政。他們認(rèn)為建立在自由民主之上的憲政是高標(biāo)準(zhǔn)（高水平）憲政，建立在社會(huì)民主、宗教民主、階級(jí)民主之上的憲政分別屬于中標(biāo)準(zhǔn)（中水平）和低標(biāo)準(zhǔn)（低水平）憲政。這種主張實(shí)際上是以西方的憲政作參照來評(píng)價(jià)當(dāng)今世界的憲政，否認(rèn)社會(huì)主義憲政的價(jià)值和效益，當(dāng)然不能為社會(huì)主義國(guó)家的憲法學(xué)家所贊同。以一種發(fā)展成熟了數(shù)百年的憲政來衡量不同文化背景下的其他國(guó)家的憲政，是不公允的和不客觀的。況且在西方學(xué)者的那種參照系里，憲政模式也是頗有差別，各有千秋。那么，以民主、法治、人權(quán)為參照系作為判斷憲政的標(biāo)準(zhǔn)又如何呢？筆者以為也不妥，因?yàn)槊裰鳌⒎ㄖ魏腿藱?quán)在不同的語(yǔ)境、不同的國(guó)度、不同的時(shí)代有不同的理解，如果標(biāo)準(zhǔn)本身都存在爭(zhēng)論，那它作為標(biāo)準(zhǔn)是很成問題的。比較西方和中國(guó)學(xué)者的憲政定義，憲法是憲政的起點(diǎn)可能是各國(guó)憲政的最大公約數(shù)，從這個(gè)意義看，簡(jiǎn)言之，憲政就是憲法政治，就是實(shí)施憲法的政治。而復(fù)雜地說，就是國(guó)家的政治制度、政府（政黨、公民等主體）政治行為、政治程序都依照憲法來展開、來運(yùn)作。所以，沒有制定憲法，或者制定了憲法卻不真正實(shí)施、將它束之高閣，或者違背憲法規(guī)定的政治肯定不是憲政，即使這樣的政治包括一定程度的民主、法制、人權(quán)的成分。所以，判斷憲政的基本的標(biāo)準(zhǔn)只有一條，就是憲法是不是得到認(rèn)真實(shí)施。其他的標(biāo)準(zhǔn)（如民主、法治、自由、人權(quán)等）只是判斷憲政水平高低、完善程度的標(biāo)尺，而是否認(rèn)真實(shí)施憲法是判斷憲政有無的標(biāo)尺。把握了這一點(diǎn)，就把握了憲政建設(shè)的起點(diǎn)。“千里之行，始于足下”。不認(rèn)真實(shí)施憲法，憲政建設(shè)就是一句空話。

二是憲政建設(shè)對(duì)于我們有什么意義？

從不同的角度可以談出很多意義，但就其現(xiàn)實(shí)性而言，我認(rèn)為以下三點(diǎn)比較重要：

第一，憲政建設(shè)是依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家的必由之路。法治是法律制度（法制）在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)現(xiàn)，是法制的升華，是靜態(tài)意義的法律制度向動(dòng)態(tài)意義的治國(guó)方式的飛躍；法治是眾人之治，與民主政體緊密聯(lián)系，與人治和專制根本對(duì)立，法治不允許任何人、任何組織凌駕于法律之上；法治意味著在所有對(duì)人的行為有約束力的社會(huì)規(guī)范中，法律具有最高權(quán)威；法治顯示了法律介入社會(huì)生活的廣泛性、深入性和實(shí)踐性，體現(xiàn)為治國(guó)的方略，因而具有動(dòng)態(tài)意義。

我國(guó)經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的探索才走上了依法治國(guó)的道路。奴隸社會(huì)和封建社會(huì)在中國(guó)延續(xù)了數(shù)千年，始終沒有實(shí)行過法治，沒有法治傳統(tǒng)。半殖民地半封建的舊中國(guó)，也不可能實(shí)行真正的法治。小平同志說過：“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)比較少。”新中國(guó)成立后，到十一屆三中全會(huì)前，由于種種原因，社會(huì)主義民主法制建設(shè)屢遭破壞，法治之路十分坎坷。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我們擯棄了極“左”路線，采取以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家工作重點(diǎn)的根本轉(zhuǎn)變。隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，根據(jù)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)家管理規(guī)律，又做出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的重大決策。1995年2月，總書記在中央舉辦的法制講座中首次提出了“堅(jiān)持和實(shí)行依法治國(guó)”的戰(zhàn)略口號(hào)。其后，這一口號(hào)被寫入《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，正式成為治國(guó)方針。黨的十五大第一次把“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫入黨的政治報(bào)告中，并把“法制國(guó)家”改為“法治國(guó)家”。報(bào)告對(duì)“依法治國(guó)”作了進(jìn)一步的闡述，這標(biāo)志著黨和國(guó)家對(duì)依法治國(guó)的基本方略從形式到內(nèi)容的正式確立。

