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摘要：地方保護主義本質上是地方政府和執法機關為保護局部利益犧牲法制統一、濫用權力的結果；各地方作為獨立利益主體受經濟利益的不當驅動是其產生根源，現行立法、行政執法、行政審判等法律制度的不完善則是重要成因；應當從嚴格行政執法、加強地方行政執法機關的獨立性、建立有效的對行政不作為的監督制度和科學的行政違法責任追究制度、完善行政處罰與刑罰的銜接、合理配置行政強制執行權及改革行政審判體制等方面克服和防范地方保護主義。

關鍵詞：地方保護主義；行政執法；成因

“為官一任，造福一方”是很多政府官員的傳統執政理念，也是造就地方保護主義的觀念基礎。當前我國正處于激烈的社會變革時期，地方政府追逐物質利益和發展經濟的熱情極度高漲，維護地方利益與嚴格執法不時發生沖突，在這樣的時代背景下，如果國家立法對地方保護主義缺乏有效的防范和制約，對地方官員的評價制度仍然停留于以“經濟指標”衡量“政績”的階段，司法的監督又不到位，那么，地方保護主義不僅在價值層面，而且在制度層面就有了滋生的土壤和基礎。這不僅是一個合邏輯的理論推演結果，而且是一個被多年實踐經驗和教訓證明了的事實。當然，一種社會現象的出現并不意味著它必然具有合理性，面對地方保護主義愈演愈烈的現實，我們所要做的是：剖析地方保護主義的成因，尋找有效的解決機制，克服和防止這種現象的蔓延和發展。

一、地方保護主義的表現形式和本質

何謂地方保護主義？有哪些具體表現？它的本質是什么？這都需要我們認真思考和正確回答。地方保護主義是一種動用行政的手段和方法保護當地利益，特別是經濟利益的觀念和行動。雖然地方保護主義有合法與違法之分，也有褒貶兩意，但我們這里所說的地方保護主義專指地方政府和執法機關為了保護地方利益，超越法律權限，濫用權力，損害國家整體利益，影響國家法制統一的不當觀念和行為。地方保護主義分為立法中的地方保護主義和執法、司法中的地方保護主義。為了更加清楚地分析問題，本文重點就行政執法和司法中的地方保護主義加以研究。目前，地方保護主義的表現形式和手段主要有：

第一，封鎖市場

這是地方保護主義的一個主要手段。一是提高外地產品準入條件，主要是增加各種行政性的收費，或者設置技術壁壘，如食品或者化工原料進入某地必須通過工商或者技術監督部門的苛刻檢驗。二是完全限制外地產品進入本地市場。即用行政命令阻撓對外地產品的采購，對使用和消費外地產品增設額外稅費，對外地采購加收稅費盤剝，對過境商品濫收稅費，甚至設卡禁運。如1999年上海市為了促進本地汽車工業的發展，規定對來自湖北的“富康”汽車征收8萬元的牌照費，當年上海只銷售了24輛“富康”汽車。武漢市也采取反擊措施，對上海生產的“桑塔納”征收7萬元的所謂特困費[1].

第二，壟斷資源和生產服務

一是以行政措施阻撓本地企業所需、市場緊缺的原材料流出本地區。二是禁止本地企業向外地投資。如地方政府為了拉動本地的經濟發展，嚴禁上市公司在外地投資或者進行企業兼并。三是地方的各種基礎設施建設和各種商業、通訊等服務不進行招標或明里招標暗里實行暗箱操作，把生產經營權交給本地企業，其他地區的生產商要想取得經營權和生產供應權，只能與地方企業合作繞過地方保護的壁壘或者賄賂某些官員。

第三，“縱假護假”

有的地方為了增加財政收入和擴大就業，對假冒偽劣產品不聞不問，而且還與制假者同流合污，致使“地下經濟”滋生蔓延。在地方保護主義嚴重的地區，打假或是態度消極、欲打還休，撥一撥，動一動，不撥不動，動起來也常常是虛張聲勢、做做樣子；或是以罰代法、一罰了之，罰過之后，假貨照制，偽劣照售，甚至有些執法人員與制假售假者沆瀣一氣，使“打假”成“假打”。

