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政府形象是一個自有政府以來就始終存在的客觀現(xiàn)象，是與人們關系極其密切的一種特殊形象。然后，盡管人們經(jīng)常接觸政府形象，卻很少從理論上研究什么是政府形象，它有哪些要素和特征，它是怎樣形成的，應當如何對它進行控制，等等。這就必然會影響我們從本質(zhì)上去把握政府形象和有意識地去塑造政府形象。因此，對政府形象問題進行深入研究在理論上和實踐上無疑都是十分必要的。

一、政府形象的理論范疇

所謂政府形象，是指作為行政主體的政府在作為行政客體的公民頭腦中的有機反映，是主客觀相統(tǒng)一的產(chǎn)物。作為一個理論范疇，它主要有以下要素和特征。

（一）政府形象的要素

政府形象由以下三個要素構(gòu)成：

1、政府：從行政主體到認識客體

毫無疑問，政府是三要素中最重要的一個要素，是決定政府形象的主導方面，也是古今中外政治學家、法學家和行政學家研究的重點和難點。一方面，從行政管理角度看，政府是行政主體，與公民的關系是命令與服從的關系，居于主動地位，二者的法律地位不對等；另一方面，從政府形象角度看，政府則是認識客體，是公民頭腦中的反映對象，居于被動地位，二者的認識地位不對等。因此，政府是根據(jù)絕大多數(shù)民眾的意志（上升為法律）行使行政權(quán)，還是根據(jù)少數(shù)執(zhí)政者的意志（個人專斷獨裁）行使行政權(quán)，就構(gòu)成了影響絕大多數(shù)認識主體的看法和感情，決定政府形象好壞的本質(zhì)因素。

近代以來，西方政治學家和法學家普遍認為，為了防止政府專斷獨裁，必須保障人民①民主和自由，必須將人民的意志上升為法律，并確立其至高無上的權(quán)威。英國著名政治思想家洛克在其名著《政府論》中認為：“處在社會中的人的自由，就是除經(jīng)人們同意在國家內(nèi)所建立的立法權(quán)以外，不受其他任何立法權(quán)的支配；除了立法機關根據(jù)對它的問題所制定的法律以外，不受任何意志的統(tǒng)轄或任何法律的約束。……處在政府之下的人們的自由，應有長期有效的規(guī)則作為生活的準繩，這種規(guī)則為社會一切成員所共同遵守，并為社會所建立的立法機關所制定。”①洛克的這一政府理論，成為英國和美國建立法治政府的基本理論。當代的英國法學家則進一步對法治政府的主要原則進行了如下概括：（1）政府的一切活動必須遵守法律；（2）法律必須尊重公民的自由和權(quán)利；（3）法律面前人人平等；（4）法律在政府與公民之間無所偏袒②。由此可見，建立在公民民主和自由基礎上的法治政府的形象，必然優(yōu)于專制獨裁的人治政府的形象。

2、公民：從行政客體到認識主體

對公民的研究主要開始于近代以后。在專制社會，公民是純粹的行政客體，不必要也不可能研究它對行政主體的反作用問題。到了近代社會，公民不再是純粹被動的行政客體，而開始對行政主體產(chǎn)生巨大的反作用。一方面，公民作為整體是法律的最終制定者，是產(chǎn)生、監(jiān)督和罷免政府的權(quán)力主體：“不是人民為了國家而存在，而是國家為了人民而存在。”③另一方面，公民作為個體其法律主體地位被逐步確立，在某些法律關系中，公民不僅可以作為與政府對等，而且可以作為與政府平等的法律主體進行活動，甚至比政府享有更多的權(quán)利，承擔更少的義務；如在行政訴訟和行政賠償法律關系中，中國公民可以控告政府，享有起訴權(quán)、辯護權(quán)、勝訴權(quán)和獲得賠償權(quán)等，而行政機關則必須承擔只能當被告、不能當原告的義務、舉證義務和違法損害賠償義務等。④

從政府形象的角度看，公民作為認識主體具有特殊的重要性：一方面，我們所說的政府形象只能是政府在絕大部分公民整體意識中的反映，而不是政府在一部分人、甚至個別人意識中的反映；另一方面，即使是專制政府，也不能一點不顧及公民對它的信任度和服從度。因此，公民作為認識主體所反映出來的情緒和態(tài)度，會對政府形象的形成和發(fā)展產(chǎn)生反作用。