2002年12月有兩件世人矚目的政治事件，一是12月4日，新任中共中央總書記《在紀(jì)念憲法施行二十周年大會(huì)上的講話》中指出：“憲法具有最大的權(quán)威性和最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”二是12月26日，總書記引人矚目地主持中央政治局首次集體學(xué)習(xí)，議題是學(xué)習(xí)憲法。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體學(xué)習(xí)憲法的舉動(dòng)，引起了海內(nèi)外的普遍關(guān)注。有評(píng)論家指出，這標(biāo)志著中國(guó)憲政意識(shí)的新覺醒。如果說以同志為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體確立了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略，標(biāo)志著我們黨對(duì)治國(guó)規(guī)律和執(zhí)政方式認(rèn)識(shí)的第一次飛躍的話，以為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)憲法實(shí)施的高度重視，強(qiáng)調(diào)維護(hù)憲法的具有最大的權(quán)威性和最高的法律效力，則標(biāo)志著我們黨對(duì)治國(guó)規(guī)律和執(zhí)政方式認(rèn)識(shí)的又一次飛躍。因?yàn)椋瑧椃ㄊ亲罡叻ā⒏痉ā⒛阜ǎ欠傻姆桑歉镜男袨闇?zhǔn)則。依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家首先應(yīng)當(dāng)是依憲治國(guó)，不依憲治國(guó)，就談不上依法治國(guó)。可以說，在中國(guó)，無數(shù)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)證明：不依法治國(guó)不行，依法治國(guó)不首先依憲治國(guó)也不行。

在今天，法治政治、依法行政任重道遠(yuǎn)。比如孫志剛案件。2003年3月湖北青年孫志剛被錯(cuò)誤收容致死引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，三位青年法學(xué)博士以普通中國(guó)公民名義向全國(guó)人大常委會(huì)提出建議書，要求對(duì)1982年國(guó)務(wù)院制定的《收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查，賀衛(wèi)方等五位法學(xué)家同樣聯(lián)合向全國(guó)人大常委會(huì)提出建議書，就孫志剛案及收容遣送制度實(shí)施狀況提請(qǐng)啟動(dòng)特別調(diào)查程序。其實(shí)廣州市自己制定的收容遣送辦法本身就違反了全國(guó)人大制定的《行政處罰法》及廣東省人大制定的有關(guān)條例。1982年國(guó)務(wù)院頒布的《收容遣送條例》實(shí)際上是不符合《行政處罰法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)屬于法規(guī)清理的范圍。我們深圳曾經(jīng)也很想制定一部特區(qū)的收容遣送法規(guī)，2001年我們市人大四個(gè)副主任還有各工委所有一把手到大連、寧波、江蘇及上海進(jìn)行學(xué)習(xí)考察，當(dāng)時(shí)我作為工作人員參加這次考察，這次考察其中一個(gè)任務(wù)就是想借鑒上海收容遣送的地方立法，這是市委高麗書記交給我們的一個(gè)任務(wù)。我們了解的情況是：上海的這個(gè)條例是在行政處罰法頒布實(shí)施前制定頒布的，已經(jīng)開始生效，那么根據(jù)行政處罰法，這個(gè)條例應(yīng)當(dāng)列入清理，但由于它對(duì)于整頓市容和秩序有效，所以上海方面就清而不理，列入清理計(jì)劃，但老是不清理，老在用這個(gè)法規(guī)。實(shí)際上這樣做是不對(duì)的。當(dāng)然今天它肯定也廢除了這個(gè)惡法。我們深圳如果學(xué)上海，要立這個(gè)法，已經(jīng)繞不過行政處罰法的硬性規(guī)定，所以我們最后還是未能制定出來，當(dāng)然這也說明深圳的立法是很謹(jǐn)慎的。

我們深圳執(zhí)法水平還是比較高的，但仍然存在不少問題。我這里舉我們深圳市建設(shè)局的一起違法處罰的事例：寶安區(qū)的一家企業(yè)確實(shí)是違反法規(guī)經(jīng)營(yíng)燃?xì)猓驗(yàn)檫@要許可證，本應(yīng)處罰，但由于有關(guān)部門沒有依法進(jìn)行處罰，先是主體不合格，由燃?xì)馓幍拿x開具處罰決定書，所以被復(fù)議辦撤消。后來主體合格了，以建設(shè)局的名義發(fā)送了書面的行政處罰書，但里面要對(duì)該企業(yè)實(shí)行停業(yè)整頓的處罰，而根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、數(shù)額較大的罰款均要先告知當(dāng)事人有舉行聽證的權(quán)利，如果當(dāng)事人要求舉行聽證，行政機(jī)關(guān)必須舉行聽證，而且還要負(fù)責(zé)聽證費(fèi)用，聽證完了才可以根據(jù)聽證的調(diào)查結(jié)果做出處理，可惜建設(shè)局又沒有這么做，最后被人告上法院，還要承擔(dān)敗訴的后果，很被動(dòng)。

再舉一例：2001年1月8日，陜西省涇陽(yáng)縣農(nóng)家少女麻旦旦被當(dāng)?shù)嘏沙鏊删瘡?qiáng)制帶到派出所，輪流審訊和折磨，要她承認(rèn)有行為。在收審23小時(shí)后，公安局做出了行政處罰決定，但在決定書上，麻旦旦成了男性，處罰的事實(shí)依據(jù)變成為“”。麻旦旦對(duì)此不服到咸陽(yáng)市公安局申請(qǐng)復(fù)議，咸陽(yáng)市公安局竟然兩次要求她到醫(yī)院做處女膜檢查，結(jié)果證明她仍為處女。經(jīng)過兩級(jí)法院的審理，咸陽(yáng)市中院的終審判決是：確認(rèn)涇陽(yáng)縣公安局對(duì)麻旦旦使用械具并毆打限制其人身自由的行政行為違法；確認(rèn)咸陽(yáng)市公安局委托醫(yī)院做醫(yī)學(xué)鑒定的行為違法，最后判被告國(guó)家賠償9千多元（一審時(shí)判陪74元6角6分）。此案將行政機(jī)關(guān)違法行政的問題暴露底淋漓盡致。

