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中國20年的改革并不僅僅局限于經濟領域，實際上也涉及到了政治領域。率先啟動的政治領域的變革為經濟領域和社會領域的變革開辟了通道，而經濟領域和社會領域的變革又反過來推動了政治領域的進一步變革。盡管政治領域的變革滯后于經濟領域的變革，但是變革確實是發生了，而且變革的廣度和深度都超過了許多人的想象。20年的經驗顯示，中國的政治體制并不是一個“僵化”的體制，而是一個富于“彈性”的體制，它有能力適應不斷變化的內部和外部環境，因勢利導地改變自己的形態。

1、“人大”與“選舉”制度的改進

為了加強自己的民主合法性基礎，1978年以來，中國政府有意識地著手“逐步完善”人民代表大會制度，使這一制度的實際狀況與《憲法》的承諾逐漸接近；與此同時，也著手“逐步完善”選舉制度。目前，各級人民代表的選舉、各級人民代表大會的各項活動特別是立法和對政府官員的任免，基本上都掌握在黨和政府手中。盡管在總體上選舉仍然是“走形式”，但是在改進基層選舉方面，中國確實取得了歷史性的進步。1978年以來，中國選擇了一條自下而上的、漸進式的民主改良之路。到目前為止，最引人矚目的政治改革成就，是以村民自治為代表的“草根民主”。80年代初期實行“政社分離”，撤消，恢復鄉政府，并確立了鄉級人民代表的直接選舉制度。

盡管政府保持了對代表選舉過程的有效控制，但是隨著民主意識的普及和選舉競爭的加劇，當選的人民代表的自主性在逐漸增強，相應地政府對代表的投票活動的控制能力也在逐漸下降。人民代表“不聽話，亂投票”的傾向也開始抬頭，上級指定的候選人落選、上級討厭的候選人當選的事件也不時發生。在這種情況下，為了順利當選，各級政府官員不得不越來越關注“民意”。盡管在總體上政府仍然能夠有效地控制選舉結果，盡管人大仍然被恰當地譽為“橡皮圖章”，但20年來人大的“議會功能”確實在逐漸加強。

2、拓寬政治參與的渠道

除選舉之外，在目前的中國，有組織的政治參與渠道只向“派”和“人民團體”開放。但老百姓和知識精英都有各自的政治參與渠道和參與方式。知識精英選擇“關鍵時刻”通過大眾傳媒進行的“獻計獻策”活動，已經預示了盛行于西方國家的“院外活動”的“苗頭”。與此同時，地方政府作為“壓力集團”對中央政府的“游說”活動正在迅速發展。

隨著政治協商制度逐漸趨于“名副其實”，派和工商聯也日趨活躍。為了向執政黨和社會公眾證明自己存在的價值，各派越來越積極地利用各種機會發揮“建議和批評”職能。

1978年以來，各人民團體的“政府工具”色彩在漸漸減弱，而它們的“代表性”功能卻在持續增強。與十幾年前相比，它們變得越來越像“利益集團”。例如，進入90年代中期以后，工會和婦聯自覺地擔當起了國有企業下崗職工代言人的角色，為他們的利益奔走呼號。但總的來看，社會團體的參政活動仍較微弱，對中國的高層政治決策影響較少。

為了提高行政效率、遏制官員的腐敗從而贏得民心，在“選舉”和“議會”之外，政府還開辟了一些特殊的政治參與渠道。各級地方政府紛紛開設“熱線電話”、設立地方行政首長“接待日”，以聽取人民群眾的“呼聲”。電視臺、廣播電臺和報社也都開設了“熱線電話”，幫助政府收集群眾意見。但是，“熱線電話”和“接待日”僅僅是老百姓“反映意見”的渠道，至于“要求”能否得到滿足，“意見”能否得到采納，完全取決于政府的態度。近年來，“政務公開”、“村務公開”、“廠務公開”等各種形式的“公開化”改革逐漸推廣開來，增加了公共管理的透明度。除此之外，當通過正常渠道或正常方式無法解決問題時，老百姓會采取“極端方式”來表達自己的要求，如爆破，集體上訪，游行示威，聚眾沖擊政府、黨委、司法機關，等等。