3、認識過程：公民腦海中的政府

政府形象正是在認識過程中逐步形成的，這一過程大致可分為以下四個階段：

第一、偶然映象階段。偶然映象是公民個人通過對政府零星的、初步的感知，再加上一定程度的主觀推測和判斷而產(chǎn)生的。盡管它是粗糙的、浮淺的和不穩(wěn)定的，甚至可能是片面的或虛假的，但卻是認識過程的第一步，是導向政府形象的門檻。偶然映象可能產(chǎn)生于公民對政府的某一行為或某一人員的觀察，也可能產(chǎn)生于公民受某種傳播信息的間接影響。如筆者在對遼寧省本溪市依法治市情況進行調(diào)查時，一個生動的事例使我對本溪市的警察形象有了鮮明的印象：“1995年夏天，本溪市明山分局體育場派出所年輕戶警劉艷華一次乘公共汽車時，一位50多歲的男士站起來非給她讓座。劉艷華感到很奇怪，哪有年長者給年輕人讓座的道理？這位男士說：‘有一次我去你那里辦戶口，缺張介紹信，還差一元錢，你先給我辦了，讓我后補手續(xù)，結(jié)果沒有耽誤小孩上學報名。’剎那間，全車老少贊許、親切的目光停在劉艷華身上。”劉艷華此舉無疑使一車公民產(chǎn)生了該警察熱心為老百姓服務的偶然印象。①

第二、暫時映象階段。暫時映象是公民個人通過對政府經(jīng)常、較大范圍的感知，并在分析和判斷基礎上形成的。它比偶然映象相對穩(wěn)定一些，準確一些，接近于本質(zhì)形象一些。如筆者聽說深圳市政府在全面推行“窗口式辦文”制度，即公民、法人只要向特定行政機關的對外窗口提出辦理某事的申請，到具體日期即可在該窗口領取辦文結(jié)果；于是，頭腦里產(chǎn)生了深圳市政府在扎扎實實開展依法行政和廉政建設的偶然映象。為了實地考察此事是否確實，筆者到“窗口式辦文”制度的始作俑者─深圳市規(guī)劃國土局進行實地考察，發(fā)現(xiàn)事實的確如此，于是頭腦里的意象得到了強化與發(fā)展，形成了“深圳市政府的確在依法行政”的暫時映象。

第三、定型映象階段。定型映象是公民個人通過對政府長時期的、更大范圍的感知，并在深入分析和綜合判斷的基礎上形成的。它比暫時映象更為穩(wěn)定、準確，更接近于本質(zhì)形象。當公民個人形成了定型映象之后，一般不會輕易改變。如某《依法治國研究》課題組通過對13個城市的數(shù)千公民進行隨機問卷調(diào)查，結(jié)果表明，絕大多數(shù)公民通過對中國改革開放前后情況的對比，結(jié)合自己對中外法治理論與實踐的理解，在頭腦里形成只有實行依法治國和依法行政，國家才能長治久安，政府才能廉潔高效的定型印象。②

第四、政府形象階段。政府形象是在絕大多數(shù)公民的定型映象的基礎上形成的。就單個公民而言，由于受個人立場、觀點的決定以及文化素質(zhì)與觀察條件的制約，其頭腦里的定型映象可能代表著政府形象的本質(zhì)，也可能與政府形象有一定的距離，甚至與其背道而馳。但就整體公民而言，定型映象的主導方面必定代表著政府形象的本質(zhì)。這不僅由于政府形象的認識客體-政府是客觀的，而且由于認識主體-公民的意識在整體上也是客觀的。雖然從個體來看這種認識具有主觀性，但從公民整體意識來看卻具有客觀性，不是個別人或一部分人的意志所能改變的。從這個意義上可以說，政府形象的本質(zhì)具有客觀性。

問題的另外一面是，在某些公民的頭腦里，對政府的映象可能只是一種假象，沒有反映政府形象的本質(zhì)。如在少數(shù)敵視社會的犯罪分子的頭腦里，可能形成政府形象糟得很的印象。即使在某些守法公民的腦海里，也可能因各種原因而對政府形象產(chǎn)生某些誤解。如果我們處理不當，就有可能激化矛盾，影響穩(wěn)定。因此，我們既要進一步改善政府工作，又要進一步加強政府與公民的溝通，提高政府的公開性與透明度，以真正樹立良好的政府形象。