第四，以鄰為壑，消極執法

很多地方執法機關以“發展地方經濟和執法經濟為己任”，受地方利益驅動，不按法律和原則辦事，放任管理，消極執法，甚至袒護違法行為。凡是對本地方經濟或者執法機關有利的，無視法律的統一和尊嚴，包庇違法、縱容違法，重罪輕罰或以行政處罰代替刑罰。導致許多領域的違法行為在個別地方呈蔓延趨勢，違法行為人重復違法、持續違法、拒絕履行法定義務的現象相當嚴重。

第五，干預執法、設置障礙

在行政執法過程中，少數地方政府利用行政方式指令、支持、縱容有關部門和人員采用不正當手段保護本地利益。對某些實行垂直領導和半垂直領導的執法機關，采用威逼利誘、拉攏腐蝕執法人員等方式非法干預正常的執法活動。特別是左右當地經濟的財稅大戶出現違法犯罪情形時，地方政府領導出面說情和干預，對于執法機關的正常執法活動，則設置障礙，百般阻撓，影響正常的執法工作。從本質上說，地方保護主義是地方政府和執法機關為了保護局部利益而犧牲法制的統一性和平等性，違背法治原則和精神，濫用權力，不能嚴格執法的結果。

二、地方保護主義的成因

從總體上看，行政執法中的地方保護主義是我國由計劃經濟轉向市場經濟，由人治走向法治過程中產生的，有著復雜的社會背景和歷史原因。就理論而言，地方保護主義是地方政府追求利益最大化的必然要求，也是地方政府對資源稀缺性的一種“利己”的自覺行為[2].它的產生既有傳統觀念的影響，也有體制慣性的作用，當然與我們法律本身有漏洞、法律之間互相銜接不夠有關。具體而言，行政執法中出現地方保護主義有以下幾方面原因：

首先，各地經濟發展不平衡，部分地區極度貧困，部分地區相對發達，這是形成地方保護主義的經濟原因。經濟發達的地區往往會采取措施鞏固本地已經獲取的經濟利益，而經濟欠發達的地區為了在競爭激烈的市場經濟中保全自己，也會采用一些方法保護本地方利益。其結果就是人為地分割市場，阻礙經濟資源的正常流動。

其次，它也是中央和地方經濟利益不一致造成的，是法律實施不統一、執法不力的表現。應當看到，在維護社會經濟秩序方面，我們已經制定了大量的法律法規，對很多違法行為規定了相應的行政處罰和刑罰措施。但是，由于經濟利益的原因，地方為了發展經濟、顯示政績，往往置國家法律和法規于不顧，對破壞市場秩序、損害生態環境和自然資源的違法行為采取放任自流、包庇縱容甚至袒護的態度，結果造成了中央的法律法規在地方執行不暢、政令不通。

再次，不當的“政績”評價標準和干部考核方式加劇了地方保護主義。現行的干部考核機制強調“政績”，而以經濟指標衡量政績似乎已經成為慣例。干部的升遷與獎懲實質上與所謂的政績掛鉤，促使很多領導單純追逐經濟利益，以犧牲資源和環境為代價尋求跨越式發展，最終造成了畸形的競爭和地方保護，也損害了法制的統一。

再其次，由于我國立法制度存在的問題，使法律不僅未能成為遏制地方保護主義的手段，反而在某些方面助長了地方保護主義的產生。按照我國現行的立法體制，地方人大和地方政府享有地方性法規和規章的制定權，地方立法權事實上又為地方政府各個部門所掌握。由于立法的透明度不高，公眾參與不夠，上級立法監督

滯后與軟弱，立法容易摻雜一些不合理的地方利益要求，地方利益對立法內容會產生負面影響。“各地通過立法爭取和維護自身利益的意識也越來越強烈，從而使立法難以避免地方利益的不良影響”[3].