中國的知識精英要比普通百姓幸運得多，改革大大地拓展了他們參政的機會，盡管政府仍然對其保持高度警惕。尤其是那些致力于經濟發展和社會穩定的經濟學家的建議，受到政府的重視和鼓勵，他們甚至可以直接進入官方決策機構，充當參謀，或是直接出任黨政官員。今天的一些學界精英，每逢重大時刻，如黨代會和人代會換屆的時候或每年的“兩會”前夕，都會利用各種媒體發表意見，試圖以此影響政府的決策。

綜合來看，在當下的中國，真正有組織的壓力集團是地方政府。如今為了競爭有限的中央財政資源，使本地區分得一塊更大的蛋糕，通過密切地方官員與中央官員的個人關系，通過請客吃飯，通過下級政府給上級政府送禮，地方政府積極地影響中央決策。各級地方政府都在北京設立了“辦事處”，辦事處的主要職能之一就是聯絡地方政府和中央機構的感情，而聯絡感情最有效的手段之一就是“行賄”。在此“行情”下，那些不諳此道的地方官員甚至會遭到本地人民代表的譴責。

3、從“法制建設”到“依法治國”

中國法治建設的起點是恢復檢察院和法院，隨后進入了“法制建設”階段，近來又進入了一個新的階段，其標志就是中共“十五大”提出“依法治國，建設社會主義法治國家”?！啊敝斜怀蜂N的檢察院和法院得到恢復，但是司法獨立至今仍然沒有得到保障。盡管《憲法》把法院和檢察院首長的任免權賦予了“人大”，但是黨政領導對本級法院和檢察院的人事任免卻具有實際上的決定權，而且法院和檢察院的財政撥款也掌握在政府手中。法院和檢察院自身的腐敗問題也相當嚴重，并已引起社會的強烈不滿。

1998年全國人大會議上，“兩院”的工作報告險些沒有通過。這是中國“人大”的歷史上從來沒有過的事情。

從1979年至1997年底，全國人民代表大會及其常務委員會制定了328件法律和有關法律問題的決定，國務院和批準了791件行政法規，30多個省、直轄市、自治區的人民代表大會及其常務委員會制定和批準了7000多件地方性法規[23].如此規模的立法活動在中國歷史上是空前未有的。這一時期，制定了第一部《民法》，修改了《刑法》，改革了刑事訴訟制度，確立了“無罪推定原則”。當然，立法的成就并不等于法治的成就?！坝蟹ú灰馈?、“執法犯法”、“徇私枉法”、“以權代法”、“黨政干預”等現象仍然普遍存在，而且大有愈演愈烈之勢?！八痉ǜ瘮　币呀洺蔀楫斀裰袊盍钊饲旋X痛恨的腐敗現象。

早在1979年中共中央就要求在大、中、小學開展法律教育。從1986年開始，中國發動了全民普法運動。1986～1990年期間，普法教育的對象是各級干部和青少年。1991～1995年期間，普法對象擴展到工人、農民、知識分子、干部、學生、軍人、個體勞動者以及其他一切有接受教育能力的公民。與此同時，還在大、中、小學開設了法律課程。

中共“十五大”是中國法治建設的一個重要的轉折點，標志著中國從“法制建設”階段進入了“依法治國”階段。“十五大”報告指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變。”毫無疑問，“依法治國”原則的提出是一個歷史性的進步。這一原則要求，從普通公民到公職人員，從一般社會組織到國家機構，在法律面前都是平等的，都要受到法律的規范，都要服從法律。它強調“依法治權”、“依法治官”，強調不能僅僅把法治的對象局限于不掌握任何權力的普通老百姓。它強調不能把領導人的講話當作“法”，不能把違背領導意志當作“違法”，任何個人意志不經過法律程序都不能成為治國準則。它追求的目標是國家政治生活、經濟生活和社會生活的法治化，法律和制度的連續和穩定，避免“因言廢法”、“因人改制”的歷史規律重演。值得注意的是，“十五大”所確立的“依法治國”突出了“在黨的領導下”這一前提條件，亦即依據什么樣的“法”來“治國”還得由黨和政府來決定，不過只4轉型時期的政治穩定及其未來發展1978年以來，中國政治穩定最主要的標志就是“政權的穩定”。中國共產黨穩定地把持了國家政權，武裝力量牢牢地控制在執政黨手中，令許多發展中國家政治家頭痛的軍事政變從來沒有發生，甚至連發生的“跡象”都沒有。其次是“政治制度的穩定”。中國的基本政治制度，如人民民主專政制度、人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作與政治協商制度、民族區域自治制度和“一國兩制”制度等，都沒有動搖。再次是“治國綱領的穩定”。盡管其間經歷了或大或小的幾次反復，但是“一個中心，兩個基本點”的基本國策和黨的政治路線基本上得到了始終如一的貫徹。最后是“社會的穩定”。除了“八九風波”之外，20年之間，中國沒有出現重大的社會動亂。