（二）政府形象的特征

政府形象有以下三個顯著的特征：

1、政府形象具有形象性

這是一切形象所共同具有的質(zhì)的規(guī)定性。但政府形象不是一種純粹客觀的直觀形象和實體形象，而是主客觀相統(tǒng)一的間接形象和觀念形象。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一、政府形象是主觀形式與客觀內(nèi)容的有機統(tǒng)一。這是由認識主體的主觀性和認識客體的客觀性所決定的，也是政府形象區(qū)別于一切實體形象的主要標志。從認識主體來看，公民的意識無疑是主觀的；但從認識客體來看，政府本身則是客觀的。盡管政府及其行為是無形的，但人們卻時時處處可以感覺到它的存在和作用①，而行政人員和政府設施作為一種有形實體的存在則更證實了這一點。當然，由于政府本身不象物質(zhì)實體那樣具有形象性，它必須借助于公民認識的中介才能形成形象，因而它與實體形象是有區(qū)別的，即它的存在形式是主觀的，它產(chǎn)生并定型于公民的腦海之中；但它的具體內(nèi)容則是客觀的，它獨立于公民的意識之外。政府形象正是這種主觀作用于客觀的產(chǎn)物，是主客觀的有機結(jié)合。

第二、政府形象是個體意識與整體意識的有機統(tǒng)一。這是政府形象區(qū)別于文學形象及其他觀念形象的主要標志。盡管政府形象的存在形式是主觀的，但它卻不是某一個或幾個公民個體意識的產(chǎn)物，而是絕大部分公民整體意識的結(jié)果。因此，只有代表人民普遍意志和歷史發(fā)展方向的公民個體意識的總和才能構(gòu)成公民的整體意識，也才能形成政府形象。而文學形象則不然。每一個讀者都可能對同一個文學形象產(chǎn)生不同的理解，所謂一百個讀者即有一百個哈姆雷特，即是文學形象這種差異性的典型說明。

第三、政府形象是現(xiàn)象與本質(zhì)的有機統(tǒng)一。這是就政府形象的具體內(nèi)容而言的。公民認識政府最直觀的途徑是觀察一系列的現(xiàn)象。如政府廉政狀況、市場物價狀況、社會治安狀況、經(jīng)濟發(fā)展狀況，等等。現(xiàn)象雖然未必能反映事物的本質(zhì)，但卻是進入本質(zhì)的向?qū)В钦蜗笮纬蛇^程中最活躍、給人印象最深刻的因素。單個的現(xiàn)象可能具有相當?shù)呐既恍裕幌盗械默F(xiàn)象則可能預示著某種必然性。如筆者1996年在對南京依法治市情況進行調(diào)查時，向出租車司機詢問南京的社會治安情況，司機的話頗為生動深刻：“流竄犯未到南京就拐彎溜走了。”為了驗證此話的正確性，我對南京市的社會治安狀況進行了深入調(diào)查，結(jié)果有了如下數(shù)據(jù)：“南京市破獲殺人等五類暴力性案件的攻堅能力一直在國內(nèi)各同等城市居領先地位。1993年五類案件整體破案率達88.1%，1994年達93.1%，1995年達90.8%，1996年1—6月達93.5%.”“自1993年1月到1996年6月，南京市重大刑事案件發(fā)案率及其占全部案件的比重在全國同等城市中始終居末位，其中后者每年均低于各市平均水平近20個百分點。在全國社會治安形勢十分嚴峻、‘北犯南逃’現(xiàn)象較為普遍的情況下，南京市依法治市的綜合效應鑄下了犯罪分子膽顫心驚的天羅地網(wǎng)，營造了人民安居樂業(yè)的一方凈土。……根據(jù)南京市公安局1996年向各界公民發(fā)放的5800份《公民安全調(diào)查問卷》統(tǒng)計結(jié)果，在您對當前社會治安狀況總的評價是什么的問題中，1995年認為很好的占34.5%，較好的占54%，一般的占10.8%，較差的占0.7%，很差的僅占0.1%.南京市政府以其依法治市的實際成效使社會治安較早步入了持續(xù)、穩(wěn)定、良性發(fā)展的軌道，贏得了人民群眾發(fā)自內(nèi)心的贊揚。”①南京市社會治安的這一典型例證，不僅充分說明了在政府形象形成過程中現(xiàn)象與本質(zhì)的關系，也說明了現(xiàn)象在政府形象形成過程中的地位與作用。政府形象的本質(zhì)正是由成千上萬的現(xiàn)象的總和所構(gòu)成的。

2、政府形象具有社會性

一方面，由于公民是由不同的社會階級所組成的，政府本身也是代表特定社會階級利益的；所以，作為主觀對客觀的反映，政府必然要經(jīng)過公民頭腦的過濾和加工，政府形象必然要打上鮮明的階級烙印；但另一方面，政府形象的階級性并不影響政府形象的客觀性，這歸根到底是由于政府形象決不是公民個人的主觀臆造，而是社會絕大部分公民對現(xiàn)存政府形象的有機反映。因此，它是不以個別人或一部分人的意志為轉(zhuǎn)移的。有時甚至會出現(xiàn)這樣的情況：本階級政府的官員也不得不哀嘆本階級政府的形象不佳，并不得不承認代表人民利益的敵對階級的政府形象更好。如解放戰(zhàn)爭期間，不僅很多國民黨政府官員，而且很多美國政府官員也承認國民黨政府腐敗無能，共產(chǎn)黨政府清正廉潔。這無疑是政府形象客觀性的有力佐證。