還有陜西西安碑林公安分局查處所謂的黃色影碟案。這些行政行為都不是文明的行為。

第二，憲政建設(shè)是建設(shè)政治文明的必由之路。黨的十六大報(bào)告指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)。”政治文明是人類政治活動(dòng)和政治文化進(jìn)步的成果。它與物質(zhì)文明、精神文明緊密聯(lián)系、互相促進(jìn)、相互交融。在一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家和現(xiàn)代社會(huì)，形成什么樣的政治關(guān)系，建設(shè)什么樣的政治制度，開展什么樣的政治活動(dòng)，確立什么樣的政治文化，在一定程度上反映著這個(gè)社會(huì)和國(guó)家進(jìn)步的水準(zhǔn)和面貌，關(guān)系著一個(gè)國(guó)家和民族的前途和命運(yùn)。用“文明”這個(gè)詞來描述政治、來要求政治，表明了人類對(duì)政治的型態(tài)、價(jià)值、功能的道德追問和理想追求。政治文明涵蓋民主、法治、人權(quán)、自由、理性等理念，包括政治觀念、政治制度、政治程序、政治行為、政治文化等內(nèi)容。建設(shè)政治文明，關(guān)鍵就是要進(jìn)行憲政建設(shè)。因?yàn)閺恼挝拿鞯陌l(fā)展史來看，憲法的出現(xiàn)、憲政的問世是政治文明從低級(jí)步入高級(jí)發(fā)展階段的標(biāo)志；從憲法、憲政與政治文明的內(nèi)在關(guān)系來看，憲法是政治文明的最高框架，憲政是政治文明的基本載體。無論你怎樣理解政治文明，現(xiàn)代意義的政治文明總是包括政治的規(guī)范化和法治化、政治的民主化和科學(xué)化、政治的公開化和大眾化、政治的理性化和責(zé)任性等等，這些都可以在憲法里面找到起點(diǎn)，都可以而且必須通過憲政得以實(shí)現(xiàn)。所以我們說，加強(qiáng)憲政建設(shè)是建設(shè)政治文明的必由之路。

具體來看，政治文明包含以下幾個(gè)內(nèi)涵：政治的民主化、政治的法治化、政治的責(zé)任化、政治的人道化和理性化、政治的公開化等內(nèi)容。這里每一個(gè)內(nèi)容都與憲政有密切的關(guān)系。都可以通過憲政建設(shè)得以實(shí)現(xiàn)，所以我們認(rèn)為，憲政建設(shè)是政治文明的必由之路。

第三，憲政建設(shè)是制度強(qiáng)國(guó)、制度興國(guó)的必由之路。制度的功用在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位越來越被人們所認(rèn)識(shí)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域還產(chǎn)生了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)學(xué)家為落后總結(jié)了許多因素，例如人口膨脹、糧食危機(jī)、能源短缺、投資不足、資源匱乏、生態(tài)失衡、技術(shù)落后等。V.奧斯特羅姆、D.菲尼和H.皮希特則認(rèn)為“制度”在其中也起著十分關(guān)鍵的作用，他們通過分析市場(chǎng)和立憲的互動(dòng)而發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新主要不是市場(chǎng)現(xiàn)象，而是源自憲法秩序下的制度供給。美國(guó)的強(qiáng)盛與1787年制定、1789年生效的美國(guó)憲法及其穩(wěn)定的實(shí)施有著極大的關(guān)系。