奠定中國20年政治穩定的基礎，一是持續的高速經濟增長和人民生活水平的大幅度提高；二是限制有組織的政治參與的發展，特別是堅決地、毫不留情地打擊政治性結社尤其是建黨活動。毫無疑問，這種政治穩定基礎在短時期內是穩固的，也是有效的，但是隨著時間的推移，那些侵蝕政治穩定基礎的因素也在逐漸形成和發展。首先，隨著市場經濟的逐漸成熟和中國日益溶入世界經濟，國民經濟的自主性也將日益增強，相應地政府控制經濟增長的能力也將不可避免地日趨減弱。因此，建立在經濟增長基礎之上的政治穩定也就越來越脫離政府的控制，或者說，主導政治穩定的力量逐漸轉移到“異己勢力”的手中。其次，20年來的政治穩定部分程度是通過“壓制”社會的政治參與要求實現的。但是，隨著社會政治參與要求的日益強化，隨著社會領域的逐漸成熟，隨著對外開放的持續擴大和深化，“壓制”的成本將越來越高，而且政府能否繼續擁有和保持強大的“壓制能力”也是一個問題。

美國政治學家亨廷頓認為，在現代化進程中，政治不穩定的產生“在很大程度上是由于社會發生了急劇變化，新的集團急起動員參與政治，而與此同時，政治體制的發展卻十分緩慢”[24].“社會動員和參政范圍既深又廣，而政治上的組織化和體制化的速度卻十分緩慢，其后果便是政治上的不穩定和混亂”[25].亨廷頓認為，現代化必然帶來“社會和經濟的變化，如城市化、文化和教育水平的提高、工業化以及大眾傳播的擴展等”，而這些變化勢必“使政治意識擴展，政治要求劇增，政治參與擴大”，還“削弱了政治權威的傳統源泉，也削弱了傳統的政治體制。”[26]

亨廷頓指出：“現代國家與傳統國家的最大區別，在于人民在大規模的政治單元中參與政治和受到政治影響的程度擴大了。在傳統社會中，參政在農村一級可能是很普遍的，但在農村以上的任何層次，參政僅局限于極小一部分人。大規模的傳統社會在權威合理化與結構區分化方面或許已達到較高的水平，但政治參與還是局限于較小范圍的貴族和官僚精英。因此政治現代化最基本的方面是整個社會的各種社會集團在村鎮以上層次參政，以及發展了諸如政黨那樣的新的政治體制以組織參政。”[27]

“現代化意味著：一切新的和老的、現代的和傳統的集團，越來越意識到它們自己是集團，越來越意識到它們相對于其他集團的利益和權利。確實，現代化最驚人的現象之一是，它在許多社會力量中所產生的覺悟、內聚力、組織和活動的增強，而這些社會力量在傳統社會中自覺認同和組織的水平都低得多。”[28]

如何解決社會集團的參政問題，即“集團化的”或“有組織的”參政問題，是不可回避的社會發展問題。美國是通過建立“多元主義政治體制”來解決集團化參政問題的。在美國，各個利益集團通過議會斗爭實現利益的表達與綜合。而一些歐洲國家和拉美國家則采取了“社團主義政治體制”來解決集團化的參政問題。歐洲國家的“社團主義政治體制”又與拉美國家有所不同。歐洲國家通過政府行政部門與職能社團的功能性聯系，滿足社會集團的參政要求。而一些拉美國家則通過政黨組織與職能社團的“合二為一”解決集團化參政問題。毫無疑問，公民的有組織參政是社會發展的必然，任何力量都不能抗拒，因此開放“公開行政領域”只是一個時間問題。既然如此，那么中國將如何解決這一問題呢？筆者傾向于認為，“社團主義政治體制”也許是中國解決有組織的政治參與問題的有效途徑。