3、政府形象具有動態(tài)性

動態(tài)性包括三層含義：首先，政府形象的形成是以行政行為為基礎的。公民主要是從政府的所作所為來認識政府的。正因為如此，我們研究政府形象就不能象行政法學和行政管理學的一般程式那樣，首先從行政機構(gòu)開始，爾后到行政人員，最后才到行政行為；而必須首先從行政行為入手，第二步再到作出行為的人員，最后才到作為人員與行為物質(zhì)外殼的行政機構(gòu)。這種機構(gòu)設置的正順序與形象形成的逆順序，無疑使行政機關的靜態(tài)性與政府形象的動態(tài)性形成十分鮮明的對照。其次，政府形象的形成是漸進的。公民正是從政府的一系列行為中逐步地認識政府的。再次，政府形象本身是不斷發(fā)展變化而非靜止不動的，政府在特定時期的發(fā)展變化是政府形象發(fā)展變化的主導原因。例如，我國在十年期間由于“”倒行逆施，極左思潮泛濫，導致政府形象受到嚴重損害；經(jīng)過二十余年的撥亂反正和改革開放，我國經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，民主法治逐步完善，政府形象有了極大提高。又如，遼寧省本溪市公安局在1994年之前的3年，在全市民意測驗中居各政府部門的倒數(shù)“老大”。但從1994年開始，市公安局的位次一躍而為第一，群眾滿意率分別高達1994年的78%和1995年的83%.市公安局形象變化的根本原因，是其真正實施了從嚴治警，其實質(zhì)內(nèi)容可以歸結(jié)為8個字：“大膽改革，狠抓管理。”1996年7月，公安部決定在全國公安系統(tǒng)推廣本溪市公安局的治理經(jīng)驗。①

二、政府形象的物質(zhì)屬性

政府形象之所以具有客觀性和物質(zhì)性，這是由于決定政府形象本質(zhì)的行政行為、行政人員和行政機構(gòu)是客觀的和物質(zhì)的。

（一）政府形象的行為基礎

一方面，政府通過行政行為作用于行政客體，以維護政府的統(tǒng)治和實現(xiàn)政府的社會職能。政府行為只有規(guī)范化，政府只有依法行政，才可能最大限度地控制行政機關自由裁量行為的任意性、隨意性、甚至違法性，從而保證行政行為規(guī)范、廉潔、高效。“根據(jù)法的合理性來制約行政的隨意性”，①是各國行政法治的共同要求。在行政管理的實踐中，凡是規(guī)范性和程序性要求比較嚴格的行政行為，自由裁量的權(quán)限就較小，就不太容易產(chǎn)生腐敗，如行政立法行為、行政仲裁行為、行政監(jiān)察行為等；反之，凡是規(guī)范性和程序性要求不太嚴格的行政行為，自由裁量的權(quán)限就較大，就比較容易產(chǎn)生腐敗，如計劃、財政、規(guī)劃、投資等部門的行政行為。因此，規(guī)范政府行為，實現(xiàn)依法行政，無疑是提高政府形象、進行廉政建設的突破口。

另一方面，行政客體又通過行政行為認識行政主體，觀察政府是

否廉潔，高效，是否依法行政，是否代表人民的利益，以決定自己對政府的信任和支持程度。這就要求行政行為不僅在內(nèi)容上代表人民利益，在形式上規(guī)范化、程序化，而且要求行政行為必須公開化，透明度高，以便于人民群眾了解和監(jiān)督。只有經(jīng)過人民群眾親身體驗、觀察和理解后確立的信念，才是牢不可破的信念；只有人民群眾在實踐中通過對政府行為的體驗、觀察和思考后留下的印象，才是不可磨滅的印象。否則，即使政府是廉潔的，但由于政府系統(tǒng)過于封閉，也可能使輿論失真，謠言流傳，可能導致人們將個別、局部的現(xiàn)象當作全面、整體的現(xiàn)象。十分明顯，政務不公開，無疑會對塑造良好的政府形象形成心理障礙，甚至會使公民產(chǎn)生強烈的逆反心理。因此，行政行為的公開、公平、公正是塑造良好的政府形象的客觀基礎。（二）政府形象的人格化