從憲法學(xué)的角度看，第三世界國(guó)家經(jīng)濟(jì)落后的原因，除了上述資源、技術(shù)等方面的因素外，憲法制度的供給嚴(yán)重不足亦是十分關(guān)鍵的因素。比較分析的結(jié)果表明，許多落后國(guó)家的貧困的經(jīng)濟(jì)與落后的政治模式是一對(duì)“孿生子”。相反，有些人口密度、自然資源和能源儲(chǔ)量等等許多方面條件較落后的國(guó)家，由于建立了民主憲政，經(jīng)濟(jì)上也能創(chuàng)造“奇跡”。即使一個(gè)國(guó)家依靠政府的強(qiáng)力推進(jìn)發(fā)展了國(guó)家經(jīng)濟(jì)，但如果沒有建立現(xiàn)代憲政體制，經(jīng)濟(jì)成果也可能毀于一旦，例如我們的近鄰印度尼西亞，蘇哈托政變成功之后，一直是奉行政府強(qiáng)力主導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的方法，也確實(shí)使印尼的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了20年的高速發(fā)展期，印尼老百姓從農(nóng)業(yè)文明的漁村步入了工業(yè)文明，蘇哈托認(rèn)為自己對(duì)國(guó)家貢獻(xiàn)大，放縱自己的家族及利益團(tuán)體大肆侵吞國(guó)家利益，形成了龐大的特權(quán)集團(tuán)，國(guó)家政治十分腐敗，貧富懸殊巨大，金融體系紊亂，一句話，沒能建立一個(gè)憲政的、法治的政治體制，最后在1997年亞洲金融風(fēng)暴中，幾個(gè)月的時(shí)間毀掉了20年的經(jīng)濟(jì)成果，幾天時(shí)間就跑掉了決大部份外資，國(guó)家經(jīng)濟(jì)一蹶不振。真是應(yīng)驗(yàn)了一句話“辛辛苦苦幾十年，一夜回到解放前”。世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史表明，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的起飛，必須有一個(gè)表達(dá)大眾意志和利益的憲政政治結(jié)構(gòu)來承載，并通過它源源不斷地進(jìn)行制度供給或制度創(chuàng)新。近代中國(guó)改良主義思想家倡導(dǎo)的立憲實(shí)踐和憲政運(yùn)動(dòng)，無非是企圖通過憲政的制度供給來摒棄導(dǎo)致國(guó)力貧弱、經(jīng)濟(jì)落后的舊制。振興中華一直是近代中國(guó)仁人志士夢(mèng)寐以求的理想，有不少有識(shí)之士設(shè)計(jì)了很多強(qiáng)國(guó)之策、強(qiáng)國(guó)之路，如“軍事強(qiáng)國(guó)”、“文化救國(guó)”、“實(shí)業(yè)救國(guó)”、“教育救國(guó)”、“科教興國(guó)”等，我們還有必要高度重視“憲政強(qiáng)國(guó)或制度強(qiáng)國(guó)”的理念，并切切實(shí)實(shí)地付諸實(shí)踐。只有這樣，中國(guó)的改革開放才能真正走上健康、穩(wěn)定、長(zhǎng)期的發(fā)展軌道，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展才能并駕齊驅(qū)、良性循環(huán)。

這里可能有人會(huì)質(zhì)疑：你的“憲政強(qiáng)國(guó)論”不是一種憲政工具主義的觀點(diǎn)嗎？不錯(cuò)，許多學(xué)者反對(duì)和抨擊工具主義的憲政論，認(rèn)為不把憲政當(dāng)作目的，只視其為工具，是短視和危險(xiǎn)的。的確，從完美的憲政理論出發(fā)，憲政應(yīng)當(dāng)是目的，而不僅僅是手段和工具。但現(xiàn)實(shí)告訴我們的是，促使國(guó)人認(rèn)識(shí)到憲政是國(guó)家發(fā)展的有效工具較之是目的更為緊迫和必要。我國(guó)憲政生成和發(fā)展的必要的經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)環(huán)境、文化基礎(chǔ)和心理承受能力還很不理想，我們的理論不能只追求動(dòng)聽和超前，還要考慮實(shí)際功效。對(duì)自身是否有利是人類心理接受的前提基礎(chǔ)，如果政府和人民能夠一致認(rèn)識(shí)到憲政建設(shè)是國(guó)家強(qiáng)盛、人民幸福的必要的發(fā)展途徑，那就很有意義，而一旦踏上憲政建設(shè)之途，親身體驗(yàn)到憲政建設(shè)帶來的福址時(shí)，自然就會(huì)認(rèn)識(shí)到憲政具有的目的性價(jià)值。

三、如何進(jìn)行憲政建設(shè)