最后，行政執法中的地方保護主義反映了我國行政和司法體制存在的問題。現行行政管理體制和司法體制運行還存在諸多問題。由于不同行政機關之間在維護經濟秩序方面職權不清、責任不明，特別是對于執法機關的越權和不作為行為缺乏有效的監督和責任追究制度，極易導致“有利的大家爭著管，不利的大家推一邊”的結果。加之我們缺少統一周詳的行政組織法和行政程序法，關于行政機關權力和責任、行使權力的方式、步驟、時限等都沒有明確詳細的規定，給行政機關濫用自由裁量權創造了可乘之機，影響了行政執法的效果。

此外，沒有對執法機關和執法人員形成有效的激勵和約束機制，影響了執法機關和執法人員積極、高效、公正地執行法律。而對于普遍存在的各種違法行為，司法機關本身存在嚴重的地方化和行政化傾向，“所謂司法地方化，是指法院在機構設置、經費來源、法官任免晉升以及由誰產生對誰負責等方面受到地方權力因素的較大影響，導致地方司法機關喪失中立、公正的立場”[4].現實生活中的司法行政化現象仍相當嚴重，一方面法院在制度實際運作中往往作為一元化國家機關的組成部分，行使著大量超越司法職能的行政工作，另一方面法院在其活動方式和管理體制上呈現出明顯的行政化特征。司法的地方化與行政化阻礙了法院發揮應有的監督和制裁作用。由于司法制度存在的缺陷，使其不僅未能成為遏制地方保護主義的手段，反而在某些方面助長了地方保護主義的蔓延。

可以看到，盡管改革開放二十多年來，我們制定了大量的法律法規，立法成果有目共睹，但行政執法問題令人擔憂。行政執法中存在的地方保護主義，一方面嚴重地影響了我國社會主義市場經濟的健康發展，另一方面影響了法律實施的普遍性和公正性，破壞了國家法制的統一，損害了法律的尊嚴。地方保護主義已經成為我國社會主義法治建設進程中的一塊絆腳石。因此，重視和解決執法中的地方保護主義問題十分必要。

三、地方保護主義的解決之道

行政執法中的地方保護主義有著復雜的利益因素、深厚的社會基礎和制度短缺，要解決地方保護主義問題，必須通過長期的努力，改變其賴以產生和發展的制度性問題。具體而言，克服行政執法中的地方保護主義，我們應當重視以下問題。

第一，充分利用現有法律規定，嚴格行政執法

社會經濟領域出現的絕大多數違法犯罪行為，在現行行政法、刑法中都可以找到相應的制裁依據。比如，對于非法采礦的小煤窯，《礦產資源法》規定是一種行政違法行為，如果非法采礦的行為造成礦產資源破壞的，可以按照《刑法》第343條的規定（即非法采礦罪，破壞性采礦罪）追究行為人的刑事責任。生產銷售偽劣產品的行為也是行政違法行為。刑法根據生產、銷售偽劣產品的性質和特點，規定了9種具體的生產、銷售偽劣產品的犯罪。對于生產銷售一般性的偽劣產品，法律規定銷售金額較大；對于生產、銷售特殊的偽劣產品（假藥、不符合衛生標準的食品等），只要實施了生產、銷售行為，不論銷售金額多少，原則上都可以認定為犯罪。關于污染環境的違法行為的規定也是如此。實踐證明，只要嚴格執法，就可以有效懲治這類違法犯罪行為。有些地方的經濟主管部門與公安、礦產資源管理部門相互配合，統一部署，聯合行動，采取斷水、斷電、封閉爆炸等方式取締關閉非法小煤窯，對造成礦產資源破壞的業主追究刑事責任，收到良好的效果。

對于有關部門有法不依、執法不嚴的問題，應當依據《行政監察法》等法律、法規，強化行政執法監督和執法責任制，追究地方政府行政首長和主管領導的責任。對于執法不力造成嚴重后果的，還應當依據《刑法》追究直接責任人和負責人的刑事責任。