良好的政府形象是在實施行政行為的過程中產(chǎn)生的，但行政行為的實施者卻是行政人員。一方面，行政人員是行政組織的靈魂，是國家公務員；另一方面，行政人員又是普通公民，生活在群眾之中。因此，行政人員無疑是溝通行政主體與行政客體的最重要的活的紐帶。當公民通過行政行為來認識政府時，他們同時也在認識行為的實施者，不僅在行政人員執(zhí)行公務的過程之中，而且在其執(zhí)行公務之外。毫無疑問，行政行為是否公正對政府形象是否良好起著決定性的作用；但是，行政行為畢竟是行政人員作出的，因而行政人員公正與否對政府形象良好與否也顯然有著巨大的反作用。在政府行為不規(guī)范的情況下尤其如此。遼寧省本溪市一個真實感人的例子典型地說明了這一點：“1995年9月，交通警察孫志強去北京參加勞模大會。在本溪總工會起程時，40多名出租車司機自發(fā)開車趕到那里，鳴笛為他送行。素有‘貓’與‘老鼠’關系偕稱的交警與出租車司機之間，能有這份真誠、濃厚的感情，確是本溪市的一大特色。”毫無疑問，本溪市人民從交警孫志強身上感受到了市公安局的良好形象。①

行政人員對政府形象反作用的直接標志是政府形象的人格化。在現(xiàn)實中我們可以看到，公民評價各級政府及其部門是否廉潔時，往往首先是看各級行政首長及部門主管人員是否廉潔。各級行政首長在某種程度上成了各級政府的化身。在我們這樣一個有著長期重人治、輕法治歷史傳統(tǒng)的國度，這種心理態(tài)勢更為明顯。這就決定了我國當前廉政建設的重點首先是行政人員的廉潔問題。建國之初，各級政府的行為雖然也不夠規(guī)范，透明度也不十分高，但卻在人民心中樹立了十分廉潔的形象。一個重要原因，就是各級行政首長以及整個行政人員隊伍是十分廉潔的。當然，如果將行政人員對廉潔的政府形象的形成作用夸大到?jīng)Q定性的程度，則無疑也是違背行政法治原則的。

（三）政府形象的物化

行政行為的作出和行政人員的存在，都不能離開行政機構(gòu)。行政機構(gòu)是溝通行政主體與行政客體的物質(zhì)外殼。雖然政府形象是在行動中產(chǎn)生的，是具有人格化的，但最后卻不能不落實到機構(gòu)上來。因為行政行為不是政府形象，行政人員也不是政府形象，而只是政府形象生成的兩個必備因素。當這種形象生成后，便被物化為行政機構(gòu)，即成了行政機構(gòu)的物質(zhì)化身。人們之所以會誤將政府形象等同于政府，原因就在于這種主客觀相統(tǒng)一的形象常常被物化和非意識化了。行政機構(gòu)的外在表現(xiàn)是建筑設施和辦公設施等物質(zhì)設備，內(nèi)在表現(xiàn)則是行政職位、行政職權(quán)和行政職責等。

從動態(tài)的行為到活動的行為者，再到靜態(tài)的機構(gòu)，這反映了公民意識中政府形象的逐步生成、乃至相對固定化的過程。但是，行政機構(gòu)并非對政府形象的形成毫無作用。例如，從外在表現(xiàn)來看，較為儉樸的建筑設施和辦公設施，有利于促使行政人員保持廉潔，也有利于在公民心目中確立廉潔的政府形象；而過分奢侈和豪華的建筑和辦公設施，則效果適得其反。從內(nèi)在表現(xiàn)來看，機構(gòu)精干，權(quán)力分配科學，職位設置合理，既能較好地保障行政行為的合法規(guī)范和行政人員的廉潔高效，也能更好地加強行政主體與行政客體的溝通，更易于給公民留下良好的印象；而機構(gòu)臃腫，權(quán)力分配不當，職位設置紊亂，則效果適得其反。

三、政府形象的控制機制

對政府形象的控制機制主要由事先立法規(guī)范、事中執(zhí)法自律、事后司法救濟以及社會輿論監(jiān)督等多層次、多渠道立體交叉制衡網(wǎng)所構(gòu)成。