中國(guó)憲政建設(shè)的路徑有很多種選擇，在這里我談一下我的觀點(diǎn)：

第一，認(rèn)真對(duì)待憲法，高度重視憲法的監(jiān)督實(shí)施，切實(shí)發(fā)揮憲法的實(shí)際功用。這一條在中國(guó)的憲政實(shí)踐中是非常重要的。一個(gè)不容忽視的現(xiàn)象是：82年憲法實(shí)施至今，我們的憲法在扎根社會(huì)、干預(yù)大眾生活的廣度、深度方面十分有限，憲法仍然不能為廣大人民群眾所了解，更談不上為人民所熱愛。究其原因，一是在于我們只認(rèn)為憲法是最高法，而沒有把最高性落在實(shí)處，沒有首先認(rèn)識(shí)到憲法也是法律，具有普通法律一樣的規(guī)范性、可操作性、可訴性、強(qiáng)制性。比如最高人民法院在50年代和80年代下達(dá)通知，要求各級(jí)法院在審理案件時(shí)不得直接援用憲法條文，這個(gè)通知本身就有違憲之嫌，關(guān)于這一點(diǎn)需要另文專述。也許最高院這么做可能確實(shí)是出于維護(hù)憲法至尊地位的考慮，但實(shí)際效果適得其反。比如人們公認(rèn)現(xiàn)行憲法確實(shí)是一部體現(xiàn)民主精神的好憲法，這部憲法確認(rèn)了公民的基本權(quán)利，它構(gòu)成了普通法規(guī)定公民權(quán)利的基礎(chǔ)。但令人遺憾的是，由于沒有憲法訴訟制度，中國(guó)公民還無法運(yùn)用憲法來進(jìn)行司法救濟(jì)，現(xiàn)實(shí)中有許多明明侵犯了公民的憲法權(quán)利，但在現(xiàn)行體制上無法維權(quán)。所以有學(xué)者就說，最高的憲法就像商家懸掛的空氣球，高高在上，除了有點(diǎn)廣告宣傳效果外，對(duì)人的行為一點(diǎn)用處都沒有，大風(fēng)吹來，可能跑得無影無蹤。越來越多的學(xué)者和民眾認(rèn)為，憲法的根本性、最高性還應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為憲法是公民權(quán)利救濟(jì)的最后手段、最根本性手段，當(dāng)其他手段無法保障公民權(quán)利時(shí)，憲法可以扮演最后或最高的護(hù)法使者，這就要求憲法應(yīng)當(dāng)被律師所援引，被法院所適用。關(guān)于權(quán)利，有句諺語(yǔ)：“無救濟(jì)，無權(quán)利”，如果無法救濟(jì)，就沒有權(quán)利可言。憲法只有扎根于民眾，貼近生活、貼近實(shí)際，才能在人民心中享有崇高的地位，才可能是最高的、最根本的。二是公民權(quán)利入憲、入法比較滯后。在我國(guó)立法活動(dòng)中，經(jīng)濟(jì)立法、行政立法比較受到重視，而公民權(quán)利立法則比較滯后。比如現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的隱私權(quán)、罷工權(quán)、環(huán)境權(quán)問題等，應(yīng)當(dāng)規(guī)定在憲法中去，但遲遲沒有立憲。憲法雖然規(guī)定了公民的言論、出版、結(jié)社、集會(huì)、游行、示威的自由，但新聞法、出版法一直未能出臺(tái)。如果憲法條文，尤其是關(guān)于公民基本權(quán)利的條款能夠直接適用于法院的審判活動(dòng)中，則憲法權(quán)利和自由是否規(guī)定于普通法之中并不特別重要，但在我國(guó)憲法遠(yuǎn)離司法實(shí)踐的情況下，憲法權(quán)利和自由還游離于普通法之外，則人權(quán)的保護(hù)就很成問題。“憲法是人民權(quán)利的保障書”應(yīng)當(dāng)有它的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，如果它能成為現(xiàn)實(shí)生活中人民維權(quán)的武器，那這么說也沒錯(cuò)。但僅僅是宣告一下權(quán)利，實(shí)際上無法運(yùn)用它，能說它是權(quán)利保障書嗎？列寧說“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙”，如果她不能成為人民維權(quán)的武器、監(jiān)督政府的利刃，那她也僅僅只是一張紙。所以我們絕不能僅僅把憲法視為一張紙。三是違憲審查制度或者監(jiān)督憲法實(shí)施制度還不完善，還存在缺位現(xiàn)象。正如許多學(xué)者所看到的：如果一個(gè)國(guó)家只規(guī)定了民法，而沒有設(shè)立專門處理民事爭(zhēng)議的法院，或者只是規(guī)定了刑法，而沒有設(shè)立負(fù)責(zé)刑事審理的法院，這些寫在紙上的有關(guān)法律規(guī)定能獲得有效實(shí)施嗎？顯然不能。進(jìn)一步的問題是，如果我們?cè)O(shè)立了這樣的機(jī)構(gòu)，但它基本上沒有進(jìn)行運(yùn)作，這些寫在紙上的有關(guān)法律仍然不能獲得有效的實(shí)施。現(xiàn)在人們經(jīng)常能看到這樣的事例，違法、違紀(jì)有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)追究，違憲被追究的事件卻鮮見于世。這其實(shí)與相關(guān)制度的缺位和有效運(yùn)作不夠有關(guān)。憲法規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)都負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施憲法，全國(guó)人大會(huì)期如此之短，議題如此之多，會(huì)議代表人數(shù)如此之多，人們有理由懷疑它如何有效能開展監(jiān)督憲法實(shí)施的工作。事實(shí)上，全國(guó)人大目前沒有行使過這個(gè)職權(quán)。常委會(huì)是監(jiān)督憲法實(shí)施的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，在時(shí)間保障和議事效率方面有優(yōu)勢(shì)，但實(shí)踐中它也很少運(yùn)用這一職權(quán)。2003年3月湖北青年孫志剛被錯(cuò)誤收容致死引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，三位青年法學(xué)博士以普通中國(guó)公民名義向全國(guó)人大常委會(huì)提出建議，要求對(duì)《收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查，賀衛(wèi)方等五位法學(xué)家同樣聯(lián)合向全國(guó)人大常委會(huì)提出建議書，就孫志剛案及收容遣送制度實(shí)施狀況提請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)啟動(dòng)特別調(diào)查程序，這些事件充分說明了社會(huì)和民眾希冀最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)啟動(dòng)違憲審查機(jī)制，著力改變憲法監(jiān)督薄弱這一現(xiàn)象。后來還是沒能啟動(dòng)，而是由國(guó)務(wù)院廢除收容遣送條例，制定了一部“城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法”。點(diǎn)評(píng)。退一步來說，即使全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)了有關(guān)程序，但它和人大本身一樣面臨這樣的質(zhì)疑：它怎么可能去審查和宣布自己制定的法律有違憲之嫌？“任何人都不能做自己案件的法官”，這是一個(gè)政治鐵律。如果我們認(rèn)定即使是人民的最高代表機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)受到制約的話，那這一段話可以視為給我們的警醒：“如果國(guó)家中存在制定所有法律的一個(gè)機(jī)構(gòu)，那么對(duì)這種機(jī)構(gòu)的運(yùn)作的唯一的法律限制就是它自己所制定的法律；那就是根本沒有限制可言。”所以如何完善中國(guó)的違憲審查機(jī)制，進(jìn)行制度創(chuàng)新，已經(jīng)成為憲政建設(shè)十分緊要的工作。