第二，明確地方執法機關的地位，增強其獨立性地方行政執法機關在整個行政管理體制中居于十分重要的地位。地方行政執法機關能否積極、高效、公正執法，很大程度上取決于其獨立的執法地位。現在很多地方之所以出現有法不依、執法不嚴的問題，大多與執法機構和執法人員缺乏獨立性有關。一方面，來自地方政府及其他機關團體的不當干預影響了執法效率，特別是對于那些直接關系到地方財政收入的行業和領域出現的違法行為，很多地方政府采取了默認、包庇、袒護甚至保護的態度，妨礙了執法機關的執法工作；另一方面，有些執法機關和執法人員為了獲取非法經濟利益，與違法者形成了緊密的利益關系。或放棄職責，事先審批不嚴、監管不力，或事后查處不及時，不能公正地履行其執法責任。有時甚至蛻變為違法者的“保護傘”，造成了違法行為屢禁不止、屢打不絕。為此，筆者建議，改革現行行政管理體制，明確各級行政執法機關的責任和權力，落實行政執法責任追究制，重點加強對行政機關不作為行為的監督，運用財政、獎勵、指導和政府合同等多種手段解決執法問題。特別是借中國“入世”之機，各級政府應當切實轉變職能，規范政府行為，減少對市場和社會的過度干預，避免錯誤行政決策帶來的執法阻力。地方政府應當擔負起城市管理職責，克服地方保護主義傾向，不宜對當地的經濟增長承擔直接的責任，更不能對執法活動進行非法干預。要保證地方執法機關的行政經費，切斷執法部門與非法生產經營者之間的利益聯系，鏟除執法腐敗滋生的土壤，打掉違法行為的“保護傘”。

第三，建立對執法機關不作為的監督機制行政執法機關不作為是導致社會經濟秩序混亂的另一個重要原因。執法機關的責任是執法，如果執法機關放棄職責，對各種違法行為視而不見，那么，就很難達到執法的目的。在各種地方利益的驅使之下，有的地方對本地方經濟主體的違法行為睜一只眼閉一只眼，消極不作為，拒絕履行自己的法定職責，例如，對于本地經濟主體違反法律法規的行為不予處罰，而對外來經濟主體的行政許可申請久拖不批等等。

為此，應當完善對行政機關不作為行為的責任追究制度，健全對于不作為行為的社會監督和司法監督機制，支持公民、法人或者其他組織對于行政不作為行為申請復議和提起訴訟，尤其要提倡公益訴訟，充分利用社會監督促進嚴格執法。實踐中僅僅依靠利害關系人來解決社會所面臨的個人利益的自我保護問題有時是不充分的，特別是在社會公共利益遭受侵害的情況下。因此，應當建立公益訴訟，使公民為維護公益，有權就與自己權利及法律上利益無直接利害關系的事項，針對行政機關的違法行為提起行政訴訟。政府部門必須切實履行由于違法不作為引發的國家賠償責任。從表面上看，這是政府的一種自我約束機制，而實質上是利用社會力量和司法方式督促行政機關依法行政。

第四，完善行政執法責任追究制度

行政機關能否積極、主動、嚴格執法，很大程度上取決于領導的重視。而領導是否重視，則要看執法效果與其職務升遷或者政績的聯系是否緊密。所以，必須將執法的效果與領導的行政責任聯系起來。應當進一步落實行政執法責任追究制，對于違法審批和行政決定造成國家公共利益和公民個人利益重大損失的，依法追究直接責任人和主管領導的行政和刑事責任。各級行政機關要自覺啟動內部監督機制，及時發現和糾正行政執法中存在的問題。對于那些由于執法機關不作為或者執法不力導致地方社會經濟秩序混亂的，要追究行政首長的行政和刑事責任。

第五，處理好輕罪制度行政處罰與刑罰的銜接問題

我國對當事人的違法行為實行行政處罰與刑罰兩種制裁模式。至于什么樣的違法行為適用行政處罰，什么樣的違法行為適用刑罰，屬于刑事政策問題，通常由立法機關在制定法律法規時掌握。而且不同時期、不同環境下有不同的區分標準。現行立法采用定量的方式將違法行為區分為行政違法和刑事犯罪，但有時定量不準，導致行政處罰和刑事處罰的銜接不很緊密，對有些違法行為只能實施罰款等行政處罰，而不能追究刑事責任，其結果則是放任了違法行為，造成行政執法機關“以罰代刑”，濫用自由裁量權，也難以糾正和制止很多性質上明明屬于犯罪，由于沒有達到一定的量而只能予以行政處罰的違法行為。特別是我們傳統上排斥“輕刑化”觀點，沒有輕罪制度，削弱了處罰的力度，影響了執法的權威。為此，應當通過修改刑法的方式將那些實踐證明運用行政處罰難以糾正的，且已經具備道德倫理上非難性的違法行為定性為輕罪，追究違法者的刑事責任，以解決行政處罰與刑罰的銜接問題，加大處罰力度，以增強其威懾力。