（一）政府形象的立法規(guī)范

立法決定著政府形象的構(gòu)架和基礎。“行政活動必須遵守法律。法律規(guī)定行政活動的機關、權(quán)限、手段、方式和違法的后果。”①立法既規(guī)定了執(zhí)法自律的實體和程序規(guī)則，又規(guī)定了司法救濟的依據(jù)、途徑和強度，還規(guī)定了輿論監(jiān)督的依據(jù)和方法。立法對政府形象的規(guī)范主要表現(xiàn)在對行政主體的規(guī)范與監(jiān)督和對行政客體意識的規(guī)范與提高兩個方面。一方面，公民選舉出自己的代表組成了國家權(quán)力機關，通過它產(chǎn)生政府、監(jiān)督政府和罷免政府，并通過立法使這一切民主化、程序化和制度化，使政府行為合法化與規(guī)范化。這無疑是保證政府依法行政的最重要、最有力的措施，也是調(diào)動公民的參政意識，促使公民對政府的了解，強化公民對政府的信任的最有效途徑。另一方面，立法對行政客體的意識也有規(guī)范和提高作用。公民的整體意志一旦上升為法律之后，就又反過來指導和規(guī)范人們的行為與意識，并成為溝通和協(xié)調(diào)行政主體與行政客體之間關系的最好橋梁，成為規(guī)范二者行為的唯一行為準則。這就在相當程度上保證了公民能從本質(zhì)上把握自己的政府，進而準確地反映政府，并自覺地信任政府。

（二）政府形象的執(zhí)法自律

執(zhí)法是行政行為的核心內(nèi)容，是行政機關的最重要手段。美國法學家龐德認為：“法律的生命在于它的實行。”②實踐證明，執(zhí)法是比立法更為艱巨的社會工程。立法雖然也必須是在深刻把握事物本質(zhì)的客觀規(guī)律的基礎上才能較好地完成，雖然也有相當?shù)碾y度，但它畢竟只是紙上對行政機關與公民雙方的權(quán)利義務進行分配，也畢竟只是少數(shù)立法工作者即可以從事的工作；而執(zhí)法則是將紙上的權(quán)利義務予以實現(xiàn)，是實際調(diào)整各種社會利益、團體利益或個人利益的矛盾與沖突，它不僅需要一整套自上而下、龐大嚴密的行政執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員，而且涉及到12億公民、幾百萬法人和其他組織的切身利益。因此，行政執(zhí)法對政府形象的影響最大，也最直接。公民對政府印象的好壞很大程度上是從政府執(zhí)法過程中感知的。立法雖然可以事先規(guī)范行政行為，司法雖然也可以事后糾正行政行為，但如果政府在執(zhí)法過程中不自律、不守法、不廉潔、不文明，一言以蔽之，不依法行政，則政府必無良好形象可言。所以，政府在塑造良好的政府形象過程中無疑承擔著最重要的任務，因而必須加強政府的自我約束、自我監(jiān)督和自我控制機制，主要包括完善行政執(zhí)法制度、行政監(jiān)督制度、行政復儀制度和行政程序制度。我國1997年5月9日頒布并實施的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，1999年4月29日頒布、10月1日實施的《中華人民共和國行政復議法》，為完善我國的行政監(jiān)察和行政復議制度奠定了基礎；1996年3月17日頒布、10月1日實施的《中華人民共和國行政處罰法》，則對推動我國行政執(zhí)法實體和程序制度的完善起了開創(chuàng)性作用，《行政處罰法》所確立的平等、公開、公正等執(zhí)法原則和表明身份、出示依據(jù)、說明理由、告知權(quán)利以及聽證等一系列執(zhí)法程序與制度，對今后我國的《行政許可法》、《行政強制法》乃至《行政程序法》的制定均有示范意義。從我國行政法治的現(xiàn)狀和發(fā)展進程來看，加強行政程序立法將是完善我國行政執(zhí)法制度的突破口。美國最高法院的韋德法官認為：“程序公正和符合規(guī)律是自由不可讓渡的實質(zhì)內(nèi)容。”①“對行政機關而言，遵守程序雖耗費一定的時間和金錢，但如果這能夠減少行政機構(gòu)運轉(zhuǎn)中的摩擦也是值得的。因為程序促進了公正，減少了公眾的怨言，其作用是促進而非阻礙了效率。”②這無疑是很有見解的觀點。

現(xiàn)代政府形象的法律框架是由行政法所構(gòu)成的。行政法一方面要求政府依法行政，在憲法和法律的范圍內(nèi)活動；另一方面要求公民依法認識政府并服從政府。正是從這個意義上說，塑造良好的政府形象，絕不能離開行政法的規(guī)范與控制。