第二，認(rèn)真加強(qiáng)和改善人民代表大會(huì)制度建設(shè)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)憲政建設(shè)的基本平臺(tái)，是我國(guó)憲政建設(shè)真正的主體之本、動(dòng)力之基、活力之源。在中國(guó)的具體國(guó)情下，脫離了人大制度，憲政建設(shè)就是無本之木，無源之水。為什么這么說？有兩點(diǎn)理由：一是人民代表大會(huì)制度所蘊(yùn)涵的人民主權(quán)原則、公民權(quán)利保障原則、人民監(jiān)督原則以及社會(huì)主義法治原則都是憲政的題中應(yīng)有之義。我國(guó)憲政制度存在的種種不足，都可以在人大制度運(yùn)行不夠理想、機(jī)制不夠完善中找到緣由。人大工作的實(shí)踐證明，必須從人大制度入手，著眼于提高代表選舉的民主性、完善代表的選舉方式、完善代表的組織構(gòu)成、提高代表的素養(yǎng)、建筑堅(jiān)實(shí)的活動(dòng)平臺(tái)、建設(shè)代表履行職務(wù)的實(shí)在環(huán)境和保障措施、加強(qiáng)對(duì)代表的監(jiān)督制約機(jī)制、提高人大的權(quán)能、加強(qiáng)人大制度運(yùn)行的有效供給，才可能為憲政建設(shè)真正的主體之本、動(dòng)力之基、活力之源。二是加強(qiáng)和完善人民代表制度的可預(yù)期性較強(qiáng)，可把握性較大，政治風(fēng)險(xiǎn)較低，成本收益比較合理，經(jīng)濟(jì)可行，對(duì)憲政建設(shè)的推進(jìn)是深層次的、潛移默化的、穩(wěn)定有序的。人們談及我國(guó)憲政建設(shè)的不足或者說障礙總是聯(lián)系我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治文化、政治環(huán)境等問題，從這些原因入手去探討建設(shè)憲政，當(dāng)然也有意義，但恐怕失之空乏，缺乏可預(yù)期性，難以把握。既然中國(guó)憲政制度的許多不足置根于人民代表大會(huì)制度各個(gè)環(huán)節(jié)的弊端，我們不妨從現(xiàn)行人大制度框架內(nèi)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)人大的改革和完善，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)國(guó)家的憲政發(fā)展。這樣做的政治風(fēng)險(xiǎn)較低。試舉幾例加以說明。比如中國(guó)的“三農(nóng)”問題非常嚴(yán)重，關(guān)乎國(guó)家改革發(fā)展穩(wěn)定大局。政府、學(xué)術(shù)界、民眾都在設(shè)計(jì)種種方案，試圖解決“三農(nóng)”問題，但筆者以為，只要改變目前選舉法中城鄉(xiāng)每一代表所代表的人口數(shù)不平等比例規(guī)定（以前1比8，現(xiàn)在是1比4），真正實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)的平等原則，讓國(guó)家和地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)中農(nóng)村和農(nóng)民的代表達(dá)到適宜的程度，使他們?cè)趪?guó)家和地方的立法和各項(xiàng)決策中有相當(dāng)?shù)陌l(fā)言權(quán)，三農(nóng)問題的解決就有了制度保障。有的國(guó)家在國(guó)家決策上之所以沒有出現(xiàn)工農(nóng)業(yè)價(jià)格的剪刀差，沒有出現(xiàn)歧視和剝削農(nóng)民的政策，與國(guó)會(huì)中農(nóng)民代表的聲音強(qiáng)大關(guān)系密切。解決中國(guó)的三農(nóng)問題，我們無法預(yù)先設(shè)計(jì)何種政策更有效，但當(dāng)權(quán)力機(jī)關(guān)中有相當(dāng)比例的農(nóng)民代表為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民說話時(shí)，他們的聲音與其他各行各業(yè)的聲音經(jīng)過碰撞、匯集、融合，就會(huì)產(chǎn)生符合國(guó)情現(xiàn)實(shí)的具體法律政策，而不是相反。又如，中國(guó)各級(jí)人大職權(quán)運(yùn)用中的監(jiān)督力度非常不夠，種種政府決策失誤和公權(quán)腐敗現(xiàn)象與人大監(jiān)督薄弱不無關(guān)系，如果我們通過改革完善代表制度，使人大組成人員在構(gòu)成上、素質(zhì)上、能力上、履行職務(wù)的方式方法上有大的改觀，則勢(shì)必改變?nèi)舜蟊O(jiān)督不力的現(xiàn)狀，進(jìn)而大大減少政府決策失誤和公權(quán)腐敗現(xiàn)象。再比如，中國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都有信訪部門，有專門的編制、人員和經(jīng)費(fèi)，成本很高，每年接待人民來信來訪不計(jì)其數(shù)，但基本上批轉(zhuǎn)來批轉(zhuǎn)去，很難解決問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了人民的要求，收益甚微，不如加強(qiáng)代表的工作，首先使其職業(yè)化（當(dāng)然要減少代表人數(shù)），配備必要的工作助手和工作條件，使他們有條件接待人民來信來訪，然后運(yùn)用代表職權(quán)和通過人大的集體職權(quán)運(yùn)用去解決有關(guān)問題，由于是在體制內(nèi)督促（人大有權(quán)監(jiān)督同級(jí)一府兩院），效果可能更好。這樣既提高了人大代表和人大在人民心目中的地位，加強(qiáng)了人民與代表、人民與人大的聯(lián)系，也符合人大制度的根本宗旨。