第六，建議制定《行政強制執行法》

我國現行的行政執行體制是，行政機關作出行政處理決定后，如果相對人在一定期限內拒不履行其義務，又未提起訴訟，行政機關可以依法強制執行，或者申請法院強制執行。這種體制存在的問題是，行政機關享有自己執行的權力十分有限，大部分需要申請法院強制執行。而法院本身的力量和權威不夠，所以執行的效果比較差。另外，有些應當屬于行政機關自己執行的事項，比如像責令停業整頓或者關閉企業的行政決定，交由法院執行，不僅會影響行政效率，而且執行效果也不好。

鑒于違法行為人重復違法、持續違法、拒絕履行法定義務的現象比較普遍，為此，建議盡快制定《行政強制執行法》，賦予執法機關一部分強制執行措施。行政機關對作為和不作為義務、容忍義務，享有自我執行的權力。如對于吊銷營業執照、責令關閉的處罰，可以采取斷水斷電、強制封閉、填埋、收繳證照等執行措施。行政強制執行法除采取上述強制措施外，還可以考慮創設拒不履行行政義務罪及對不履行行政決定者采取司法強制措施。對于涉及財產義務的，可以考慮由行政機關向法院起訴，法院運用簡易行政訴訟程序確定必須履行的義務，如仍不履行，法院可采取司法拘留等強制措施。也可以判處義務人拒不執行行政決定罪或蔑視法庭罪。由法院強迫當事人履行行政決定[5].

第七，改革現行司法體制，建立行政法院

獨立公正的司法體制是行政機關嚴格執法的重要保障，也是最后保障。無論是讓違法者承擔應有的刑事、民事責任，還是讓受害者獲得真正的賠償，抑或是對執法者實施有效的監督和保障，都需要一個獨立、公正的司法裁判機構。如果司法機關屈從于地方政府和部門的利益，不能公正獨立地行使司法權力，那么，讓違法者對違法行為付出沉重代價，讓受害者獲得高額賠償是很難實現的，更談不上對行政執法者的監督和保障。由于目前我國司法機關本身存在地方化和行政化傾向，所以很難發揮對社會經濟領域違法行為的制裁作用和對受害者的救濟作用，也缺乏對于行政執法應有的監督和保障能力。“目前，地方保護主義猖獗，各種干預嚴重。由于法院在很多方面依附于地方，有的法院已不能很好地行使維護法制統一、法律尊嚴的神圣使命，而實際上成為地方保護主義的工具”[3].要克服地方保護主義，就必須筑起最后一道堅固防線-司法公正，這是克服地方保護主義的關鍵所在。

要想實現司法公正、破除行政執法中的地方保護主義，就必須推行司法改革。在中國目前狀況下，司法改革有很多路徑，可以從司法體制暴露的各種問題著手改革，也可以從整體上建構一種新的體制，可以漸進式改革，也可以突變式革命。筆者主張推行整體性的結構化改革，因為中國行政審判體制暴露出的問題不是一兩個，而是全面性危機，所以我們的改革非為治標，意在治本，在中國建構行政法院制度正是改革的根本出路。設立行政法院的宗旨在于以司法權制約行政權，行政法院的設置將有助于提高法院地位、樹立法院權威，并能克服司法地方化和司法行政化的弊病。

行政法院的設置不與現行行政區劃重疊，各級行政法院與各級人民法院在組織上相分立，兩者之間沒有隸屬關系。行政法院的經費由國家財政直接撥付，不再依賴地方財政，人、財、物等權由最高行政法院集中掌握，不再受行政機關控制。行政法院的法官在行政審判中完全獨立，并且其獨立地位有相應的制度保障。這樣，可使行政法院獨立于行政權力，免受地方干預。

[參考文獻]

[1]錢穎一，警惕滑入壞的市場[N]經濟學消息報，20000623（2）。

[2]鄧大才，體制轉軌時期的地方保護主義探源[J]廣東商學院學報，2003，（1）。

[3]胡玉鴻，地方保護主義成因的理論分析[J]江西社會科學1999，（9）。

[4]馬懷德，王亦白透視中國的行政審判體制：問題與改革[J]求是學刊，2002，（3）。

[5]馬懷德，我國行政強制執行制度立法構想[J]國家行政學院學報，2000，（2）。