（三）政府形象的司法救濟

立法規(guī)范是事先對政府形象的控制，而司法救濟則是事后對政府形象的補救。雖然立法力圖構(gòu)建一個最好的政府形象的框架，但卻并不能保證政府的行為完全符合法律；因此，建立司法救濟制度為現(xiàn)代法治國家所必需。正如美國著名行政法學家伯納德。施瓦茨所尖銳指出的那樣：“如果沒有獨立的司法審查，那么在實踐中唯一的制約便是行政官員的自我制約。這樣一個結(jié)果足以與法治本身相矛盾。這里不禁使人想起了以前被認為是出自拿破侖的評論：‘如果僅僅憑借行政決定就可以剝奪一個人的財產(chǎn)，那么，我們看不出在法國還怎么能有財產(chǎn)所有者。’”①同理，如果僅僅憑借行政決定就可以剝奪一個人的權(quán)利，那么，我們看不出還怎么能有個人權(quán)利。救濟的實質(zhì)在于確立了公民的訴權(quán)，建立了由獨立的司法機關審查行政行為的機制。一個公理性的論斷認為：沒有訴權(quán)，就沒有權(quán)利。這道出了權(quán)利保障的真諦。因為一種無法訴諸法律保障的權(quán)利，充其量只能是一種書面權(quán)利。由此可見，權(quán)利的救濟重于權(quán)利的宣告，權(quán)利的實現(xiàn)重于權(quán)利的設定。我國自1982年開始建立行政訴訟制度以來，人民法院在糾正違法行政行為，保護公民合法權(quán)益方面起了很大作用。隨著1989年以后《行政訴訟法》和《國家賠償法》的相繼頒布和實施，行政訴訟和行政賠償?shù)葯?quán)利救濟制度對政府形象的補救作用越來越大。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，自1990年至1999年9月，全國各級法院共受理一審行政案件526709件。其中，1998年受案98463件，是1990年13006件的7.6倍。共審結(jié)一審行政案件498670件，結(jié)案率為94.7%，公民、法人和其他組織的勝訴率約占結(jié)案數(shù)的40%.②中國的行政訴訟制度以其有力保護公民權(quán)的顯著成就卓立于世。一方面，它通過對合法行政行為的確認和違法行政行為的糾正，來推動行政機關依法行政；另一方面，它通過對公民遭受行政機關侵害的合法權(quán)益的補救，來恢復公民對政府的信任。

（四）政府形象的輿論塑造

輿論監(jiān)督對塑造良好的政府形象之所以重要，就在于它直接反映了人民群眾對政府的期望和要求。如果這種期望和要求能迅速被政府所了解，并妥善加以解決，人民群眾就滿意，否則就不滿意。如中央電視臺《焦點訪談》節(jié)目之所以深受政府重視和群眾歡迎，就在于它善于抓住和敢于揭露人民群眾十分關心的社會現(xiàn)實問題。節(jié)目一經(jīng)播出，即在全國引起強烈反響，使問題得到迅速解決。當然，群眾的輿論并不都是全面的和準確的，這就需要發(fā)揮政府輿論導向的主渠道作用和溝通作用，將群眾不那么全面準確的輿論引導到正確的方面來，將群眾正確的輿論立即化為政府的行動。同時，政府要注重舉行各種形式的座談會、記者招待會和新聞會，一方面將政府的施政措施和取得的成果及時向群眾通報，另一方面要認真聽取群眾好的施政建議，推動政府建設。只有這樣加強雙向回應和多層次溝通，才能充分發(fā)揮輿論對良好的政府形象的塑造作用。

四、政府形象的凝聚力和感召力

所謂政府形象的凝聚力和感召力，是就人民政府的形象而言的。專制政府的形象本質(zhì)上只有離心力和破壞力。人民政府的形象之所以具有強大的凝聚力和感召力，是由于它本身就是人民整體意識的產(chǎn)物和堅定信念的結(jié)晶，代表著歷史的發(fā)展方向和人民的根本利益。而專制政府的形象則由于與人民的意愿和歷史進程背道而馳，因而只能具有離心力和破壞力。例如在第二次世界大戰(zhàn)期間，希特勒專制政府在戰(zhàn)爭初期似乎十分強大，但由于其反世界、反人類的本質(zhì)，決定了其政府形象很快成了世界人民、包括德國人民最厭惡的形象，甚至對納粹黨成員也毫無凝聚力和感召力可言，整個法西斯統(tǒng)治地區(qū)一片反希特勒之聲，納粹政府迅速土崩瓦解。由此可見，政府形象是否具有凝聚力和感召力，以及這種凝聚力和感召力的大小，直接影響著政府的穩(wěn)定和決定著政府的存亡。所謂“為政者在于取信于民”，“得人心者得天下，失人心者失天下”，“水能載舟，亦能覆舟”，說的都是這個道理。具體來說，政府形象的凝聚力和感召力主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）政府形象是引導人民勝利前進的光輝旗幟