當(dāng)然，人大制度的發(fā)展完善是一個(gè)很大的課題，需要專門講。我去年通過投標(biāo)獲得北京天則經(jīng)濟(jì)研究的一個(gè)招標(biāo)課題，就是專門研究中國(guó)代表制度的改革問題，已經(jīng)完成了，大約8萬字，最近將在法律出版社出版，里面有許多我對(duì)代表制度改革的比較系統(tǒng)全面的設(shè)想和論證。

第三，切實(shí)推進(jìn)政治體制改革，高度重視憲政具體制度、具體程序的建設(shè)及制度創(chuàng)新。“不積跬步，無以至千里。”中國(guó)憲政建設(shè)必須遵循從程序入手、著眼于具體細(xì)節(jié)、立足于微觀環(huán)節(jié)，采取先易后難的思路，具體而微地、積極穩(wěn)妥地、漸進(jìn)地推向前進(jìn)。從某種意義上說，政治體制改革和憲政建設(shè)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。所以，政治體制改革和憲政建設(shè)結(jié)合進(jìn)行，在政治體制改革中加強(qiáng)憲政建設(shè)，在憲政建設(shè)中注重政治體制改革。我國(guó)政治體制改革一直滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，原因固然很多，但擔(dān)心改革步伐過大、局面失控以及不知道從什么地方下手是很重要的原因。今天政治體制改革已經(jīng)勢(shì)在必行，憲政建設(shè)也獲得了上下一致的體認(rèn)，如何操作已經(jīng)現(xiàn)實(shí)地?cái)[在我們面前。筆者感到，政治體制的不足表現(xiàn)在很多方面，但一言蔽之，就是長(zhǎng)期“重內(nèi)容、輕形式”、“重實(shí)體、輕程序”，只重視政治民主的原則宣告、宣傳，忽略具體的制度建設(shè)、輕視民主程序的健全，以致民主政治無從在具體程序中實(shí)現(xiàn)，無法落實(shí)于具體環(huán)節(jié)細(xì)節(jié)中。實(shí)際上，民主政治的許多內(nèi)容本身就是形式，民主政治的實(shí)體離不開具體程序，沒有民主程序的保障落實(shí)，就沒有民主政治的真正實(shí)體，孫中山先生曾專門研究過如何開會(huì)，其意也是如此。今天人們逐漸認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，開始注意在具體制度建設(shè)上下功夫。比如，現(xiàn)在不少省任命地、州、市的黨委一把手時(shí)，采取省委全會(huì)無記名投票方式，從而杜絕省委主要領(lǐng)導(dǎo)一人說了算的弊端。還有的地方黨委開始實(shí)行黨的代表大會(huì)年會(huì)制和常任制。這些都是很有價(jià)值的黨內(nèi)民主建設(shè)的步驟。只要不斷地在具體環(huán)節(jié)上建設(shè)民主，黨內(nèi)民主生活健全完善必然推進(jìn)國(guó)家民主生活的健全完善。關(guān)于這一點(diǎn)：中共中央主辦的理論刊物《求是》雜志2003年第12期刊登中央社會(huì)主義學(xué)院副院長(zhǎng)、教授甄小英和中央黨校博士生李清華聯(lián)合撰寫的文章《以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主》。文章尖銳指出，從世界社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)遭受挫折和一些大黨、老黨相繼喪失執(zhí)政地位的教訓(xùn)看，不發(fā)展經(jīng)濟(jì)、不改善人民生活是死路一條；不改革政治體制、不實(shí)行人民民主同樣是死路一條。中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，迫切要求深化政治體制改革，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作制度，大力推進(jìn)人民民主，進(jìn)一步革除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙。文章強(qiáng)調(diào)要以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主。如果說，我們?cè)诟母镏胁扇∠冉?jīng)濟(jì)體制、后政治體制，經(jīng)濟(jì)體制改革中采取先農(nóng)村、后城市的漸進(jìn)式改革模式是成功的話，在政治體制改革或者憲政建設(shè)方面更應(yīng)該采取這種穩(wěn)打穩(wěn)扎、從具體程序入手的改革思路，下大氣力完善憲政建設(shè)的一系列具體微觀制度、程序。可以說，中國(guó)憲政建設(shè)不可能一蹴而就，只可能采取漸進(jìn)累積型的發(fā)展道路，不斷地在具體環(huán)節(jié)上建設(shè)憲政。