由于人民政府的形象代表了歷史的發(fā)展方向，所以它具有巨大的號召力。一方面，它可以促使政府不失時機地抓住歷史發(fā)展的契機，確立新的奮斗目標；另一方面，它又可以喚起人民的熱情和干勁，以保證實現(xiàn)這一目標。在這里，動機和效果、手段和目的達到了和諧的統(tǒng)一。如粉碎“”以后，我國政府作出了將工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來的戰(zhàn)略決策，并采取了一系列相應的具體措施，從而得到了人民的擁護和支持，迎來了我國經(jīng)濟發(fā)展最為迅速的歷史時期。又如遼寧省本溪市之所以80年代初在全國率先開展普法教育，80年代中又率先在全國開展依法治市，并為全國樹立了“依法治警”和“依法治污”兩個典范，根本原因就在于本溪市政府以人民為主體和根本動力，及時抓住了人民群眾的迫切需要，在人民的有力支持和參與下，啟動了具有中國特色的法治道路的探索。①

（二）政府形象是鼓舞人民戰(zhàn)勝困難的精神支柱

由于人民政府的形象是人民整體意識的產(chǎn)物，因而可以化作鼓舞人民與政府同舟共濟闖過難關的巨大精神力量。凡是看過方紀的散文《揮手之間》的，一定會對同志離開延安機場前脫帽揮手的一剎那動作印象至深。因為作者通過對同志將拿帽的右手慢慢揮起、直至凝固不動這一動作的描寫，集中表現(xiàn)了人民領袖置個人安危于不顧，一身系全國人民的重托和期望，前往重慶爭取和平的氣魄、膽略和品質(zhì)，從而真實地展現(xiàn)了人民領袖的光輝形象。在這里，同志決不是作為個人而存在的，而是作為中國共產(chǎn)黨、邊區(qū)人民政府和中國人民的化身而存在的。正因為如此，他的形象才具有鼓舞中國人民不被國民黨囂張氣焰所嚇倒的巨大凝聚力和感召力，成了中華民族爭取民主與自由的希望所在。

（三）政府形象是統(tǒng)一人民思想認識的客觀基礎

由于人民政府的形象集中反映了人民的利益和愿望，因此具有統(tǒng)一并升華人民的各種思想、觀念和認識的重要作用。由此可見，政府形象不但是認識主體整體意識的產(chǎn)物，而且對認識主體的意識具有強大的反作用。一方面，它可以保證絕大部分公民能夠充分理解并自覺執(zhí)行政府的行政法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件和決定；另一方面，它又可以促使少數(shù)暫時還不太理解的公民在嚴格執(zhí)行與遵守行政法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件和行政決定的過程中能逐步將思想統(tǒng)一到自覺維護政府形象的基礎上來，以使政府的決策在與一部分公民的局部利益和暫時利益發(fā)生矛盾時也能得到貫徹執(zhí)行。如我國當前的改革正進入全面攻堅階段，改革、發(fā)展、穩(wěn)定的任務十分繁重，這就不可避免地要影響一部分人的局部利益和暫時利益。但只要我們充分發(fā)揮人民政府形象的巨大凝聚力和感召力，就一定能化解一部分群眾的某些情緒和怨言，統(tǒng)一他們的思想認識，從而堅定不移地實現(xiàn)富強、民主、文明的宏圖偉業(yè)。

通過前面的論述，我們可以看出，將政府與政府形象嚴格地區(qū)別開來，建立政府形象的科學范疇，決不是一件毫無意義的文字游戲，而是有著十分重要的理論意義和實踐意義。

從理論上講，政府形象范疇的建立填補了行政法學和行政管理學的一個范疇空白。它有助于我們改變過去那種僅局限于對政府本身作孤立考察的做法，可以推動我們將政府與其管理對象公民結(jié)合起來進行考察，特別是將研究的重心落在政府這個客觀存在與公民這個主觀世界的結(jié)合面上，把公民從行政客體的地位轉(zhuǎn)到認識主體的地位上來，將政府從行政主體的地位轉(zhuǎn)到認識客體的地位上來，以研究如何使人民群眾在心理上最大限度地接受、理解、擁護、支持和參與政府，從而探討如何塑造出主客觀相統(tǒng)一的最佳的政府形象。

從實踐上講，政府形象范疇的建立有助于政府更加自覺地維護并改善自己的形象。而要做到這一點，就必須真正做到一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，充分保障人民群眾當家做主的地位和權(quán)利。因此，我們一方面要進一步加強政府的自身建設，以充分展現(xiàn)人民政府的本質(zhì)屬性和優(yōu)越性；另一方面，又要通過各種有效途徑讓人民對此有切實的感受和真誠的信任，惟此才能實際塑造出主客觀相統(tǒng)一的最佳的政府形象。