第四，切實(shí)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)把握?qǐng)?zhí)政規(guī)律，提高執(zhí)政水平，發(fā)展黨內(nèi)民主。黨的十六大政治報(bào)告指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動(dòng)員和組織人民群眾依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。必須嚴(yán)格依法辦事，任何組織和個(gè)人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。”加強(qiáng)憲政建設(shè)必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，但黨本身也要置身于憲政程序之中，憲法一方面規(guī)定了憲法的最高法律地位和根本行為準(zhǔn)則，另一方面也確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，黨章規(guī)定了“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”。結(jié)合憲法的規(guī)定、十六大報(bào)告的精神及黨章的規(guī)定，一個(gè)必然的結(jié)論是：黨領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)的憲政建設(shè)，同時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)又是在憲法和法律范圍內(nèi)進(jìn)行（因?yàn)椤邦I(lǐng)導(dǎo)”就包含在“活動(dòng)”語(yǔ)義中）。黨章規(guī)定：“個(gè)人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央”，我們有必要進(jìn)一步提出：全黨和中央最終要服從憲法。這是新時(shí)期加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的立足點(diǎn)，是科學(xué)把握?qǐng)?zhí)政規(guī)律，提高黨的執(zhí)政水平的出發(fā)點(diǎn)。

前已言及黨內(nèi)民主對(duì)國(guó)家民主的意義。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，黨組織與國(guó)家機(jī)構(gòu)具有相似的同構(gòu)性，功能的緊密性，決定了黨內(nèi)民主建設(shè)在整個(gè)國(guó)家民主建設(shè)和憲政建設(shè)中的特殊重要地位，甚至決定了中國(guó)憲政建設(shè)的命運(yùn)。中國(guó)共產(chǎn)黨集聚著絕大部分中國(guó)人民的先進(jìn)分子和精英分子，這也決定了黨內(nèi)民主應(yīng)當(dāng)比國(guó)家民主發(fā)展更快、更好。但現(xiàn)實(shí)情況是，黨內(nèi)民主并沒有發(fā)揮推動(dòng)國(guó)家民主的應(yīng)有功能，特別是黨內(nèi)民主制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，如黨內(nèi)選舉制度流于形式、黨的代表大會(huì)權(quán)力被架空、黨委一把手的家長(zhǎng)制作風(fēng)、黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制不健全等制約著國(guó)家政治改革和民主建設(shè)，因此，加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)，以此來帶動(dòng)和推進(jìn)國(guó)家民主及憲政建設(shè)，是一條合乎國(guó)情、切實(shí)可行的道路。其實(shí)，從各國(guó)憲政建設(shè)的實(shí)際步驟看，上層權(quán)力精英對(duì)憲法的遵守、對(duì)憲政的體認(rèn)和追求比普通老百姓的認(rèn)識(shí)和追求要關(guān)鍵得多。

第五，按照十六大報(bào)告的精神，“借鑒人類政治文明的有益成果”，進(jìn)行憲政建設(shè)。憲法、憲政本來是西方的舶來品，只不過她代表人類的政治理想，成為東西方共同追求的東西。西方政治文明有很多東西值得我們學(xué)習(xí)借鑒。比如民主憲政的一些原則：人民主權(quán)，多數(shù)決定和保護(hù)少數(shù)，解決政治分歧必須在自由平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，民主必須程序化、制度化、規(guī)范化，凡權(quán)利必有救濟(jì)，司法最終解決原則，法律至上，司法獨(dú)立等等，許多是人類共同的政治文明成果，不存在姓“資”姓“社”的問題。我們的人民代表大會(huì)制度，雖然不同于西方的三權(quán)分立政治體制，但兩者均屬于代議制度，肯定有相通之處，我們不能照抄、照搬“三權(quán)分立”，但“三權(quán)分立”包含的權(quán)力必須科學(xué)設(shè)置、必須有效制約的思想是人類從古希臘時(shí)期起就產(chǎn)生的政治文化結(jié)晶，是人類的共同文明，這些應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒，為我所用。我們以前對(duì)西方憲政的許多制度、做法持排斥、否定態(tài)度，過分強(qiáng)調(diào)與我國(guó)政治制度的根本分野和區(qū)別，忽略了學(xué)習(xí)研究哪些是人類共同文明成果，哪些可以大膽吸收借鑒，這是加強(qiáng)我國(guó)憲政建設(shè)必須加以改進(jìn)的地方。在這個(gè)問題，必須持有開放和理性的態(tài)度，我們的近鄰日本明治維新以后能走上富強(qiáng)之路，關(guān)鍵的一點(diǎn)就是大膽吸收世界各國(guó)好的制度，而且吸收時(shí)不是只吸收一個(gè)國(guó)家的好的制度，而是通過比較，認(rèn)為好的，不管是那個(gè)國(guó)家的就拿來。比如它們發(fā)現(xiàn)郵政制度法國(guó)的好，于是郵政方面就學(xué)習(xí)法國(guó)；海軍發(fā)展英國(guó)最好，于是學(xué)英國(guó)的海軍體制；鐵路系統(tǒng)美國(guó)的好，就引進(jìn)美國(guó)的。法律制度德國(guó)的比較合適，就學(xué)習(xí)德國(guó)的，最后兼收并蓄，現(xiàn)代化成功了，自己的傳統(tǒng)還能保持，這是很值得我們學(xué)習(xí)的，因?yàn)槿毡镜暮芏鄠鹘y(tǒng)是從中國(guó)學(xué)過去的，他的經(jīng)驗(yàn)很有借鑒意義。

我的總的看法是我們要有一種開放的眼光，去借鑒人類優(yōu)秀的成果，我們要屏棄一些落后的觀念和閉門造車的思想，當(dāng)然，在這個(gè)基礎(chǔ)上還是要堅(jiān)持一些中國(guó)傳統(tǒng)的優(yōu)秀的東西。